Локальное нормативное правовое регулирование: состояние и перспективы (В.К. Самигуллин, журнал "Журнал российского права", N 4, апрель 2016 г.)

Локальное нормативное правовое регулирование: состояние и перспективы

В.К. Самигуллин,

доктор юридических наук, профессор,

заведующий кафедрой теории государства

и права и международных отношений

Восточной экономико-юридической гуманитарной академии

Журнал "Журнал российского права", N 4, апрель 2016 г., с. 15-24.

В последнее время ученые и специалисты в области теоретической юриспруденции, социологии права, философии права, увлекшись проблемой прав и свобод человека и гражданина (что понятно и объяснимо), общими вопросами общества и государства, развития законодательства (федерального и регионального), несколько отстранились от разработки проблематики локального регулирования. Важный вопрос оказался на периферии научного правосознания. Между тем локальное регулирование - богатейшая тема и она затрагивает интересы большего круга участников общественных отношений, чем принято думать.

В имперской России локальное регулирование, не называясь так, находилось в поле зрения тех, чьим предметом исследования являлись вопросы развития капитализма в России, фабричного законодательства, социальной защиты прав рабочих. С этой точки зрения показательно научное творчество, например, Л.С. Таля*(1).

В советское время проблемы локального регулирования исследовались в основном представителями трудового права и колхозного права (С.Ф. Василюк, Г.И. Дубских, Ф.М. Левиант, И.Н. Каширин, Р.И. Кондратьев, С.С. Каринский, А.Р. Саркисов, В.А. Тарасова и др.), а также отчасти гражданского права (Л.Б. Гальперин, В.С. Якушев и др.). Вместе с тем предпринимались определенные шаги в направлении более углубленного и специализированного исследования сферы локального регулирования, например, С.И. Архиповым, Р.Ф. Васильевым, Л.Л. Иделиович, С.С. Каринским, Е.А. Кленовым, А.М. Куренной, Р.З. Лившиц, М.В. Молодцовым, Э.А. Рубайло, И.Н. Сенякиным, О.В. Смирновым и др. Отдельные проблемы обозначенной области правового регулирования отражены также в трудах А.В. Абалдуева, Е.Н. Букреевой, С.В. Ведяшкина, Е.Р. Веселовой, А.Ф. Нуртдиновой, П.Т. Подвысоцкого, Е.Б. Хохлова и многих других.

Ученые-юристы, крупные специалисты в области теоретической юриспруденции (в частности, корифеи общей теории права С.С. Алексеев и В.М. Горшенев) предлагали рассматривать локальное регулирование как специфическую форму (средство, способ, метод) в рамках всей системы правового регулирования общественных отношений, а не только в пределах предмета и метода отдельных отраслей советского права. Но в советское время эта конструктивная в своей основе идея частью научной общественности воспринималась неоднозначно. Некоторые ученые и специалисты считали, что это выдумка теоретиков, не имеющая практического значения, особенно если подходить к оценке всего с позиций отраслей права охранительного комплекса: уголовного, уголовно-процессуального, пенитенциарного права, а также прикладных дисциплин - криминологии и криминалистики.

Событием в юридической науке в середине 80-х гг. прошлого столетия стало издание Л.И. Антоновой монографии, посвященной общетеоретическому рассмотрению локального правового регулирования*(2). Рассматривая проблему в рамках советской системы права и принятой методологии ее изучения, она сформулировала ряд положений, существенно расширяющих сложившиеся представления о возможностях локального регулирования. Автор выдвинула множество интересных идей и ценных предложений по повышению хозяйственной самостоятельности предприятий и организаций, развитию самоуправления народа, учитывая усиление процессов демократии, децентрализации в сильно централизованном (точнее, чрезмерно огосударствленном) правовом регулировании общественных отношений в рамках социалистического способа производства и сложившейся системы партийно-государственного руководства и управления*(3). Понимая, что в числе других правовых средств обеспечения прогрессивного развития социума локальное регулирование призвано играть важную роль в решении задачи ускорения социально-экономического развития страны и достижения на этой основе нового качественного состояния советского общества, Л.И. Антонова считала необходимым расширение сферы локального регулирования и его активизацию, подъем на новый уровень*(4).

