Планы правительства по совершенствованию контрактной системы (Т.Ю. Антропова, журнал "Руководитель бюджетной организации", N 4, апрель 2016 г.)

Планы правительства по совершенствованию контрактной системы

Т.Ю. Антропова,

редактор журнала "Руководитель бюджетной организации"

Журнал "Руководитель бюджетной организации", N 4, апрель 2016 г., с. 15-25.

На основании мониторинга контрактной системы Минэкономразвития и другие официальные структуры определяют ее приоритетные направления развития и разрабатывают соответствующие законопроекты. Что актуально в первой половине 2016 года?

Сегодня экономия при госзакупках составляет примерно 7% от первоначальной цены контракта, что дает порядка 320 млрд. руб. - почти 0,5% ВВП. Поэтому внимание властей к контрактной системе самое пристальное.

Антикоррупционные меры

Перспективы развития контрактной системы обсуждались и на совещании*(1) Президента РФ с членами Правительства РФ. Министр экономразвития А.В. Улюкаев сообщил, что важнейшими направлениями работы по развитию института госзакупок в 2015 году были нормирование и создание единой информационной системы (ЕИС). С 01.01.2016 ЕИС запущена. Нормирование набирает обороты, правда, пока нормируются только четыре базовых позиции: "...это связано с закупками автомобилей, мебели, оргтехники и средств связи для государственных и муниципальных нужд".

Система референтных цен, единые каталоги ТРУ, библиотека типовых контрактов

На сегодня (то есть на начало 2016 года) министр отметил "два основных вызова". Первый - перевод конкурентных процедур определения поставщика в электронный формат*(2), "который исключает коррупционные риски или очень сильно минимизирует их". В качестве второго вызова было названо формирование системы референтных цен через систему единых каталогов ТРУ. В 2015 году активисты Народного фронта обратили внимание на существенный разброс цен на однотипный, серийный товар, закупаемый в разных субъектах РФ. Для предотвращения подобных случаев в 2016 году в ЕИС должен появиться каталог ТРУ, по которому и будут устанавливаться референтные цены, обновляющиеся по мере заключения новых контрактов. Предусмотрен период тестирования системы, включающей на первых порах 100 типовых товаров. Цены на эти товары станут обязательными для госзаказчиков.

Каталог будет состоять из:

- информации, необходимой для описания объектов закупок на основании требований ст. 33 Закона о контрактной системе*(3);

- информации о ТРУ соответствующих позициям каталога (при ее наличии);

- информации о цене таких ТРУ в форме оферты.

Планируется создание библиотеки типовых контрактов, которая тоже поможет избежать существенных отклонений от базовых цен благодаря типизации, стандартизации процедур.

Права заказчиков на проектную документацию

Государственные и муниципальные заказчики смогут получить исключительные права на проектную документацию. Проект плана действий Правительства РФ в сфере экономики в 2016 году, разработанный Минэкономразвития, содержит предложение включить в государственные и муниципальные контракты на выполнение проектных работ "условия об исключительных правах государственных / муниципальных заказчиков на разработанную в рамках контракта проектную документацию с возможностью многократного использования такой проектной документации Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием без согласия подрядчика (автора произведения архитектуры, градостроительства, проектной документации)".

Ответственность за подкуп заказчика

Завершена разработка законопроекта Минтруда РФ от 04.08.2015 N 01/05/08-15/00038626 в части учета наличия административной ответственности за незаконное вознаграждение от имени юридического лица при осуществлении государственных и муниципальных закупок.

Предусмотрено увеличение срока, в течение которого лицо считается подвергнутым наказанию за совершение административного правонарушения, определенному ст. 19.28 КоАП РФ, со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения пяти лет со дня окончания исполнения данного постановления. В Закон о контрактной системе будут внесены изменения, устанавливающие возможность по решению заказчика не допускать к участию в закупках юридических лиц, привлеченных к административной ответственности за указанное правонарушение. При этом до истечения предлагаемого срока юридическое лицо, подвергнутое наказанию, по решению заказчика может не допускаться к участию в закупках.

Оптимизация системы контроля госзакупок

Департамент развития контрактной системы Минэкономразвития подготовил предложения по оптимизации системы контроля госзакупок*(4).

