Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству по проекту федерального закона N 555205-6 "О Родовых поместьях и Родовых поселениях в Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думой В.Ф. Рашкиным, С.П. Обуховым, С.И. Васильцовым, О.Н. Алимовой, В.Г. Соловьевым, Ю.П. Синельщиковым, Н.И. Васильевым, В.Г. Поздняковым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
по проекту федерального закона N 555205-6 "О Родовых поместьях и Родовых поселениях в Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думой В.Ф. Рашкиным, С.П. Обуховым, С.И. Васильцовым, О.Н. Алимовой, В.Г. Соловьевым, Ю.П. Синельщиковым, Н.И. Васильевым, В.Г. Поздняковым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 555205-6 "О Родовых поместьях и Родовых поселениях в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думой В.Ф. Рашкиным, С.П. Обуховым, С.И. Васильцовым, О.Н. Алимовой, В.Г. Соловьевым, Ю.П. Синельщиковым, Н.И. Васильевым, В.Г. Поздняковым (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Законопроект предусматривает образование "родовых поселений" и "родовых поместий", созданных за счет предоставляемых на праве пожизненного наследуемого владения земельных участков каждому совершеннолетнему гражданину Российской Федерации.

К представленному законопроекту имеется ряд замечаний.

Так, пунктом 1 статьи 1 законопроекта предусматривается, что родовое поселение является сельским поселением, состоящим из Родовых поместий, земельных участков, предназначенных для создания Родовых поместий и земель общего пользования, предназначенных для размещения объектов инфраструктуры и иного имущества общего пользования. Однако при этом Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривается деление сельских поселений на виды (в том числе на такой вид, как родовое поселение). Вместе с тем, ни законопроект, ни проект федерального закона N 555230-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Родовых поместьях и Родовых поселениях в Российской Федерации" не содержат положений, предусматривающих внесение соответствующих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Пунктом 2 статьи 1, частью 2 статьи 3 законопроекта предусматривается предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения. Вместе с тем, Земельным кодексом Российской Федерации в настоящее время не предусматривается возможность предоставления гражданам земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения. Кроме того, предусмотренные законопроектом положения не соответствуют Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленной в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 года N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации", согласно которой право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком должны быть сохранены без установления какого-либо срока, на который они сохраняются, и без изменения их содержания. Однако такие права не должны возникать в будущем. Для постепенного исчезновения этих прав следует разработать механизмы, которые создадут стимулы для трансформации этих прав в другие вещные права, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации.

Таким образом, предложения субъектов права законодательной инициативы о возможности предоставления земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения не соответствует общим направлениям развития гражданского и земельного законодательства.

Кроме того, с 1 марта 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" (далее - Закон N 171-ФЗ), в соответствии с которым статья 21 Земельного кодекса Российской Федерации признана утратившей силу.

В настоящее время, граждане и крестьянские (фермерские) хозяйства вправе переоформить ранее возникшее у них право пожизненного наследуемого владения на право собственности (пункты 1, 9.1 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункт 7 статьи 10 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").

Законопроектом не определены цели создания и использования определяемых Родовых поместий. Из положений законопроекта невозможно определить виды деятельности, разрешенные на предоставляемых земельных участках. При этом пунктом 4 статьи 4 законопроекта предусмотрено, что к отношениям, связанным с созданием и использованием Родовых поместий применяются нормы Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", в части не противоречащей Земельному кодексу Российской Федерации и указанному законопроекту.

Вместе с тем, отличительной особенностью использования Родовых поместий от ведения личного подсобного хозяйства является исключительный порядок наследования и размер выделяемого земельного участка.

В связи с этим, по мнению Комитета, требует дополнительной проработки вопрос о необходимости принятия самостоятельного законодательного акта.

В соответствии с пунктом 3 статьи 4 законопроекта появляется новое основание перевода земельных участков из одной категории в другую "для создания родовых поместий", что в первую очередь противоречит Федеральному закону от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 законопроекта Родовые поместья могут входить в состав земель сельскохозяйственного назначения. Между тем, не определено как характер использования Родовых поместий согласуется с целевым назначением земель сельскохозяйственного назначения.

Частью 1 статьи 5 законопроекта предусматривается, что сведения о земельных участках, предоставляемых для создания Родовых поместий, могут быть получены гражданами у уполномоченных органов в порядке и в сроки, устанавливаемые Правительством Российской Федерации.

Таким образом, с учетом положений частей 3 и 5 статьи 5 законопроекта, гражданам гарантируется предоставление информации о земельных участках, которые могут быть получены ими для создания Родовых поместий.

Однако, учитывая значительный размер земельных участков, предоставляемых для создания Родовых поместий (1-1,1 га) имеются сомнения, что далеко не все муниципальные образования на территории Российской Федерации обладают соответствующими земельными ресурсами, позволяющими обеспечить всех желающих земельными участками для создания Родовых поместий. Так, в отдельных субъектах Российской Федерации и в настоящее время наблюдается дефицит земельных ресурсов и невозможность обеспечения земельными участками даже граждан, относящихся к льготным категориям, например, в целях индивидуального жилищного строительства.

