Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике по проекту федерального закона N 454850-5 "Об использовании попутного нефтяного газа и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части регулирования отношений по использованию попутного нефтяного газа)", внесенному членом Совета Федерации Н.И. Рыжковым, а также В.К. Глухих, Б.-Ж. Жамбалнимбуевым, В.Е. Межевичем, С.Ю. Орловой в период исполнения ими полномочий членов Совета Федерации и депутатами Государственной Думы Ю.А. Липатовым, В.А. Язевым, а также В.К. Марковым в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике
по проекту федерального закона N 454850-5 "Об использовании попутного нефтяного газа и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(в части регулирования отношений по использованию попутного нефтяного газа)",
внесенному членом Совета Федерации Н.И. Рыжковым, а также В.К. Глухих, Б.-Ж. Жамбалнимбуевым, В.Е. Межевичем, С.Ю. Орловой в период исполнения ими полномочий членов Совета Федерации и депутатами Государственной Думы Ю.А. Липатовым, В.А. Язевым, а также В.К. Марковым в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по энергетике (далее - Комитет), рассмотрев проект федерального закона N 454850-5 "Об использовании попутного нефтяного газа и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект), отмечает следующее.

Как следует из пояснительной записки, целью законопроекта является максимальное использование углеводородной составляющей попутного нефтяного газа, в связи с чем законопроектом предлагается установить для пользователя недр обязанность по соблюдению уровня использования 95% от извлечённого попутного нефтяного газа (в части его углеводородной составляющей).

Вместе с тем для пользователя недр, не имеющего возможности в силу экономических причин использовать попутный нефтяной газ на установленном законопроектом уровне, предоставляется возможность определить иной уровень использования попутного нефтяного газа на стадии утверждения технического проекта на каждом этапе разработки и эксплуатации соответствующего месторождения.

Законопроектом определяются принципы законодательного регулирования выброса попутного нефтяного газа в атмосферу, его сжигания на факельных установках, использования в качестве топлива, для технических и иных нужд. Вводятся нормы, ограничивающие выброс попутного нефтяного газа в атмосферный воздух за исключением случаев неизбежной технологической необходимости и устанавливающие основания и порядок осуществления технологически неизбежных выбросов попутного нефтяного газа в атмосферный воздух.

Законопроектом устанавливается обязанность пользователя недр компенсировать экологический вред путем внесения в федеральный бюджет специальной платы за уничтожение попутного нефтяного газа посредством сожжения на факельных установках сверх целевого показателя.

Для достижения рассматриваемой цели авторами законопроекта предлагается внесение изменений в ст. 35 Закона Российской Федерации от 21 мая 1993 года N 5003-1 "О таможенном тарифе", ч. 1 ст. 57 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 2 Федерального закона от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", в ч. 2 ст. 259.3 Налогового кодекса Российской Федерации, ч. 2 ст. 46 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Комитет обращает внимание на несоответствие рассматриваемого понятийного аппарата действующей редакции федеральных законов. Так, ст. 2 рассматриваемого законопроекта устанавливаются основные понятия, в том числе дается определение понятия "попутный нефтяной газ". При этом частью 2 статьи 6 законопроекта предусмотрено, что в целях законопроекта под попутным газом следует понимать попутный газ, признаваемый добытым полезным ископаемым в соответствии с пунктом 2 статьи 337 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Таким образом, понятие "попутный газ" в Кодексе и в рассматриваемом законопроекте различно, что может создавать сложности при правоприменении.

Термин "технологические потери попутного нефтяного газа" трактуется как "неизбежные потери попутного газа, связанные с использованием попутного нефтяного газа для технологических и иных целей" в то время, как налоговое законодательство предусматривает технологические потери полезных ископаемых при добыче (статья 342 главы 26 части второй Кодекса) и технологические потери материально-производственных запасов при производстве и (или) транспортировке (статья 254 главы 25 части первой Кодекса).

Терминология законопроекта также нуждается в доработке в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Комитет обращает внимание, что меры, предусмотренные ст. 6 рассматриваемого законопроекта, направленные на закрепление требований к техническим проектам разработки месторождений углеводородного сырья, были установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. N 118 "Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами". Так, п. 13 "б" постановления установлено, что в проектную документацию на разработку месторождений углеводородного сырья должны включаться обоснованные варианты проектных решений, в том числе для мероприятий по обеспечению использования и утилизации попутного нефтяного газа.