На рубеже 80-90-х гг. ХХ в. в системе социалистических общественных отношений, подпадающих под действие механизма правового регулирования, сложилась следующая любопытная социально-правовая ситуация. На уровне предприятий (объединений) и организаций сформировалась совокупность нормативных правовых актов, которые во взаимосвязи с действующим законодательством юридически обеспечивали интересы развития производственных и управленческих отношений этих предприятий (объединений) и организаций, что в теоретическом плане давало возможность вести речь о локальном правовом комплексе. Нормами, образующими этот комплекс, не только решались задачи "доурегулирования" в плане конкретизации права и восполнения пробелов в праве, но и осуществлялось полноценное правовое регулирование общественных отношений вполне самостоятельно, порой даже опережая развитие действующего законодательства (особенно в области труда, его оплаты, стимулирования трудовой активности рабочих и служащих, других трудящихся групп населения, обеспечения доходности (прибыльности) предприятий, договорных отношений). Нередки были и правовые конфликты, исход которых вполне определенно никто не мог предсказать. Ситуация была столь проблематичной, что можно было рассуждать лишь в ключе предположений в рамках теории вероятностей.

В середине 80-х гг. прошлого столетия концепция совершенствования социалистических общественных отношений в направлении плавного перехода в коммунистические общественные отношения, лежащая в основе советской доктрины развития общества, была скорректирована руководством страны. Вначале был взят курс на ускорение, а затем на перестройку всей общественной жизни. Итог известен: в 1990-е гг. произошел слом одной социальной системы и переход к другой. Советские социалистические ценности были признаны устаревшими и заменены новыми социальными ценностями - либеральными и демократическими. Коренные изменения произошли и в области экономических отношений, а также в сфере управления социальными процессами, в правосфере*(5).

В теоретическом отношении в сфере локального нормативного правового регулирования представлены практически все понятия и категории, все существенные специально-юридические инструментарии, что свойственно механизму правового регулирования общественных отношений в целом: нормы права, правоотношения, индивидуальные правовые акты и др. Тем не менее в механизме современного правового регулирования общественных отношений локальное регулирование занимает особое место, выполняет специфическую роль, имеет свой, локальный механизм правового регулирования. В этой области имеют место и нормотворчество, и правореализация, взятые в единстве двух начал: материально-правового и процедурно-процессуального. В сфере локального нормативного правового регулирования сказываются проявления социально-психологического фактора.

Из работ последних лет, посвященных локальному регулированию, любопытно диссертационное исследование Ю.М. Никитенко*(6), в котором эта форма правового регулирования анализируется с принципиально новой позиции - в качестве особой разновидности юридической деятельности. Автором определены сущностные признаки локальной юридической деятельности, вызывающие необходимость ее дифференциации в качестве самостоятельной разновидности юридической деятельности. Обозначается круг субъектов локальной юридической деятельности - работодатели, работники, их представители, а также учредители (участники) и органы управления юридического лица; объект - комплекс социально-трудовых, организационно-управленческих и имущественных отношений, связанных с возникновением и функционированием отдельных социальных общностей и требующих правового опосредования локальным правовым регулированием; цель - достижение оптимального баланса между различными по видовому признаку интересами субъектов деятельности в пределах общественного образования, что возможно путем установления правил поведения, обеспечивающих эффективную реализацию индивидами и их объединениями прав и интересов; специфические формы - локальные процедуры, локальный процесс, локальные правовые акты и обычаи локальной юридической деятельности. Указывается, что качестве ведущего средства оптимизации процесса осуществления локальной юридической деятельности выступает локальная правовая политика.

Отмечая, что тема локального нормативного регулирования носит межотраслевой характер, Ю.М. Никитенко формулирует определения таких понятий, как "юридическая деятельность", "локальная юридическая деятельность", "локальный юридический процесс", "локальная юридическая процедура", "локальная правотворческая деятельность", "локальная правовая политика"*(7).