Вместе с тем, в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2008 года N 121-О-О, разъяснено, что для реализации права на получение в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства должен быть соблюден порядок его формирования и постановки на государственный кадастровый учет, что обусловливает необходимость предварительного проведения уполномоченными органами ряда связанных с этим мероприятий. Отсутствие возможности формирования земельного участка для индивидуального жилищного строительства в границах городского поселения может быть обусловлено особенностями развития данного поселения с учетом градостроительных, экологических и иных норм, что само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод граждан.

Однако законопроект не содержит оснований для отказа в предоставлении земельных участков для создания Родовых поместий, в том числе по причине отсутствия свободных земельных участков на территории муниципальных образований.

Таким образом, с одной стороны, отсутствие на территории конкретного муниципального образования земельных участков, предназначенных для указанных целей, может не позволить гражданам Российской Федерации реализовать свое право на приобретение земельных участков для создания родовых усадеб, а с другой стороны, это не может расцениваться как нарушение такого права. В связи с этим, законопроект может являться для отдельных регионов фактически декларативным и реально не порождающим для граждан тех социальных гарантий, которые предусматриваются его положениями.

Необходимо также обратить внимание, что на территории Российской Федерации в настоящее время завершается работа по подготовке и утверждению в полном объеме документов территориального планирования всех уровней, а также документов градостроительного зонирования, определяющих основные направления градостроительного развития территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

При этом, учитывая отсутствие в настоящее время такого вида использования земельных участков как создание Родовых поместий и такого вида поселений как Родовые поселения, предлагаемые законопроектом изменения повлекут необходимость внесения изменений в указанные документы, что согласно пункта 20 части 1 статьи 14, пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации повлечет возникновение расходных обязательств бюджетов муниципальных образований.

Следует также отметить, что в пояснительной записке к законопроекту отмечается, но не обосновывается необходимость установления размера участка, предоставляемого для создания родового поместья, равного 1-1,1 га. По мнению Комитета, установление предлагаемого фиксированного размера площади земельного участка не учитывает вариативность целей создания родового поместья для отдельно взятой семьи, наличие соответствующих трудовых и финансовых ресурсов для обработки земельного участка такой значительной площади.

Таким образом, возрастает риск не освоения или нерационального использования земельных участков, ухудшения плодородия земли и, как следствие, необходимость инициировать процедуру изъятия таких земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием. При этом судебная практика показывает, что указанная процедура трудно исполнима с учетом сложности доказывания фактов нецелевого использования земельного участка в течение трех и более лет.

Также, по мнению Комитета, предоставление земельного участка в фиксированном размере 1-1,1 га, но в различных природно-климатических зонах Российской Федерации с различным качеством почвы и, соответственно, возможностью его использования для создания родового поместья не соответствует принципу справедливого распределения земли между гражданами Российской Федерации, заявленному в пояснительной записке к законопроекту.

Вероятность неиспользования, нерационального использования земельных участков связана также с вышеуказанным положением пункта 3 статьи 1 законопроекта, в соответствии с которым каждый совершеннолетний гражданин имеет право на получение соответствующего земельного участка.

Из этого следует, что все совершеннолетние члены семьи вправе получить земельные участки, однако предоставление им земельных участков в непосредственной близости, в пределах одного муниципального района или даже субъекта Российской Федерации не обусловлено.

Указанное обстоятельство, по мнению Комитета также может привести к заброшенности и запущенности земельных участков, учитывая особенности наследования, предусмотренные законопроектом, а также невозможностью распорядиться данным земельным участком иным способом.

Частью 1 статьи 6 Законопроекта предусматривается, что при подаче несколькими гражданами заявлений на получение одного и того же земельного участка для создания Родового поместья, в первую очередь решается вопрос о его предоставлении гражданину, имеющему регистрацию по месту жительства в населенному пункте, в котором выделяется земельный участок, либо в границах которого соответствующий земельный участок будет включен.

Таким образом, для гражданина, зарегистрированного по месту жительства в соответствующем населенном пункте, предлагается установить преимущество при приобретении земельных участков исходя из факта такой регистрации.

По мнению Комитета, необходимо обратить внимание, что в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года N 4-П отмечено, что сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации. В связи с этим, указанное изменение не в полной мере соответствует правовой природе регистрации граждан по месту жительства.

Частью 4 статьи 6 законопроекта предусматривается, что в рамках каждой очереди приоритет рассмотрения заявлений отдается заявлениям граждан, отнесенным к льготным категориям федеральным законодательством, региональным законодательством, местным законодательством.

Действительно, в настоящее время в отношении отдельных категорий граждан предусматривается возможность первоочередного либо внеочередного предоставления земельных участков. К таким категориям, относятся, например, инвалиды и семьи, имеющие в своем составе инвалидов (статья 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"), военнослужащие (статья 15 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих").

