Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству по проекту федерального закона N 1007443-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и иные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их ненадлежащем использовании) - внесен депутатами ГД С.Е. Нарышкиным, С.И. Неверовым, В.А. Васильевым, Г.В. Куликом, Н.В. Панковым, А.Н. Хайруллиным, Е.С. Москвичевым, В.Б. Кидяевым, Н.И. Макаровым, Н.В. Герасимовой, О.Ю. Баталиной, И.И. Гильмутдиновым, С.В. Максимовой, В.Ю. Максимовым, С.А. Поповым... (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
по проекту федерального закона N 1007443-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и иные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их ненадлежащем использовании) - внесен депутатами Государственной Думы С.Е. Нарышкиным, С.И. Неверовым, В.А. Васильевым, Г.В. Куликом, Н.В. Панковым, А.Н. Хайруллиным, Е.С. Москвичевым, В.Б. Кидяевым, Н.И. Макаровым, Н.В. Герасимовой, О.Ю. Баталиной, И.И. Гильмутдиновым, С.В. Максимовой, В.Ю. Максимовым, С.А. Поповым, С.Б. Дорофеевым, С.С. Журовой, О.В. Савченко, А.Д. Ковалевым, М.П. Максаковой-Игенбергс, членом Совета Федерации Г.А. Горбуновым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 1007443-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и иные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их ненадлежащем использовании", внесенный депутатами Государственной Думы С.Е. Нарышкиным, С.И. Неверовым, В.А. Васильевым, Г.В. Куликом, Н.В. Панковым, А.Н. Хайруллиным, Е.С. Москвичевым, В.Б. Кидяевым, Н.И. Макаровым, Н.В. Герасимовой, О.Ю. Баталиной, И.И. Гильмутдиновым, С.В. Максимовой, В.Ю. Максимовым, С.А. Поповым, С.Б. Дорофеевым, С.С. Журовой, О.В. Савченко, А.Д. Ковалевым, М.П. Максаковой-Игенбергс, членом Совета Федерации Г.А. Горбуновым (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Законопроектом предлагается внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) и Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ) в части изменения механизма изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения в связи с их неиспользованием по целевому назначению и в соответствии с разрешенным использованием.

Кроме того, законопроектом предусматривается внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) (в части привлечения к административной ответственности за неиспользование земельных участков сельскохозяйственного назначения), Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон о регистрации недвижимости) (в части особенностей государственной регистрации прав на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при его изъятии в связи с ненадлежащим использованием или неиспользованием) и Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в части особенности проведения проверок за соблюдением требований земельного законодательства).

Комитет в целом разделяет позицию субъектов права законодательной инициативы о необходимости совершенствования законодательства Российской Федерации с целью вовлечения в сельскохозяйственный оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения, считает законопроект важным и актуальным в свете решаемой в настоящее время на государственном уровне проблемы импортозамещения.

Как следует из пояснительной записки, законопроект направлен на исполнение послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 года. В данном послании Президентом Российской Федерации было сказано: "Предлагаю изымать у недобросовестных владельцев сельхозземли, которые используются не по назначению, и продавать их на аукционе тем, кто хочет и может возделывать землю".

Таким образом, Президентом Российской Федерации было прямо указано не только на необходимость изменения законодательства Российской Федерации в части изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения, но и в части продажи земельных участков на аукционах именно лицам, способным обеспечить их надлежащее использование для развития сельского хозяйства.

При этом представляется, что именно вовлечение в оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения для целей развития сельского хозяйства должно являться главной целью совершенствования законодательства, а не само по себе изъятие земельных участков.

Вместе с тем, законопроект ограничивается только урегулированием вопросов, связанных с изъятием земельных участков сельскохозяйственного назначения в связи с их ненадлежащим использованием, а также сопутствующих процедур (проведение проверок, привлечение к ответственности, приобретение земельных участков в государственную или муниципальную собственность). В свою очередь законопроект не содержит положений, направленных на реализацию послания Президента Российской Федерации в части продажи земельных участков лицам, которые имеют намерения и реальную экономическую возможность по использованию изъятых земельных участков для сельскохозяйственного производства, что, по мнению Комитета, может являться одним из направлений доработки законопроекта ко второму чтению.

