Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству по проекту федерального закона N 879343-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения гарантий реализации прав и свобод недееспособных и не полностью дееспособных граждан" (внесен членами Совета Федерации Г.Н. Кареловой, З.Ф. Драгункиной и др.)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству
по проекту федерального закона N 879343-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения гарантий реализации прав и свобод недееспособных и не полностью дееспособных граждан"
(внесен Членами Совета Федерации Г.Н. Кареловой, З.Ф. Драгункиной и др.)

Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству рассмотрел проект федерального закона N 879343-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения гарантий реализации прав и свобод недееспособных и не полностью дееспособных граждан", внесенный Членами Совета Федерации Г.Н.Кареловой, З.Ф.Драгункиной и др.

Законопроект предусматривает внесение изменений в Гражданский, Семейный и Гражданский процессуальный кодексы Российской Федерации, Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", Закона Российской Федерации от 02.07.1992 N 3185-I "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

Законопроект предлагает изменение системы организации опеки и попечительства над гражданами, признанными недееспособными или ограниченными в дееспособности, а также детьми, нуждающимися в опеке и попечительстве, но не устроенными в семью.

Во-первых, допускается в интересах подопечного совместное исполнение функций опекуна или попечителя несколькими лицами (и физическими, и юридическими). По действующему законодательству совместная опека допускается в случаях, установленных законом "Об опеке и попечительстве" (п. 6 ст. 10), назначение нескольких опекунов и попечителей возможно только в интересах подопечного.

При этом законопроект расширяет круг организаций, на которые могут быть возложены функции опекуна или попечителя, включая в их число организации, в которые подопечный не помещается под надзор.

Данные новеллы должны влечь за собой более строгий и детальный подход к вопросу определения порядка осуществления опекунами или попечителями своих полномочий, а также к вопросу определения их ответственности перед подопечными и 3-ми лицами.

Вместе с тем нормы проекта в данной части вызывают много вопросов.

Проектная редакция статьи 15.1 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" закрепляет правило, что реализация прав и исполнение обязанностей каждым из опекунов или попечителей по общему правилу осуществляется самостоятельно по согласованию с другими исполнителями функций опекуна или попечителя, кроме случаев, предусмотренных указанным законом. Решение определённых вопросов, однако, потребует согласия всех опекунов в письменной форме (пункт 5 статьи 15.1), перечень таких вопросов весьма широк.

Сама формулировка "осуществляется самостоятельно по согласованию с другими исполнителями функций опекуна" вызывает вопросы: что будет, если другие не согласуют или не все согласуют, почему используется термин "самостоятельно", если требуется согласование. Видимо, имеется в виду, что осуществлять функции опекуна или попечителя при наличии нескольких представителей подопечного может любой из них без представления дополнительных "доказательств согласования". При этом исполнители функций опекуна или попечителя несут солидарную ответственность за вред, причиненный подопечному. Если для подопечного такое правило является плюсом, то для его опекунов, которые не согласовали соответствующее действие другого опекуна, - не справедливым.

С другой стороны, для ряда вопросов требуется обязательное письменное согласие всех опекунов. Однако, законопроект не предусматривает ситуации, когда в случаях, не терпящих промедления, реализация функций опекуна может осуществляться одним из совместно действующих опекунов самостоятельно в отсутствие согласия иных опекунов. Что может повлечь причинение вреда интересам подопечного. К вопросам, требующим письменного согласия всех опекунов, проект относит: вопросы оказания медицинской помощи, уход за подопечным, сделки и т.д.

Кроме того, может быть заключено соглашение, распределяющее права и обязанности опекунов. И эта же норма предусматривает возможность возложения определенных обязанностей на конкретного опекуна или попечителя, такие опекун и попечитель исполняют возложенные на них права и обязанности по согласованию с другими исполнителями функций опекунов или попечителей и не несут ответственности за исполнение иных, не возложенных на них прав и обязанностей.

При анализе данных положений возникают следующие требующие решения вопросы:

1) как соотносятся между собой пункты 2 и 3 статьи 15.1, а именно: влечет ли имеющее внешний эффект ограничение полномочий опекуна (попечителя) возложение на него определенных прав и обязанностей в порядке пункта 3 статьи 15.1, либо правило о неограничимости полномочий опекуна (попечителя) действует только при распределении прав и обязанностей между опекунами (попечителями) их собственным соглашением в порядке пункта 2 статьи 15.1.

2) соответственно, может ли быть оспорена сделка, заключенная опекуном в нарушение своей компетенции, и какие нормы ГК РФ в данном случае подлежат применению (статья 183 ГК РФ либо пункт 1 статьи 174 ГК РФ). Должны ли отличаться последствия для случаев распределения прав и обязанностей между опекунами (попечителями) их собственным соглашением (пункт 2 статьи 15.1) и для случаев возложения на отдельного опекуна (попечителя) определенных прав и обязанностей самим органом опеки и попечительства (пункт 3 статьи 15.1).

3) какие последствия заключения сделки одним из совместно действующих опекунов (попечителей) в отсутствие согласия иных лиц (является ли такая сделка ничтожной или оспоримой, либо подлежат применению положения статьи 183 ГК РФ).

Во-вторых, законопроект расширяет круг организаций, на которые могут быть возложены функции опекуна или попечителя, включая в их число организации, в которые подопечный не помещается под надзор. Эти организации также могут выполнять функции "внешнего" опекуна, когда подопечный помещается под надзор в другие организации. Соответственно, перечисленные выше вопросы будут относиться и к таким организациям-опекунам (попечителям).

По проекту функции опекуна или попечителя могут осуществляться следующими организациями:

1) образовательной организацией, медицинской организацией, организацией, оказывающей социальные услуги, или иной организацией, одной из целей деятельности которой является осуществление функций опекуна или попечителя и в которую гражданин, нуждающийся в опеке или попечительстве, помещается под надзор;

2) образовательной организацией, медицинской организацией, организацией, оказывающей социальные услуги, одной из целей деятельности которой является осуществление функций опекуна или попечителя, в которую гражданин, нуждающийся в опеке или попечительстве, не помещается под надзор;

3) некоммерческой организацией, основной целью деятельности которой является осуществление функций опекуна или попечителя, и не являющейся образовательной или медицинской организацией, организацией, оказывающей социальные услуги, или организацией, в которую гражданин, нуждающийся в опеке или попечительстве, может быть помещен под надзор.

Законопроект предусматривает право опекуна или попечителя, организации, исполняющей функции опекуна или попечителя, на вознаграждение, которое возникает с момента заключения договора об осуществлении опеки или попечительства. С учетом конкретных обстоятельств стороны вправе предусмотреть в договоре более ранний момент возникновения права на вознаграждение, но не ранее дня принятия органом опеки и попечительства соответствующего акта (проектная редакция ст. 14 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве").

При этом в проекте установлено, что опекун (попечитель), организация, на которую возложено исполнение функций опекуна или попечителя, могут быть освобождены от исполнения своих обязанностей полностью или частично по их просьбе (проектная редакция ст. 39 ГК РФ).

Таким образом, перечень организаций, которые могут выполнять функции опекуна или попечителя достаточно широк. Такие функции могут осуществляться за вознаграждение. Но отказаться от их выполнения можно в любой момент, без обоснования причин и не зависимо от статуса опекуна (попечителя) - юридическое или физическое лицо. Представляется, что подобное правило должно распространяться только на физических лиц. Для юридических лиц - опекунов (попечителей) должно быть предусмотрено иное правовое регулирование.

По проекту имеется и ряд других замечаний, в том числе имеются некоторые противоречия между положениями законопроекта, что свидетельствует о необходимости его доработки. В том числе вызывают вопросы и некоторые "процедурные" нормы.

Так, законопроект предусматривает правила о заверении заявления родителя (родителей) об определении на случай своей смерти ребенку опекуна или попечителя, организации, исполняющей функции опекуна или попечителя. Подлинность подписи родителя должна быть удостоверена руководителем органа опеки и попечительства либо в случаях, когда родитель не может явиться в орган опеки и попечительства, в нотариальном порядке либо организацией, в которой родитель работает или обучается, товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным или иным специализированным потребительским кооперативом, осуществляющим управление многоквартирным домом, управляющей организацией по месту жительства родителя, администрацией учреждения социальной защиты населения, в котором родитель находится, медицинской организации, в которой родитель находится на излечении, а также командиром (начальником) соответствующих воинских части, соединения, учреждения, военной профессиональной образовательной организации или военной образовательной организации высшего образования, если заявление подает военнослужащий, работник этих воинских части, соединения, учреждения, военно-учебного заведения. Подпись родителя, находящегося в местах лишения свободы, удостоверяется начальником соответствующего места лишения свободы.

Перечисленные правила взяты из норм ГК РФ о доверенностях, приравненных к нотариальным, за исключением правил о ТСЖ и иных подобных организациях. Вероятно, авторы законопроекта исходили из упрощения процедуры составления такого заявления, однако указанные правила могут привести к злоупотреблениям. Представляется, что подпись на заявлении родителя (родителей) об определении на случай своей смерти ребенку опекуна или попечителя не должна заверяться организациями, не имеющими отношения к данной сфере деятельности, либо не связана с ситуацией, когда подпись родителя может быть заверена только определенной организацией. Такие организации, как организация, в которой родитель работает или обучается, товарищество собственников жилья, жилищный, жилищно-строительный или иной специализированный потребительский кооператив, осуществляющий управление многоквартирным домом, управляющая организация по месту жительства родителя не должны вовлекаться в данный вопрос.

Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству поддерживает концепцию проекта федерального закона N 879343-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения гарантий реализации прав и свобод недееспособных и не полностью дееспособных граждан", внесенного Членами Совета Федерации Г.Н. Кареловой, З.Ф. Драгункиной и др., и рекомендует его к принятию в 1-м чтении с учетом его доработки во втором чтении.

Председатель Комитета

П.В. Крашенинников