Вместе с тем, законопроект не обеспечивает полноту изменений, вносимых в иные законодательные акты, устанавливающие льготы для отдельных категорий граждан, в том числе в части предоставления земельных участков для создания Родовых поместий.

В части устанавливаемого законопроектом ограничения этажности жилых домов на территории Родовых поместий и коэффициента застройки земельного участка следует отметить, что указанные вопросы являются предметом регулирования законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Пунктом 4 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) определено, что одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Как предусмотрено пунктом 2 статьи 30 ГрК РФ составной частью правил землепользования и застройки является градостроительные регламенты - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (статьи 1, 36 ГрК РФ).

Согласно статье 38 ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя:

1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;

2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;

4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;

5) иные показатели.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в части 1 статьи 38 ГрК РФ размеры и параметры, их сочетания.

Учитывая вышеизложенное, по мнению Комитета, установление в законопроекте порогового значения этажности жилого дома, строящегося на территории Родового поместья, и процента застройки земельных участков, предоставляемых для Родовых поместий, зданиями строениями и сооружениями, нецелесообразно.

Кроме того, Законопроектом не раскрывается порядок создания, использования объектов инфраструктуры и иного имущества общего пользования. Не урегулированным остается вопрос о форме собственности на такое имущество и земли общего пользования (публичная, частная, долевая), о порядке распоряжения ими.

Положения законопроекта (статья 9), предусматривающие особые правила наследования права пожизненного наследуемого владения Родовым поместьем, а именно ограничение наследования, по мнению Комитета, могут повлечь нарушение конституционных прав граждан Российской Федерации.

Так, в соответствии с частью 2 статьи 35 Конституции Российской Федерации каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

В соответствии с частью 4 статьи 35 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право наследования.

Кроме того, указанные положения законопроекта противоречат принципам раздела V Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающий наследование как по завещанию, так и по закону.

В связи с этим, необоснованным является установление права наследования Родовым поместьем детям и внукам (в том числе приемным, усыновленным) и ограничение наследования таким имуществом иными членами семьи, в том числе супругов, братьев/сестер и т.п. (глава 63 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 2014 N 15-П любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в силу которых такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; из конституционных принципов справедливости, равенства и соразмерности вытекает обращенный к законодателю запрет вводить различия в правовом положении лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).

В соответствии с пунктом 8 статьи 9 законопроекта предусматривается, что в случае, если наследник по закону отсутствует, либо никто из наследников не имеет права наследовать или все наследники отстранены от наследования, либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства, имущество умершего считается выморочным.

При этом, помимо права на пожизненное наследуемое владение Родовым поместьем выморочным признается все имущество наследодателя, т.е. сооружения, личное имущество, домашние животные и иное, что требует дополнительного обоснования.

Также, по мнению Комитета, видится не обоснованным установление ограничения наследования одного Родового поместья.

В настоящее время в Земельном кодексе Российской Федерации (в редакции, действующей с 1 марта 2015 года), урегулирован порядок, в том числе бесплатного, предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и юридическим лицам (статьи 39.14, 39.15, 39.17).

Также, в соответствии с подпунктом 10 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации.

Также подпунктом 7 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено бесплатное предоставление в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан.

Кроме того, статьей 39.10 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в безвозмездное пользование гражданину для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в муниципальных образованиях, определенных законом субъекта Российской Федерации, на срок не более чем шесть лет.

В соответствии с подпунктом 4 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрены случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется по истечении пяти лет со дня предоставления ему земельного участка в безвозмездное пользование в соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.10 Земельного кодекса Российской Федерации при условии, что этот гражданин использовал такой земельный участок в указанный период в соответствии с установленным разрешенным использованием. Таким образом, законодательство Российской Федерации в настоящее время уже предусматривает меры по безвозмездному обеспечению граждан Российской Федерации земельными участками, в том числе в целях развития сельской местности. При этом существующий подход, предусматривающий, что субъект Российской Федерации самостоятельно определяет территории, подлежащие освоению и в границах которых земельные участки безвозмездно передаются гражданам, представляется более обоснованным, поскольку позволяет сочетать ведение гражданами сельского хозяйства и развитие территории с учетом современных реалий.

Между тем, в соответствии с Пояснительной запиской авторы законопроекта поясняют, что в настоящее время не могут прогнозировать последствия предложенных изменений и указывают, что указанное обстоятельство зависит от того, сколько граждан выразит желание развивать Родовые поместья и Родовые поселения.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству не поддерживает проект федерального закона N 555205-6 "О Родовых поместьях и Родовых поселениях в Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думой В.Ф. Рашкиным, С.П. Обуховым, С.И. Васильцевым, О.Н. Алимовой, В.Г. Соловьевым, Ю.П. Синельщиковым, Н.И. Васильевым, В.Г. Поздняковым, и рекомендует Государственной Думе отклонить его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских