Пояснительная записка к проекту федерального закона N 125582-7 "О внесении изменений в статью 22 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 125582-7 "О внесении изменений в статью 22 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 22 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) подготовлен во исполнение подпункта "д" пункта 1 Перечня поручений Президента Российской Федерации Д.А. Медведева от 5 ноября 2010 г. N Пр-3242 и направлен на введение требований к собственникам объектов торговли и сервиса в части строительства заездов и съездов, исключающих образование автомобильных заторов при присоединении указанных объектов к улично-дорожной сети.

В соответствии с требованиями Закона об автомобильных дорогах и принятых в его развитие нормативных правовых актов (приказы Минтранса России от 13 января 2010 г. N 4 "Об установлении и использовании придорожных полос автомобильных дорог федерального значения" и от 13 января 2010 г. N 5 "Об установлении и использовании полос отвода автомобильных дорог федерального значения") объекты дорожного сервиса должны быть оборудованы стоянками и местами остановки транспортных средств, а также подъездами, съездами и примыканиями в целях обеспечения доступа к ним с автомобильной дороги. При примыкании автомобильной дороги к другой автомобильной дороге подъезды и съезды должны быть оборудованы переходно-скоростными полосами и обустроены элементами обустройства автомобильной дороги в целях обеспечения безопасности дорожного движения.

Учитывая, что законопроектом распространяются требования частей 6-12 статьи 22 на стационарные торговые объекты, владелец торгового объекта обращается в адрес владельца автомобильной дороги за получением договора присоединения, содержащего технические требования и условия, по которым владелец торгового объекта проектирует примыкание с автомобильной дорогой в целях организации транспортного обеспечения территории торгового объекта.

Плата владельцем торгового объекта за оказание услуг владельцем автомобильной дороги, оказываемых по договору, за присоединение осуществляется в соответствии с приказом Минтранса России от 24 октября 2011 г. N 272 "О стоимости и объеме услуг, оказываемых по договору о присоединении объекта дорожного сервиса к автомобильной дороге общего пользования федерального значения".

Конкретные параметры примыкания (ширина, длина переходно-скоростной полосы и т.д.) рассматриваются в каждом конкретном случае с учетом действующих транспортно-эксплуатационных характеристик на участке автомобильной дороги (техническая категория автомобильной дороги, интенсивность дорожного движения и т.д.), в том числе требований технических регламентов (ГОСТы, СНиПы и т.д.) и проектируются владельцем объекта с учетом выданных технических условий в рамках договора о присоединении.

Нормативные требования, непосредственно определяющие строительство автомобильных дорог, их примыканий и пересечений, обустройство заездов и съездов к различным объектам, включая объекты дорожного сервиса и стационарные торговые объекты, имеются. Данные требования отражены в Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", постановлениях Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2009 г. N 767 "О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации" и от 29 октября 2009 г. N 860 "О требованиях к обеспеченности автомобильных дорог общего пользования объектами дорожного сервиса, размещаемыми в границах полос отвода", приказах Минтранса России от 13 января 2010 г. N 4 "Об установлении и использовании придорожных полос автомобильных дорог федерального значения" и от 13 января 2010 г. N 5 "Об установлении и использовании полос отвода автомобильных дорог федерального значения", ГОСТ Р 52398-2005 "Классификация автомобильных дорог. Основные параметры и требования", ГОСТ Р 52766-2007 "Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Общие требования", ВСН 25-86 "Указания по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах", ГОСТ Р 52289-2004 "Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств", СНиП 2.05.02-85 "Автомобильные дороги", СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений".

Действующим законодательством Российской Федерации предусмотрены механизмы участия органов местного самоуправления в процедуре принятия решений по размещению и присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам, а также гарантии принимаемых обязательств владельцами объектов дорожного сервиса.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" размещение объектов дорожного сервиса в границах полосы отвода автомобильной дороги должно осуществляться в соответствии с документацией по планировке территории и требованиями технических регламентов. Размещение объектов дорожного сервиса в границах придорожных полос автомобильной дороги должно осуществляться с учетом требований части 8 статьи 26 данного федерального закона.

Следует отметить, что согласно Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ в случаях строительства, реконструкции объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полосы отвода автомобильной дороги федерального, регионального или межмуниципального либо местного значения, разрешение на строительство выдается в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации, соответственно федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему федеральным государственным учреждением, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или подведомственным ему государственным учреждением, органом местного самоуправления, уполномоченными на выдачу разрешения на строительство автомобильной дороги, в границах полосы отвода которой планируется осуществить строительство, реконструкцию таких объектов. В случае строительства, реконструкции объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полосы отвода частной автомобильной дороги, разрешение на строительство выдается в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации, органом местного самоуправления поселения или городского округа, на территориях которых планируется осуществить строительство, реконструкцию таких объектов, либо, если строительство, реконструкцию таких объектов планируется осуществить на межселенной территории, органом местного самоуправления муниципального района (часть 4 статьи 22).

