Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству на проект федерального закона N 793716-6 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (о введении положений, предупреждающих недобросовестные действия потребителей-дольщиков) внесен М.М. Абасовым в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству
на проект федерального закона N 793716-6 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"
(о введении положений, предупреждающих недобросовестные действия потребителей-дольщиков)
внесен М.М. Абасовым в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы

Досье на проект федерального закона

В Комитете Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству рассмотрен проект федерального закона N 793716-6 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (о введении положений, предупреждающих недобросовестные действия потребителей-дольщиков). Сообщаем следующее.

Законопроект, как следует из пояснительной записки, разработан с целью пресечения недобросовестных действий потребителей - участников долевого строительства (потребительский экстремизм), восстановления баланса прав и законных интересов застройщиков-организаций и граждан-участников долевого строительства. В этой связи предлагается внести изменения в два законодательных акта.

Так, Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон РФ о защите прав потребителей) дополняется понятием "злоупотребление правами потребителей", кроме этого, судам предоставляется право принимать решения об отказе во взыскании штрафа либо в уменьшении размера взыскиваемого штрафа с изготовителей (исполнителей, продавцов) за отказ удовлетворить в добровольном порядке законные требования потребителя. При этом взыскание такого штрафа допускается в случае "виновных" действий предпринимателя.

В Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о долевом строительстве) вносятся изменения, согласно которым допускается судебное уменьшение размера неустойки за нарушение сроков передачи застройщиком объекта долевого строительства участнику долевого строительства, при этом, отказ участника долевого строительства от приемки объекта долевого строительства разрешается в случае выявления только тех недостатков, которые препятствуют принятию такого объекта.

Обращаем внимание на то, что Закон РФ о защите прав потребителей и Федеральный закон о долевом строительстве призваны отстаивать права граждан-потребителей, как менее защищенную сторону в правоотношениях, возникающих на потребительском рынке и в строительном бизнесе с коммерческими структурами, поскольку граждане не являются профессиональными участниками рынка и не обладают профессиональными знаниями. Подобная правовая защита потребителей действует во всех цивилизованных странах мира. Предлагаемые же законопроектом изменения противоречат концепции действующих законов и неправомерно направлены на снижение уровня защищенности граждан-потребителей.

Следует также отметить, что в материалах к законопроекту не содержится достаточных фактов, примеров, статистических данных или иного рода обоснований, подтверждающих наличие массовых случаев потребительского экстремизма в России в сфере долевого строительства, которые требуют законодательных изменений.

По существу предлагаемых законопроектом изменений отмечаем.

Закон РФ о защите прав потребителей устанавливает общие правовые нормы и распространяется на все виды деятельности, где реализуются (производятся) товары, выполняются работы или оказываются услуги гражданам-потребителям исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Соответственно, сфера регулирования Закона РФ о защите прав потребителей значительно шире сферы долевого строительства, в связи с чем неправомерно распространять предлагаемые изменения в сфере долевого строительства на иные сферы деятельности и вносить изменения в Закон РФ о защите прав потребителей.

Пункт 1 ст. 1 законопроекта дополняет преамбулу Закона РФ о защите прав потребителей понятием "злоупотребление правами потребителей", под которым понимается "недобросовестное осуществление потребителем (лицом, выступающим в защиту прав потребителя) прав и (или) использование преимуществ, предоставленных ему настоящим законом, совершаемое с целью обогащения и (или) причинения вреда изготовителю (исполнителю, продавцу, уполномоченной организации или уполномоченному индивидуальному предпринимателю, импортеру), иной противоправной целью, при малозначительности причиненного в результате действий (бездействия) изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) ущерба охраняемым настоящим законом общественным интересам, либо в отсутствие такового".

Данное определение не содержит четких критериев отнесения тех или иных "недобросовестных" действий гражданина под указанную норму, не раскрывает понятие "малозначительности" причиненного ущерба и в целом включает в себя оценочные формулировки - это свидетельствует о правовой неопределенности нормы, ее произвольном трактовании и применении.