Г.В. Цепов считает, что локальные нормативные акты, внутренние акты акционерного общества, в частности его устав, не относятся к источникам права*(8). В обоснование этого он приводит ряд аргументов, но основной довод его таков: "У них (локальных нормативных актов. - В.С.) отсутствует главный признак нормативных актов - распространение действия на неопределенный круг лиц"*(9).

На это Ю.К. Толстой отвечает, что внимание, которое Г.В. Цепов уделяет природе корпоративных отношений, оправданно. Однако Ю.К. Толстой полагает, что "специфика указанных отношений (корпоративных отношений. - В.С.) во многом обусловлена именно тем, что в их регулировании высок удельный вес локальных нормативных актов, в числе которых - применительно к акционерному обществу - главенствующее место занимает его устав. Взгляды автора, который, с одной стороны, признает наличие корпоративных отношений как особого вида социальных отношений, складывающихся внутри акционерного общества, а с другой стороны, не считает устав акционерного общества локальным источником права, не вполне адекватны друг другу"*(10).

Первосущностное свойство права - мерность*(11). Это свойство проявляется и в локальном регулировании, т.е. по идее последнее должно быть тоже мерным. И с данной точки зрения эта форма регулирования общественных отношений может быть вполне обозначена как правовая. Но в социально-правовой сфере она развивается противоречиво. В сфере локального нормативного правового регулирования тоже существуют проблемы централизации и децентрализации, бюрократии и демократии, правильного и неправильного. Кроме того, локальное регулирование сопряжено, с одной стороны, с обычаями и традициями, а с другой - с техническим (технологическим) регулированием. В силу этого требование мерности выдерживается не всегда. Оно нарушается в разной степени и в разных направлениях: либо в сторону позитива, либо негатива.

Таким образом, хотя локальное регулирование, вписывая в механизм правового регулирования общественных отношений, обозначают как правовое, на самом деле правовым в полном смысле, особенно в сегодняшних условиях, оно не является. По сути, локальное регулирование, оставаясь в своей первооснове правовым, развивается на стыке между правом и неправом. Неправом в смысле, с одной стороны, не юридических, а иных социальных регуляторов поведения, а с другой - всего того, что противоречит праву, если подходить к оценке явлений и процессов только со специально-юридических позиций.

В результате возникает сложная проблема разумности локального регулирования, пределов допустимости (недопустимости) погрешностей при специально-юридическом урегулировании общественных отношений на локальном уровне. Отсюда проблема: являются ли локальные нормативные акты, в том числе устав акционерного общества, источником права?

На наш взгляд, если локальный акт, обозначаемый как "нормативный правовой акт", противоречит не только действующему законодательству (федеральному или региональному), но и праву в его глубинном, естественно-правовом смысле, то едва ли такой локальный акт можно признать правовым, т.е. источником права. Если же локальный акт, обозначаемый как "нормативный правовой акт", соответствует первосути права - мерности, направлен на более полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина с учетом особых условий, в которых пребывают участники корпоративных отношений, на развитие производства и связанных с ним отношений в плане конкретных предприятий и организаций, соответствует требованиям международных правовых стандартов, то такой локальный акт, даже если он противоречит действующему федеральному или региональному законодательству (в силу их неадекватности новой производственной и социальной ситуации, противоречивости, устарелости и т.д.), может быть признан правовым, следовательно, и источником права. Впрочем, сказанное всего лишь гипотеза, говорящая о том, что определение понятия "источник (форма) права" остается во многом дискуссионным. Сегодня ряд фактов свидетельствуют в пользу того, что это понятие нуждается в переосмыслении, прежде всего в общетеоретическом плане.

Как отмечает Э.Ф. Шамсумова, в советское время на предприятиях имелось небольшое количество локальных правовых актов: коллективный договор, график отпусков, правила внутреннего распорядка*(12). Какой период советского прошлого она имеет в виду? На самом деле, если взять 80-е гг., тогда число локальных нормативных актов было значительно. Они представляли такую совокупность, которая дифференцировалось в 12-14 классификационных групп. В современных условиях локальных нормативных правовых актов стало еще больше. Известное своеобразие в их совокупность вносят деонтологические кодексы. На их содержание иногда положительно, иногда отрицательно влияют ведомственные акты, источники регионального законодательства. По-прежнему исключительно остро стоит проблема систематизации локальных нормативных правовых актов. В связи с этим практика издания различных сборников этих актов может лишь приветствоваться.