В случаях строительства, реконструкции объектов дорожного сервиса в границах придорожных полос автомобильной дороги разрешение на строительство выдается в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации:

1) органом местного самоуправления поселения, если строительство, реконструкцию таких объектов планируется осуществлять в границах поселения;

2) органом местного самоуправления муниципального района, если строительство, реконструкцию таких объектов планируется осуществлять на межселенных территориях;

3) органом местного самоуправления городского округа, если строительство, реконструкцию таких объектов планируется осуществлять в границах городского округа (часть 5 статьи 22).

Реконструкция, капитальный ремонт и ремонт примыканий объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам допускаются при наличии согласия в письменной форме владельцев автомобильных дорог на выполнение указанных работ. Это согласие должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению лицами, осуществляющими реконструкцию, капитальный ремонт и ремонт примыканий объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам (часть 11 статьи 22).

Кроме того, в отношении объектов капитального строительства, включая стационарные торговые объекты, статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации заложены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, заключающиеся в осуществлении строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности относится утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений, муниципальных районов, городских округов документации по планировке территории.

В соответствии с частью 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Также статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что:

гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта;

результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора;

исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимают решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Минтрансом России принят приказ от 12 ноября 2013 г. N 348 "Об утверждении Порядка осуществления владельцем автомобильной дороги мониторинга соблюдения технических требований и условий, подлежащих обязательному исполнению, при строительстве и реконструкции в границах придорожных полос автомобильных дорог объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, и объектов дорожного сервиса, а также при установке рекламных конструкций, информационных щитов и указателей" (зарегистрирован Минюстом России 31 марта 2014 г., регистрационный N 31767).

Согласно указанному Порядку мониторинг осуществляется в отношении объектов, расположенных в границах придорожных полос автомобильных дорог. Мониторинг включает в себя визуальный, в том числе с использованием фотосъемки и (или) видеозаписи (при необходимости, инструментальный) сбор и фиксацию информации о соблюдении (несоблюдении) технических требований и условий, подлежащих обязательному исполнению владельцами объектов, а также сопоставление собранной информации с такими техническими требованиями и условиями, подлежащими обязательному исполнению владельцами объектов.

Вместе с тем в целях дополнительного урегулирования вопросов, связанных с решением проблем автомобильных заторов в местах присоединения объектов дорожного сервиса и стационарных торговых объектов к автомобильным дорогам, законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Статьей 1 законопроекта предложено внести изменения в статью 22 Федерального закона N 257-ФЗ, дополнив ее частью 13, в соответствии с которой предлагается действующие требования в отношении объектов дорожного сервиса распространить на стационарные торговые объекты (с общей площадью не менее десяти тысяч квадратных метров) при их присоединении к автомобильным дорогам федерального значения.

При этом высшие исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе распространять требования настоящей статьи на стационарные торговые объекты, присоединяемые к автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения соответственно и имеющие общую площадь не менее десяти тысяч квадратных метров.

Указанная норма позволит дополнительно урегулировать вопрос об участии органов местного самоуправления в процедуре принятия решений по размещению и присоединению стационарных торговых объектов к автомобильным дорогам, а также гарантии принимаемых обязательств владельцами стационарных торговых объектов.

Количество парковочных мест, требуемых для обслуживания торговых объектов общей площадью свыше десяти тысяч квадратных метров, - 200 - 250 (из расчета средней нормы 40- 50 кв. метров общей площади торговых объектов на одно машино-место). При таком количестве парковочных мест водителю становится сложно ориентироваться и требуется время, для того чтобы найти свободное машино-место на парковке и разместить на нем транспортное средство. В результате чего при въезде на парковку может образоваться заторовая ситуация и, как следствие, возникнуть затруднение в движении транспортных средств на улично-дорожной сети, прилегающей к торговому объекту.

Учитывая изложенное, возникает необходимость введения указанных требований к стационарным торговым объектам общей площадью свыше десяти тысяч квадратных метров в части согласования их присоединения к автомобильным дорогам федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.

Кроме того, положениями ГОСТ Р 51303-2013 "Торговля. Термины и определения" установлено следующее:

гипермаркет: магазин с площадью торгового зала от 5000 . К площади торгового зала относят как собственную, так и арендуемую площадь торгового зала, площадь подсобных, административно-бытовых помещений, а также помещений для приемки, хранения товаров и подготовки их к продаже, в которых не осуществляют обслуживание покупателей и которые не относят к площади торгового зала;

аутлет-центр: торговый центр с общей площадью свыше 5000 , в котором осуществляют продажу непродовольственных товаров из коллекций (групп товаров, выпущенных в обращение под единым товарным знаком или маркой), не проданных в течение сезона или нескольких сезонов в торговых предприятиях первоначального размещения коллекций, по цене, ниже установленной при продаже товаров в сезон распродажи.

Таким образом, изменения, предусмотренные законопроектом, предлагается распространить на стационарные торговые объекты, имеющие общую площадь не менее десяти тысяч квадратных метров.

В соответствии с данными, изложенными в "Методических рекомендациях по оценке пропускной способности автомобильных дорог" (ОДМ 218.2.020 - 2012) при переплетении потоков (съезд с полосы) водители вынуждены принимать интервал движения в 2 - 6 секунд (в среднем 4 секунд), а при слиянии потоков (въезд на полосу) 3,5-6 секунд (в среднем 5 секунд).

Учитывая, что при отсутствии пересечений потоков в хороших дорожных условиях (светлое время суток, сухая поверхность дорожного полотна, интенсивность 400 - 800 авт. час) минимально целесообразный интервал между последовательно двигающимися в правой крайней полосе транспортными средствами при скорости 70 км/ч составляет около 2 секунд, можно утверждать, что пропускная способность полосы может сократиться в 2 - 2,5 раза.

Это снижение существенно возрастает с увеличением интенсивностей съезда - выезда. На практике при интенсивностях съезда - выезда более чем в 400 авт. час правая полоса практически перекрывается для сквозного движения по автомобильной дороге, что регулярно наблюдается на развязках клеверного типа.

Следует отметить, что на многополосных дорогах влияние съездов - выездов распространяется и на следующие полосы движения основной дороги:

на второй полосе пропускная способность снижается в 1,6 раза;

на третьей - в 1,3 раза и т.д.

В результате для трехполосной дороги произойдет общее снижение пропускной способности дороги почти в 2,7 раза. Нарушения Правил дорожного движения (попытки съезда со второй-третьей полосы) могут привести к образованию заторовых ситуаций и многократному снижению пропускной способности дороги в целом.

Таким образом, расчет емкости парковки ТС, въезжающих на территорию придорожного сооружения, пропускная способность дорог на въезде - выезде должна рассчитываться исходя из требования предупреждения возникновения условий резкого снижения пропускной способности на основной дороге и возникновения заторов.

При интенсивном использовании придорожного сооружения (что происходит при размещении сооружений со значительными торговыми площадями) требуется создание системы регулирования допуска выезжающих транспортных средств на основную дорогу с применением светофорного регулирования.

Как правило, владельцы торговых площадей не имеют соответствующей квалификации для прогнозирования вышеуказанных неблагоприятных последствий и реализации по собственной инициативе необходимых мероприятий по оптимальной организации съездов, выездов к торговым объектам.

Согласно данным Госкомстата в 2015 году в Российской Федерации функционировали следующие торговые объекты повышенной площади:

гипермаркеты - 1498;

супермаркеты - 16 479;

универмаги - 1294.

Минимальная стоимость строительства 1 полосы автодороги протяженностью в 1 км оценивается в 45 млн. рублей.

Если считать, что крупный торговый объект может быть присоединен к автодороге, имеющей не менее 2 полос в каждом направлении, то снижение пропускной способности в часы пик составит 43,7%.

На практике часы пик составляют не менее 7 часов в сутки (с 7-10 и 16 - 20).

С учетом этих данных ущерб только от присоединения гипермакетов можно оценить в 17,18 млрд. рублей.

В связи с этим предусмотренное законопроектом распространение требований частей 6-12 статьи 22 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" на стационарные торговые объекты, присоединяемые к автомобильным дорогам федерального значения и имеющим общую площадь не менее десяти тысяч квадратных метров, создаст предпосылки к экономии бюджетных средств на вышеуказанную сумму рассчитываемых потерь, а также к росту пропускной способности автомобильных дорог в местах расположения торговых объектов в 2,7 раза.

Учитывая изложенное, принятие законопроекта будет способствовать упорядочиванию деятельности по присоединению объектов дорожного сервиса и стационарных торговых объектов к автомобильным дорогам и исключению образования автомобильных заторов в местах такого присоединения.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 22 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 22 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и реализация его положений не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 22 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие и реализация проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 22 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не повлечет необходимости признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 22 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие и реализация проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 22 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует разработки нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием указанного проекта федерального закона.