Комитет отмечает, что неиспользование земельных участков сельскохозяйственного назначения во многих случаях является следствием отсутствия на региональном уровне сбалансированных экономических условий для развития сельского хозяйства и эффективной работы сельхозтоваропроизводителей (отсутствие выгодных условий кредитования, стабильного рынка сбыта, необходимой производственной и транспортной инфраструктуры, недостаточная государственная поддержка и административные барьеры при ее получении).

Кроме того, органы государственной власти и органы местного самоуправления фактически в дальнейшем не лишены возможности перевода таких земельных участков в земли иных категорий, изменения вида разрешенного использования, в том числе для продажи земельных участков на аукционах, например, для строительства объектов различного назначения в целях пополнения своих бюджетов, а не в целях развития сельского хозяйства. В таких условиях само по себе изъятие земель сельскохозяйственного назначения не сможет обеспечить достижение целей, поставленных Президентом Российской Федерации.

По существу основных положений законопроекта следует отметить следующее.

В настоящее время в соответствии со статьей 284 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Законопроектом предлагается из общего срока, предусмотренного статьей 284 ГК РФ, исключить время, необходимое для освоения земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства. Продолжительность такого срока в настоящее время не может превышать два года (пункт 4 статьи 10 Закона N 101-ФЗ).

Комитет считает необходимым отметить, что в настоящее время понятие "освоение земельного участка" в федеральных законах не раскрывается. Вместе с тем, исключение из общего срока, предусмотренного статьей 284 ГК РФ, времени, необходимого для освоения земельного участка, указывает на то, что земельный участок сельскохозяйственного назначения независимо от состояния его почвы должен использоваться его правообладателем (в том числе новым собственником) именно для сельскохозяйственного производства с первого дня приобретения прав владения и пользования таким земельным участком. Однако при этом проектируемым пунктом 12 статьи 6 Закона N 101-ФЗ устанавливается обязанность собственника земельного участка сельскохозяйственного назначения начать использование такого земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием в течение одного года с момента приобретения земельного участка (в отношении земельных участков, применительно к которым ранее установлены факты нарушения земельного законодательства).

В настоящее время частью 2 статьи 8.8 КоАП предусматриваются общие нормы об ответственности за неиспользование земельного участка сельскохозяйственного назначения для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. При этом законопроектом предлагается статью 8.8 КоАП дополнить новой частью 2.1, в соответствии с которой административная ответственность за неиспользование земельного участка сельскохозяйственного назначения возникает в случае неиспользования такого земельного участка в течение одного года с момента возникновения права собственности в случае, если в государственном реестре недвижимости имеются сведения о том, что органами государственного земельного надзора был ранее установлен факт неиспользования земельного участка.

По мнению Комитета, следует учитывать, что Закон о регистрации недвижимости вступает в силу с 1 января 2017 года. При этом в соответствии с пунктом 15 части 5 статьи 8 данного закона предусматривается отражение в государственном кадастре недвижимости сведений о результатах проведения государственного земельного надзора. Вместе с тем, положения Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующие порядок проведения государственного земельного надзора, до настоящего времени не приведены в соответствие с Законом о регистрации недвижимости и не содержат правил, предусматривающих необходимость направления органами государственного земельного надзора каких-либо документов и материалов в органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и осуществление государственного кадастрового учета.

В настоящее время в целях реализации положений пункта 3 статьи 6 Закона N 101-ФЗ Правительством Российской Федерации утверждены критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения (постановление от 22 июля 2011 года N 612) и критерии значительного ухудшения экологической обстановки (постановление от 19 июля 2012 года N 736). Кроме того, в соответствии с пунктом 4 статьи 6 Закона N 101-ФЗ Правительством Российской Федерации утвержден перечень признаков неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации (постановление от 23 апреля 2012 года N 369).

Законопроектом предлагается нарушение установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки объединить единым понятием "ненадлежащее использование". В свою очередь не использование земельного участка для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности предлагается именовать как "неиспользование".

При этом в приложении N 1 к законопроекту приводятся признаки неиспользования или ненадлежащего использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для ведения сельскохозяйственного производства и осуществления иной деятельности, связанной с сельскохозяйственным производством, в связи с чем возникает вопрос о соотносимости данных признаков с вышеперечисленными актами Правительства Российской Федерации как в части их содержания, так и в части применения на практике.

Следует также отметить, что ряд признаков неиспользования или ненадлежащего использования земельного участка требуют дополнительного уточнения ко второму чтению (например, такой признак, как "объекты недвижимости... превратились в рассадник загрязнение окружающей среды и не отвечает требованиям охраны природы").