В советское время С.И. Архипов отстаивал положение, согласно которому "локальными являются и нормативные акты местных Советов, их исполкомов и других органов"*(13). Иначе говоря, ученый не проводил различия между локальным и местным правовым регулированием. Как говорит Т.В. Кашанина, все, что в праве относится к советскому периоду, нужно отдать для анализа историкам права*(14). Однако и сегодня локальное нормативное правовое регулирование порой отождествляется с местным правовым регулированием, осуществляемым на уровне местного самоуправления*(15). Полагаем, локальное нормативное правовое регулирование нельзя сводить к местному правовому регулированию, осуществляемому муниципальными образованиями, равно как и наоборот.

По Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В правовую основу местного самоуправления, определенного Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", локальные нормативные правовые акты не включены. При раскрытии природы локального нормативного правового регулирования нежелательно расширительное толкование слова "локальный". Лучше толковать это слово ограничительно, вкладывая в него специфическое, специально-юридическое содержание. Иначе получится: все, что не глобально, то локально.

Юридическую основу локального нормативного правового регулирования и вместе с тем главное средство его осуществления образуют локальные нормы права. О них как о специфической разновидности юридических норм написано много, что, заметим, способствовало лучшему пониманию их природы. Вместе с тем не все дискуссионные вопросы сняты.

Представляется, что главное в локальных нормах права содержание, степень соотношения в них абстрактного и конкретного. Локальные нормы конкретнее общих норм, но абстрактнее индивидуально-правовых решений (актов). И пожалуй, правы те авторы, которые обращают внимание на то, что существенной особенностью локальных норм права является следующий признак - действие по кругу лиц. В функциональном отношении локальные нормы права сегодня таковы: посредством их решаются и некоторые вопросы охранительного свойства. Но в массе своей они имеют позитивную, регулятивную направленность. В определенной степени они выполняют еще и правозащитные функции. Если в интеллектуальном отношении они проработаны недостаточно основательно, то могут оказаться и дисфункциональными.

В настоящее время локальное нормативное правовое регулирование отличается от того, что существовало в имперской России и в советское время*(16). Напомним: локальное нормативное правовое регулирование - это форма (способ, средство, метод) децентрализованного правового регулирования общественных отношений. Обратим внимание на следующее.

В системе современного правового регулирования общественных отношений сохраняет свое значение деление локального правового регулирования на индивидуально-правовое и нормативно-правовое. Но в рамках локального нормативного правового регулирования сложились, по сути, два типа правового регулирования. Один - в рамках публичного права, другой - частного права.

Локальное нормативное правовое регулирование, развивающееся в рамках публичного права, напоминает ту локальную децентрализацию в правовом регулировании, что имела место в опубличенном (огосударствленном) советском праве. Локальное нормативное правовое регулирование же, осуществляемое в рамках частного права, резко отличается от того, что было в советском праве, и от того, что имеет место сегодня в рамках публичного права.

В новых условиях получили развитие корпоративные отношения, что потребовало внесения изменений в действующее законодательство и привело к развитию теории корпоративного права. Так, Т.В. Кашанина убежденно проводит идею о том, что в новых условиях, когда система российского права состоит из двух частей - публичного и частного права, в рамках частного права развиваются, с одной стороны, корпоративное право, а с другой - договорное право.

По ее мнению, в широком плане корпоративное право - система правил поведения, разработанных в организации, выражающих волю ее коллектива и регулирующих разные стороны ее деятельности. В узком же значении корпоративное право - это, по сути, акционерное право, т.е. система правил поведения, регулирующих отношения, складывающиеся внутри акционерного общества - предприятия, уставный капитал которого разделен на равные части*(17). Т.В. Кашаниной не чужды понятия "локальное регулирование", "локальные нормы", "локальные акты" и т.д. Но активнее она использует все же термины "корпорация", "корпоративное право", "корпоративное регулирование", "корпоративные нормы", "формы (источники) корпоративного права" и т.д.