Из данного определения следует, что отстаивание потребителем своих законных прав в случае причинения ему изготовителем (исполнителем, продавцом...) "малозначительного" ущерба, признается "злоупотреблением правами потребителей" или потребительским экстремизмом. С учетом неоднозначности формулировки данного понятия, под это определение, при желании, можно будет отнести любые нарушающие права потребителей недобросовестные действия изготовителя (исполнителя, продавца...), при этом, потребитель лишается права на защиту. Фактически предлагается узаконить недобросовестные действия предпринимателей и уменьшить правовую защищенность граждан. Данное предложение противоречит статьям 18 и 55 Конституции Российской Федерации.

Следует учитывать, что понятие "злоупотребление правом" уже содержится в законодательстве Российской Федерации, в частности, в ст. 10 "Пределы осуществления гражданских прав" Гражданского кодекса Российской Федерации, где определено, что "не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом)".

В случае несоблюдения этих требований, суд, арбитражный суд или третейский суд с учетом характера и последствий допущенного злоупотребления отказывает лицу в защите принадлежащего ему права полностью или частично. Необходимо подчеркнуть, что злоупотребление правом доказывается в суде, а правовая основа для принятия подобных судебных решений уже установлена. Представляется, что неправомерно вводить правоустанавливающую норму на законодательном уровне, руководствуясь отдельными случаями судебной и правоприменительной практики.

Предлагаемые п. 2 ст. 1 законопроекта изменения в ст. 13 "Ответственность изготовителя (исполнителя, продавца,...) за нарушение прав потребителей" Закона РФ о защите прав потребителей предусматривают уменьшение судом размера взыскиваемого "за несоблюдение в добровольном порядке удовлетворения законных требований потребителей" штрафа соразмерно последствиям допущенного нарушения.

Данное предложение противоречит самой сути установления штрафа, которая заключается в том, чтобы законные требования потребителей рассматривались предпринимателями в досудебном порядке. Потребитель же обращается в суд только в том случае, если предприниматель отказался добровольно удовлетворять его законные требования.

Кроме этого, в соответствии с действующими положениями ст. 333 Гражданского кодекса Российской Федерации у судов существует правовое основание уменьшать размер неустойки по мотивам несоразмерности наступивших последствий нарушенным обязательствам, частью 1 которой определено, что "если подлежащая уплате неустойка явно несоразмерна последствиям нарушения обязательства, суд вправе уменьшить неустойку".

Суды рассматривают дела, вынося обоснованные и законные решения, которые основываются на материалах конкретного дела. Суды в Российской Федерации независимы и в своих решениях самостоятельны (ст. 10 Конституции РФ), поэтому предлагаемые законопроектом изменения в ст. 13 Закона о защите прав потребителей неоправданно предопределяют решения суда.

По аналогичным причинам (высказанным выше к предлагаемым изменениям по неустойке в ст. 13 Закона о защите прав потребителей, в связи с несоответствием ГК РФ) не могут быть поддержаны предложения п. 1 ст. 2 законопроекта, на основании которых отдельными положениями дополняется п. 2 ст. 6 "Срок передачи застройщиком объекта долевого строительства участнику долевого строительства" Федерального закона о долевом строительстве. В частности, суду предоставляется право при нарушении срока передачи объекта долевого строительства уменьшать размер неустойки с учетом соразмерности нарушений наступившим последствиям, причин нарушений застройщиком своих обязательств, цены договора и иных конкретных обстоятельств дела. Предлагается также предоставить право суду отказывать во взыскании неустойки в случае, если нарушение срока передачи объекта долевого строительства происходит из-за необоснованного уклонения дольщика от принятия объекта долевого строительства.

Помимо этого, Федеральным законом о долевом строительстве (ст. 8 "Передача объекта долевого строительства" Закона о долевом строительстве) установлена обязанность дольщика принять объект строительства в предусмотренный договором срок или, если такой срок не установлен, в течение семи рабочих дней со дня получения сообщения от застройщика. При неправомерном же уклонении дольщика от принятия объекта долевого строительства, застройщик составляет односторонний акт или иной документ о передаче объекта долевого строительства, а риск случайной гибели объекта долевого строительства признается перешедшим к участнику долевого строительства со дня составления такого акта (ч. 6 ст. 8).

Следует также учитывать тот факт, что гражданин обязан подписать и исполнять договор участия в долевом строительстве. При этом гражданин фактически подписывает договор присоединения, когда у него нет возможности вносить или корректировать условия договора, который составлял застройщик. Невыполнение гражданином условий подписанного им договора застройщик всегда может оспорить в суде.

Принимая это во внимание, считаем, что проблема неправомерного уклонения дольщика от принятия объекта долевого строительства урегулирована на уровне закона и договора участия в долевом строительстве.

Обзор практики разрешения судами споров, возникающих в связи с участием граждан в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 04.12.2013 г. (ред. от 04.03.2015 г.) (далее - Обзор), подтверждает судебную практику применения ст. 333 "Уменьшение неустойки" Гражданского кодекса РФ.

Так, согласно разделу "Ответственность за нарушение договора участия в долевом строительстве" Обзора в качестве критериев для установления несоразмерности подлежащей уплате неустойки последствиям нарушения обязательств судами учитывались конкретные обстоятельства дела, в том числе цена договора, длительность периода и причины нарушения обязательств застройщиком, принятие застройщиком мер к завершению строительства, исполнение застройщиком своих обязательств, последствия для участника долевого строительства вследствие нарушения застройщиком срока передачи объекта строительства и иные обстоятельства.

В п. 25 Обзора указывается на то, что при установлении судом злоупотребления правом со стороны участника долевого строительства, который уклоняется или отказывается от принятия объекта долевого строительства в установленный срок, суд отказывает во взыскании неустойки за нарушение предусмотренного договором срока передачи участнику долевого строительства объекта долевого строительства, установив факт злоупотребления правом со стороны участника долевого строительства.

Таким образом, предлагаемые статьей 2 законопроекта изменения Федерального закона о долевом строительстве практически дублируют содержащийся в Обзоре анализ судебной практики, решения по которым были вынесены на основании действующего законодательства Российской Федерации. Поскольку судебные решения принимаются на основании рассмотрения обстоятельств конкретного дела, то выносимые такие судебные решения не могут быть единообразны и унифицированы для всех споров в сфере долевого строительства, соответственно, не могут быть безоговорочно приняты в качестве нормы права.

Следует также учитывать анализ правоприменительной практики в сфере долевого строительства, который показывает, что, напротив, права граждан-участников долевого строительства в значительно большей степени нарушаются застройщиками.

Получивший широкий резонанс последний из примеров 2015-2016 годов связан с прекращением выполнения своих обязательств застройщиками ЗАО "Группа компаний СУ-155". Квартиры реализовывались как посредством договоров долевого участия, так и в обход Федерального закона о долевом строительстве через схему привлечения средств участников строительства (пайщиков) в ЖСК. В результате, строительство и передача жилья застройщиками физическим лицам - пайщикам и дольщикам, внесшим свои денежные средства на приобретение квартир, были прекращены. В числе дольщиков и пайщиков группы компаний СУ-155 числится, по меньшей мере, 36 тысяч человек, из более чем 10 регионов России, в том числе не менее 12 тысяч человек из Москвы и Подмосковья.

В этой связи считаем важным подчеркнуть, что изначально бремя и обязательства подобных коммерческих строительных компаний, в силу социальной ответственности перед гражданами, вынуждены нести региональные органы власти, направляя на эти цели средства из бюджетов соответствующих регионов.

Представляется, что баланс прав и законных интересов участников долевого строительства и застройщиков, привлекающих денежные средства дольщиков для строительства многоквартирных домов, в достаточной степени обеспечивается посредством действующего правового регулирования с учетом судебной практики, соответственно, предлагаемые законопроектом изменения не вызваны какой-либо необходимостью.

Более того, в целях повышения защиты прав граждан - участников долевого строительства многоквартирных домов принят внесенный Правительством Российской Федерации Федеральный закон от 03.07.2016 г. N 304-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Учитывая изложенное, Комитет не поддерживает проект федерального закона N 793716-6 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (о введении положений, предупреждающих недобросовестные действия потребителей-дольщиков) и предлагает его отклонить.

Председатель Комитета

С.А. Жигарев