Как предусматривается проектируемым пунктом 8 статьи 6 Закона N 101-ФЗ орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение месяца со дня поступления от органов государственного земельного надзора соответствующих материалов, обращается в суд с требованием об изъятии земельного участка в связи с его ненадлежащим использованием или неиспользованием по одному из оснований, предусмотренных данным законом и о его продаже с публичных торгов или продаже без торгов в соответствии с требованиями земельного законодательства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство состоит из данного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Указанное положение требует дополнительных обсуждения и проработки ко второму чтению, так как в настоящее время ни Земельный кодекс Российской Федерации, ни иные федеральные законы не предусматривают порядка продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности и изымаемых в связи с их неиспользованием или ненадлежащим использованием, в собственность иных лиц. При этом субъекты Российской Федерации не вправе регулировать гражданские правоотношения, поскольку гражданское законодательство в соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации находится в исключительном ведении Российской Федерации (определение Верховного Суда Российской Федерации от 4 февраля 2003 года по делу N 60-Г03-4).

Проектируемым пунктом 9 статьи 6 Закона N 101-ФЗ предлагается предусмотреть, что начальной ценой земельного участка на торгах является кадастровая стоимость земельного участка, если результаты государственной кадастровой оценки утверждены не ранее чем за пять лет до даты принятия решения о проведении публичных торгов. При этом по ходатайству собственника и решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в качестве начальной цены может применяться рыночная стоимость земельного участка.

Комитет обращает внимание, что данная норма не содержит каких-либо оснований для удовлетворения или отказа в удовлетворении ходатайства собственника об установлении в качестве начальной цены рыночной стоимости земельного участка, в связи с чем данный важнейший вопрос решается исключительно по усмотрению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Проектируемым пунктом 9 статьи 6 Закона N 101-ФЗ также предусматривается, что в случае, если земельный участок находится в состоянии, непригодном для производства сельскохозяйственной продукции, возникает необходимость культуртехнических работ. В связи с этим начальная цена данного земельного участка может быть уменьшена на величину расходов, связанных с проведением культуртехнических работ, но не более чем на 25 процентов от его кадастровой стоимости.

Вместе с тем, прочими положениями законопроекта не устанавливается порядок определения состояния земельного участка на предмет пригодности для производства сельскохозяйственной продукции с целью выявления необходимости культуртехнических работ, а также порядок определения стоимости культуртехнических работ с целью установления величины снижения стоимости участка.

Проектируемым пунктом 10 статьи 6 Закона N 101-ФЗ предусмотрено снижение начальной цены земельного участка на 20% при проведении публичных торгов, а приобретение изымаемого земельного участка в муниципальную собственность или собственность субъекта Российской Федерации осуществляется всего за 40%, а при необходимости проведения культуртехнических работ за 15% от начальной цены земельного участка. По мнению Комитета, такое поэтапное снижение цены земельного участка по сравнению с рыночной или кадастровой стоимостью фактически требует дополнительного обсуждения и может привести к нарушению права собственника на получение справедливой компенсации за изымаемое имущество.

Конечным итогом изъятия неиспользуемого или ненадлежащим образом используемого земельного участка сельскохозяйственного назначения является приобретение данного земельного участка субъектом Российской Федерации. При этом такое приобретение является обязанностью данного субъекта Российской Федерации, а не правом, как этом предусматривается в настоящее время (пункт 10 статьи 6 Закона N 101-ФЗ). Однако законопроектом не учитывается случай, когда в бюджете субъекта Российской Федерации отсутствуют в достаточном объеме денежные средства, необходимые для покупки земельного участка.

В соответствии с проектируемым пунктом 12 статьи 6 Закона N 101-ФЗ уполномоченный исполнительный орган государственной власти по осуществлению государственного земельного надзора по истечении года с момента возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения, в отношении которого ранее были установлены факты неиспользования или ненадлежащего использования, проводит государственный земельный надзор за соблюдением требований по использованию данного земельного участка в соответствии с установленным видом разрешенного использования. При этом данные мероприятия не включаются в ежегодный план проведения проверок.

Таким образом, следует, что данные мероприятия проводятся в порядке внеплановой проверки. В этой части указанную норму следует соотнести с положениями пункта 6 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Проектируемой статьей 6.1 Закона N 101-ФЗ предусматриваются особенности отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельных участков сельскохозяйственного назначения. При этом законопроектом предлагается подход, при котором объекты недвижимости изымаются вместе с земельным участком.

Следует учитывать, что в настоящее время в соответствии со статьей 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривается разрешенное использование как земельных участков, так и объектов капитального строительства.

Принимая во внимание, что земельные участки и объекты капитального строительства являются различными объектами гражданских прав, на практике могут иметь место случаи, когда земельные участки не используются в соответствии с их разрешенным использованием и целевым назначением (что является основанием для их изъятия), а объекты капитального строительства, расположенные на таких земельных участках, используются для нужд сельского хозяйства (например, здания, сооружения, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, хранения сельскохозяйственной техники, конюшни, фермы и т.д.).

Предлагаемый законопроектом подход не учитывает существование вышеуказанных случаев, в связи с чем его реализация фактически будет означать прекращение вышеуказанной законной деятельности правообладателей объектов капитального строительства.

Кроме того, в законопроекте не принимается во внимание, что использоваться ненадлежащим образом или неиспользоваться может только часть земельного участка. В данном случае следует предусмотреть механизм раздела земельного участка, сохранив в частной собственности используемый земельный участок, в том числе занятый зданиями, сооружениями.

Законопроектом предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в части особенностей проведения проверок за соблюдением требований земельного законодательства.

Однако согласно пункта 31 части 4 статьи 1 данного закона особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, при осуществлении государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля могут устанавливаться другими федеральными законами. При этом особенности проведения органами государственного земельного надзора проверок за соблюдением требований земельного законодательства предусматриваются статьей 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в связи с чем, по мнению Комитета, внесение предлагаемых изменений в данной части является нецелесообразным.

Законопроектом предлагается в целях разграничения государственной собственности на землю отнести к собственности субъектов Российской Федерации все земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной неразграниченной собственности, а также земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также здания, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Таким образом, исходя из буквального содержания данной нормы, к собственности субъектов Российской Федерации предлагается отнести все без исключения земельные участки сельскохозяйственного назначения, а также иные перечисленные в данной норме земельные участки независимо от того, к какой категории земель они относятся.

Комитет обращает внимание, что данные нововведения в пояснительной записке никак не обосновываются.

Также следует отметить, что данные нововведения могут привести к возникновению выпадающих доходов местных бюджетов, поскольку в настоящее время данными земельными участками, относящимися к неразграниченной государственной собственности, распоряжаются органы местного самоуправления (статья 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"), а доходы от совершения сделок с такими земельными участками поступают в местные бюджеты (статья 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Статью 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" также предлагается дополнить пунктом 2.1, предусматривающим, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, включая земли, изъятые в связи с их ненадлежащим использованием, по решению органов исполнительной власти регионов, могут бесплатно предоставляться гражданам, имеющим трех и более детей, постоянно проживающих в сельской местности или переехавшим на постоянное жительство в сельскую местность, для организации фермерского (крестьянского) хозяйства, площадью до 50 гектар.

Во-первых, указанные проектируемые нормы не соответствует предмету регулирования статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", предусматривающей правила разграничения государственной собственности на землю. Во-вторых, в настоящее время в соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, осуществляется в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в связи с чем предлагаемые изменения являются избыточными.

Приложением N 1 к законопроекту предусматривается право районных, региональных органов государственной власти, муниципальных образований создавать своими решениями комиссии с привлечением представителей государственного земельного надзора, специалистов в области сельского хозяйства для оценки неиспользования или ненадлежащего использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. Вместе с тем, предлагаемая норма не соотносится с положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", поскольку вводит дополнительные проверки, осуществление которых проводится вне рамок государственного надзора или муниципального контроля.

Соблюдение требований земельного законодательства является предметом государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, порядок и основания проведения которого урегулированы Земельным кодексом Российской Федерации. Вопросы привлечения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля экспертов, экспертные организации урегулированы частью 2 статьи 7 Закона N 294-ФЗ, в связи с чем положения пункта 2 приложения N 1 к законопроекту представляются избыточными.

На основании вышеизложенного, Комитет Государственной Думы поддерживает проект федерального закона N 1007443-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и иные законодательные акты Российской Федерации" при условии его доработки ко второму чтению с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских