Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по культуре на проект федерального закона N 942424-6 "Об основах деятельности по организации и проведению зрелищно-развлекательных мероприятий в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы С.А. Гавриловым, З.Я. Рахматуллиной, Е.Н. Сенаторовой, Е.А. Митиной, В.Ю. Максимовым

Досье на проект федерального закона

Комитет по культуре рассмотрел проект федерального закона N 942424-6 "Об основах деятельности по организации и проведению зрелищно-развлекательных мероприятий в Российской Федерации".

Проект федерального закона устанавливает правовое регулирование деятельности в сфере организации и проведения зрелищно-развлекательных мероприятий. К зрелищно-развлекательному мероприятию предлагается отнести "мероприятие, проводимое в виде концертного, эстрадного, театрального, циркового представления, музыкального, театрального фестиваля, а равно серия таких мероприятий, объединенных единым творческим замыслом и (или) единой смысловой нагрузкой, которое проводится в присутствии значительного числа зрителей в месте его проведения и (или) предполагает присутствие зрителей в месте его проведения и на которое реализуются входные билеты или документы, их заменяющих, или посещение которого зрителями возможно на безвозмездной основе".

Причем организация и проведение таких мероприятий должна осуществляться исключительно организациями - членами одной из саморегулируемых организаций организаторов зрелищно-развлекательных мероприятий (далее - мероприятий).

В проекте предложен механизм создания и функционирования таких саморегулируемых организаций, устанавливаются особенности их деятельности в данной сфере. По мнению авторов проекта, саморегулирование обеспечит предупреждение нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при проведении мероприятий, позволит развивать деятельность в этой сфере и обеспечит качественное предоставление услуг зрителям.

Комитет по культуре поддерживает предложение о необходимости регулирования деятельности по организации и проведению зрелищно-развлекательных мероприятий, считает, что установление обязательных стандартов и правил для организаций, занимающихся такой деятельностью, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил, должны явиться стимулом для повышения качества мероприятий и ответственности организаторов перед зрителями.

Вместе с тем к проекту имеются серьезные замечания.

В российском законодательстве для обозначения проведения театральных, концертных, цирковых и иных массовых культурных мероприятий используются следующие термины: театрально-зрелищные, культурно-просветительные и зрелищно-развлекательные мероприятия (Налоговый кодекс РФ, КоАП, Гражданский кодекс РФ, федеральные законы "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию" и др.). Каждый из терминов несет самостоятельную смысловую нагрузку и позволяет дифференцировать, например, концерт эстрады от драматического спектакля, праздник города от детского утренника и т.п.

Однако в законопроекте используется один термин "зрелищно-развлекательные мероприятия", что может привести к различным трактовкам на практике. Целесообразно рассмотреть соотнесение его содержания с другими терминами, используемыми в законодательстве.

В соответствии с положениями статей 2 и 3 Федерального закона N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", такие организации объединяют субъектов предпринимательской деятельности и физических лиц, осуществляющих профессиональную деятельность. Согласно действующему законодательству (Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон "О некоммерческих организациях") государственные и муниципальные бюджетные учреждения являются некоммерческими организациями и оказывают услуги на основании государственного задания (в котором устанавливается задание по осуществлению гастролей), а финансовое обеспечение госзадания обеспечивается субсидиями из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В силу этого никаких иных источников кроме бюджетной субсидии у государственных и муниципальных учреждений нет и, соответственно, они не смогут выполнять финансовые обязательства члена саморегулируемой организации (членские взносы, имущественная ответственность компенсационный фонд, возможное страхование).

Также надо отметить, что деятельность таких организаций регулируется и контролируется учредителем.

Исходя из изложенного, Комитет предлагает в статье 1 законопроекта вывести из-под его действия государственные и муниципальные учреждения культуры, осуществляющие указанные виды деятельности. Причем независимо от того на какой площадке проходит мероприятие - в месте постоянной работы учреждения или при осуществлении ими гастрольной деятельности. Также следует исключить проведение фестивалей с государственным участием.

Законопроектом предусмотрена обязанность заключения любого государственного или муниципального контракта на организацию и проведение мероприятия исключительно с организатором зрелищно-развлекательных мероприятий - членом саморегулируемой организации

Положения законопроекта необходимо согласовать с положениями п. 17 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" предусматривающего, что "осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в следующих случаях: заключение контракта театром, учреждением, осуществляющим концертную или театральную деятельность, в том числе концертным коллективом (танцевальным коллективом, хоровым коллективом, оркестром, ансамблем), цирком, домом культуры, дворцом культуры, клубом, парком культуры и отдыха, природным парком или ландшафтным парком и т.д. с конкретным физическим лицом на создание произведения литературы или искусства, либо с конкретным физическим лицом или конкретным юридическим лицом, осуществляющими концертную или театральную деятельность, в том числе концертным коллективом (танцевальным коллективом, хоровым коллективом, оркестром, ансамблем), на исполнение. Кроме того, Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" уже содержит механизм контроля за добросовестностью лиц, претендующих на исполнение государственных контрактов. Согласно статье 104 данного Федерального закона неисполнение или ненадлежащее исполнение услуг по государственному контракту влечет за собой внесение в реестр недобросовестных поставщиков.

Как следует из пояснительной записки законопроекта, одной из главных проблем данной отрасли является то обстоятельство, что концертные мероприятия собирают большое количество зрителей и требуют применения особых мер обеспечения безопасности, в том числе, и поэтому, предлагается применить институт саморегулирования к организаторам зрелищно-развлекательных мероприятий.

Комитет по культуре отмечает, что в действующем законодательстве безопасность зрителей (слушателей) таких спектаклей, концертов, представлений и их права как потребителей данных услуг уже достаточно защищены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", Федеральным законом от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей", Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. N 390 "О противопожарном режиме" и др.

Вызывает сомнение, что созданные согласно законопроекту стандарты и правила осуществления деятельности по организации и проведению зрелищно-развлекательных мероприятий, смогут предоставить дополнительный уровень защиты для зрителей.

Одним из главных аспектов регулирования в сфере культуры, который необходимо учитывать при работе над законопроектом - необходимость формирования единого культурного пространства, расширения представления обществу произведений литературы, музыки, драматургии. К сожалению, уровень распространения театральной, цирковой, особенно филармонической деятельности на территории России остается крайне низким, во многих средних и в подавляющем большинстве малых городов театров нет вообще.

В Основах государственной культурной политики (далее Основы), утвержденных Указом Президента Российской Федерации N 808, поставлена задача "развития театрального, музыкального, балетного, оперного, циркового искусства, других видов исполнительского искусства, создания выдающимся отечественным исполнителям условий для работы в России", а также задача "развития фестивальной, гастрольной деятельности".

Помимо функции развлечения, организации культуры, прежде всего, выполняют воспитательную, образовательную задачу. Поэтому в Основах обозначена важная цель - усиление роли таких организаций культуры, как театр, филармония, концертный зал, дом культуры в деле исторического и культурного просвещения и воспитания.

В связи с изложенным, Комитет полагает, что для решения поставленных задач, создания условий для развития этих видов творчества, следует дополнительно уточнить необходимость участия в саморегулировании театральной, цирковой, филармонической деятельности негосударственных организаций.

Комитет обращает внимание, что Правительством Российской Федерации утверждены "Концепция развития концертной деятельности в области академической музыки в Российской Федерации на период до 2025 года" (распоряжение от 24 ноября 2015 г. N 2395-р), "Концепция долгосрочного развития театрального дела в Российской Федерации до 2020 года" (распоряжение от 10.06.2011 г. N 1019-р), "Концепция развития циркового дела в Российской Федерации на период до 2020 года" (распоряжение от 02.04.2012 г. N 434-р). Законопроект должен учитывать положения указанных концепций.

Терминология, используемая в тексте законопроекта, нуждается в тщательной доработке. К примеру, не ясно, что подразумевается под словосочетанием "площадь объекта проведения зрелищно-развлекательного мероприятия". Будет ли данный термин включать в себя только концертный зал и сцену или под этим словосочетанием подразумевается вся площадь здания, в котором проходит зрелищно-развлекательное мероприятие, включая гримерные, гардероб, буфет и т.д. Следует определить границы объекта, если концерт или фестиваль проходит на открытой городской площадке. Нуждается в уточнении на основании чего проект федерального закона будет распространяться только на объекты проведения зрелищно-развлекательного мероприятия, площадь которых превышает четыреста квадратных метров.

Требуют уточнения и детализации условия приема (исключения) в члены саморегулируемой организации, положения об ответственности в случае проведения мероприятия несколькими организаторами, вопросы обеспечения финансовой составляющей саморегулирования.

Комитет по культуре считает возможным принятие законопроекта в первом чтении при условии его доработки ко второму чтению.

Председатель комитета

С.С. Говорухин