С позиции обозначенной темы значительный научный и практический интерес представляют диссертационные исследования А.А. Кущенко и В.А. Потапова*(18). Первым автором основательно проанализированы корпоративные отношения в качестве предмета правового регулирования. Вторым - проведен комплексный анализ теоретических проблем корпоративного правотворчества, сформулировано понятие корпоративного акта, исследована юридическая природа этих актов.

Словом, сегодня локальное нормативное правовое регулирование, хотя не всегда оно именуется так, находясь под влиянием различных факторов, развивается, особенно в индустриальном и аграрном секторах экономики, в сфере ЖКХ, в области образования. Положительным в локальном нормативном правовом регулировании является то, что оно в пределах своих возможностей способствует преодолению хаоса, волюнтаризма, произвольных построений. Вместе с тем, если на уровне предприятий и организаций умело используются инструменты централизованного и децентрализованного, императивного и диспозитивного, публичного и частного начал в правовом регулировании постоянно развивающихся общественных отношений, оно способствует установлению устойчивого развития социума в изменяющемся мире. Кроме того, локальное нормативное правовое регулирование открывает возможности для обеспечения необходимой и достаточной защиты прав и законных интересов участников общественных отношений. С этой точки зрения интерес представляет идея медиации, которая начинает входить в практику разрешения спорных ситуаций, конфликтов.

Локальное нормативное правовое регулирование - не только форма (способ, средство, метод) децентрализованного правового регулирования, нонцентрализм, но и своеобразный правовой канал приобщения определенных лиц к демократии, которая сегодня получила некоторое развитие в части одной составляющей - представительной формы, но слабо развита в части другой составляющей - непосредственной формы (прямой демократии). Вовлечение народа, взятого в различных ипостасях, в процесс развития локального нормативного правового регулирования просматривается. Но первый тип локального нормативного правового регулирования развивается, находясь под сильным влиянием публичной власти (государственной и муниципальной), а второй тип - хозяйской власти, находящейся в сфере частного права. Для развития локального нормативного правового регулирования с точки зрения потребностей и интересов трудящегося человека, не обремененного особо ни собственностью, ни должностью, но включенного в структуру и динамику общественных отношений, находящегося в сфере действия и публичного, и частного права современной России, какая власть лучше - публичная (государственная, муниципальная) или частнохозяйская? Это довольно сложный вопрос, особенно если принять во внимание то, что от волюнтаризма, произвольных решений не свободна ни хозяйская власть, ни публичная власть, будь то государственная или муниципальная.

Есть ли будущее у локального нормативного правового регулирования? Представляется, что есть. На наш взгляд, значительные перспективы для локального нормативного правового регулирования открываются, если следовать доктрине социального партнерства. Ведь если вдуматься, то социальное партнерство - интегральная характеристика, которая, включая в себя не только специально-юридические, но и организационные, экономические, этические характеристики, способствует преодолению отрицательных сторон несвободных от конфликтов общественных отношений. Лучше ведь, когда стороны, участвующие в социальном процессе, опосредованном правом, в том числе на локальном уровне, выступают как партнеры, ориентирующиеся на кооперацию, сотрудничество, солидарность, а не как противоборствующие силы, делающие ставку на конфронтационное развитие событий. И для этого используют претензии, иски, жалобы, другие формы давления с одной лишь целью - во что бы то ни стало одолеть, победить, а еще лучше уничтожить ту сторону, чьи интересы противоположны. Социальное партнерство означает признание различного рода социальных интересов тех или иных социальных групп и предоставление им юридического права и реальной возможности участвовать в соответствующих социально-правовых процессах, в формировании общественного мнения и принятии правовых решений на самых различных уровнях, в том числе на уровне предприятий и организаций, корпораций.

Библиографический список

Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование (теоретическое исследование). Л., 1985.

Архипов С.И. Некоторые вопросы систематизации локальных норм права // Юридическая теория и практика: проблемы взаимосвязи. Свердловск, 1984.

Бунич П.Г. Новые ценности. М., 1980.

Кашанина Т.В. Корпоративное (внутрифирменное) право. М., 2005.

Кашанина Т.В. Корпоративное право. М., 2015.

Кашанина Т.В. Хозяйственные товарищества и общества: правовое регулирование внутрифирменной деятельности. М., 1995.

Кашанина Т.В. Частное право. М., 2009.

Кущенко А.А. Корпоративные отношения как предмет правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014.

Никитенко Ю.В. Локальная юридическая деятельность: общетеоретический анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013.

Панов Р.В. Власть на местах: как организовать работу Совета. Л., 1990.

Потапов В.А. Корпоративные нормативные акты как вид локальных актов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

Таль Л.С. Очерки промышленного права. М., 1916.

Цепов Г.В. Акционерные общества: теория и практика. М., 2007.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Таль Л.С. Очерки промышленного права. М., 1916.

*(2) См.: Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование (теоретическое исследование). Л., 1985.

*(3) В теоретическом отношении, думается, есть резон различать понятия "правовое регулирование", "законодательное регулирование", "государственное регулирование".

*(4) См.: Антонова Л.И. Указ. соч. С. 134-135.

*(5) С этой точки зрения интересна работа П.Г. Бунича (см.: Бунич П.Г. Новые ценности. М., 1980). С профессиональной стороны Павел Григорьевич - экономист. По идейным взглядам - демократ. Но либерал ли он? Пожалуй, нет. Скорее, социалист.

*(6) См.: Никитенко Ю.В. Локальная юридическая деятельность: общетеоретический анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013.

*(7) См.: Никитенко Ю.В. Указ. соч. С. 8.

*(8) См.: Цепов Г.В. Акционерные общества: теория и практика. М., 2007. С. 31.

*(9) Там же. С. 32.

*(10) Цепов Г.В. Указ. соч. С. 4 (предисловие Ю.К. Толстого).

*(11) Напрашивается мысль: а нельзя ли позитивное право в целом и в разрезе его структурно-функциональных образований рассматривать в качестве своеобразного социального института, решающего задачи социоправометрического свойства?

*(12) См.: Локальное регулирование в системе правового регулирования (Актуальные проблемы истории, политики, права. Ч. 1). Образовательная экономико-правовая библиотека: книги, учебники, лекции по экономическим и юридическим наукам. URL: http://зачетка.рф/book/3909/161196/Локальное%20регулирование%20системе%20 правового%20регулирования.html (дата обращения: 29.06.2015).

*(13) Архипов С.И. Некоторые вопросы систематизации локальных норм права // Юридическая теория и практика: проблемы взаимосвязи. Свердловск, 1984. С. 118.

*(14) См.: Кашанина Т.В. Частное право. М., 2009. С. 16.

*(15) Иногда пишут и говорят "местная власть". До принятия Конституции РФ 1993 г. использование этого термина было вполне уместным (см., например: Панов Р.В. Власть на местах: как организовать работу Совета. Л., 1990). Но использование его применительно к реформированию публичной власти на уровне местного самоуправления после принятия данной Конституции на всероссийском референдуме стало уже некорректным. Настаивание же на использовании понятия "местная власть" можно оценить либо как проявление непонимания существа концепции местного самоуправления, заложенной в Конституции РФ, либо как открытую демонстрацию непринятия ее.

*(16) Локальное нормативное правовое регулирование имеет место и в зарубежных правовых системах. Однако этот вопрос и в страноведческом аспекте, и в плане сравнительного правоведения у нас изучен крайне слабо.

*(17) См., например, Кашанина Т.В. Хозяйственные товарищества и общества: правовое регулирование внутрифирменной деятельности. М., 1995. С. 1-19; Кашанина Т.В. Корпоративное (внутрифирменное) право. М., 2005. С. 3-33; Кашанина Т.В. Частное право; Кашанина Т.В. Корпоративное право. М., 2015.

*(18) См.: Кущенко А.А. Корпоративные отношения как предмет правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014; Потапов В.А. Корпоративные нормативные акты как вид локальных актов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.