Законопроектом предлагается дополнить статью 259.3 Кодекса нормой, позволяющей применять специальный коэффициент к основной норме амортизации в отношении амортизируемых основных средств, используемых для получения из попутного нефтяного газа продуктов его переработки. С целью дополнительного стимулирования инвестиций в основные фонды Федеральным законом от 26 ноября 2008 г. N 224-ФЗ "О внесении изменений в часть первую, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" повышен размер амортизационной премии до 30% в отношении основных средств, относящихся к третьей - седьмой амортизационным группам.

В целях выравнивания условий налогообложения российских организаций по сравнению с мировой практикой в части сроков списания на затраты стоимости основных средств принято постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 165 "О внесении изменений в Классификацию основных средств, включаемых в амортизационные группы". Указанным постановлением Правительства Российской Федерации предусмотрен перенос с 1 января 2010 г. в пределах третьей - седьмой амортизационных групп ряда основных средств в группы с меньшим сроком полезного использования. Изменения затрагивают основные средства предприятий нефтегазовой отрасли.

Комитет отмечает, что на текущий момент проблема эффективного использования попутного нефтяного газа на законодательном уровне регулируется федеральными законами, а также рядом распорядительных документов Правительства Российской Федерации и подзаконных актов федеральных министерств (Минприроды России, Минэкономразвития России и Минэнерго России), принятых в соответствии и в развитие законодательных актов.

В одном из последних постановлений Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 321 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Энергоэффективность и развитие энергетики" на 2013-2020 гг. указано, что задачей подпрограммы "Развитие нефтяной отрасли" является "повышение эффективности рационального использования попутного нефтяного газа". Стратегический Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Правительством Российской Федерации 3 января 2014 г.) содержит ряд положений, касающихся проблемы попутного нефтяного газа, в частности, в 2020-2030 гг.: максимальные темпы роста будут характерны для рынков оборудования; для повышения эффективности переработки и добычи полезных ископаемых, в числе которых названы "системы утилизации попутного нефтяного газа"; изучение недр, поиск, разведка и комплексное освоение минеральных и углеводородных ресурсов, а также техногенного сырья должны касаться утилизации попутного нефтяного газа; глубокая переработка органических топлив затронет, в том числе, эффективные технологии использования нефтяного попутного газа.

Помимо указанных нормативных правовых актов для регулирования проблемы снижения объема факельного сжигания попутного нефтяного газа были приняты два целевых документа:

- Постановление Правительства Российской Федерации от 8 января 2009 г. N 7 "О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках" первоначально содержало требование об установлении целевого показателя сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках на 2012 год и последующие годы в размере не более 5% от объема добытого попутного нефтяного газа (п.1). Этот пункт в дальнейшем был аннулирован постановлением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2012 г. N 1148;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2012 г. N 1148 "Об особенностях исчисления платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа".

Принятые за истекший со дня внесения законопроекта в Государственную Думу период документы федеральных министерств и ведомств конкретизировали и дополнили требования законов и положения правительственных документов. Одним из наиболее значимых для регулирования проблемы попутного нефтяного газа документом является приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 5 августа 2013 г. N 274 "Об утверждении инструктивно-методических указаний по взиманию платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа". В развитие положений, утвержденных этим приказом, был издан приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) от 25 марта 2014 г. N 182 "О представлении отчетности по затратам на реализацию проектов по полезному использованию попутного нефтяного газа, фактически понесенных пользователями недр - плательщиками платы за выбросы вредных (загрязняющих) веществ", введенный в действие с 1 апреля 2014 года.

В Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года предусматривается достижение компаниями газовой промышленности уровня использования ПНГ свыше 95%.

Таким образом, вопросы, рассматриваемые законопроектом, на текущий момент представляются в большей степени урегулированными с законодательной точки зрения, в связи с чем Комитет считает рассматриваемый законопроект утратившим свою актуальность.

На законопроект получено отрицательное Заключение Правительства Российской Федерации, содержащее, в частности, положение о необходимости дополнительных пояснений в части финансово-экономического обоснования, а также заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы с замечаниями юридико-технического характера.

С учетом вышеизложенного Комитет не поддерживает проект федерального закона N 454850-5 "Об использовании попутного нефтяного газа и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и рекомендует Государственной Думе отклонить его в первом чтении.

Председатель Комитета

П.Н. Завальный