Цели совершенствования подсистемы контроля контрактной системы в сфере закупок следующие:

1. Сокращение у заказчиков и поставщиков издержек, связанных с деятельностью органов контроля.

2. Обеспечение единства правоприменительной практики законодательства о контрактной системе.

3. Перенос акцента с реагирования на совершенные нарушения на их предупреждение.

4. Расширение охвата осуществляемых закупок органами контроля.

5. Обеспечение прозрачности деятельности органов контроля, повышение доверия граждан и участников рынка к органам контроля.

Для достижения перечисленных целей требуется организовать работу по двум направлениям: совершенствование подсистемы контроля и оптимизация ее деятельности.

Совершенствование подсистемы контроля

Для обеспечения единства правоприменительной практики и повышения прозрачности работы контролирующих органов необходимы реорганизация структуры подсистемы контроля и развитие регуляторной базы деятельности органов контроля.

Для решения этих задач предлагается:

- сформировать три вертикали контроля - процедурную, финансовую, информационную;

- передать полномочия муниципальных органов контроля в сфере закупок соответствующим контрольным органам субъектов РФ;

- утвердить порядок осуществления контроля в сфере закупок (задача Правительства РФ).

Минэкономразвития подготовлен законопроект, предусматривающий формирование вертикали процедурного контроля путем наделения ФАС полномочиями по проверке результатов деятельности контрольных органов субъектов РФ и муниципальных образований, установление системы оценки эффективности контроля в сфере закупок, а также создание межведомственного консультативного органа в целях выработки единых принципов и методологии осуществления контроля в сфере закупок.

Еще одной главной задачей совершенствования подсистемы контроля названо развитие информатизации деятельности органов контроля. Решение данной задачи позволит сократить издержки участников контрактной системы, сделать акцент на предупреждении нарушений, а не реагировании на уже совершенные, расширить сферу контроля осуществляемых закупок, обеспечить прозрачность контрольной деятельности. Для этого необходимо:

- создать в рамках ЕИС реестр жалоб, плановых внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний;

- создать подсистему обеспечения деятельности органов контроля в рамках ЕИС с возможностью автоматизированной проверки размещаемой информации о закупках на предмет выявления нарушений;

- внедрить в деятельность органов контроля электронный документооборот, в том числе возможность подачи жалобы в электронной форме.

Законопроект от 11.12.2015 N 01/05/12-15/00044392, расширяющий возможности по обжалованию незаконных действий участников контрактной системы и оптимизирующий работу контрольных органов, на момент написания статьи проходил общественное обсуждение.

Документ предусматривает возможность для участников закупок, а также общественных объединений, объединений юридических лиц подавать через ЕИС жалобы в форме электронного документа для оспаривания действий заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки.

Установлено, что контрольный орган направляет через ЕИС запросы о предоставлении информации и документов, необходимых для рассмотрения жалобы, в том числе запрашивает у объекта, на который поступила жалоба, такие документы и информацию. По итогам рассмотрения жалобы в электронной форме предусмотрена выдача контрольным органом в сфере закупок электронных решений и предписаний, которые будут направляться в "личные кабинеты" участников контрактной системы.

Лица, права и законные интересы которых непосредственно затрагиваются в результате рассмотрения жалобы, смогут направлять через ЕИС в контрольный орган возражения на жалобу.

Электронный формат взаимодействия позволит существенно сократить временные и финансовые издержки участников закупок при защите своих прав и интересов. А необходимость применения электронных жалоб, решений будет дисциплинировать контрольные органы относительно соблюдения сроков.

Законопроект устанавливает обязанность заказчика прилагать фотоотчет к отчету об исполнении контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения, если предметом такого контракта являются работы по строительству, реконструкции, капремонту объектов капитального строительства (ОКС).

Необходимость применения этих публичных фотоотчетов простимулирует заказчиков уделять больше внимания качеству результатов контракта, уменьшит вероятность сговора заказчиков и подрядчиков с целью приемки фактически не завершенных работ.

Совершенствование подсистемы контроля

/---------------------------+--------------------------------------------\ /--------------------------------------------------\

|  Реорганизация структуры  |  Развитие регуляторной базы деятельности   | |         Развитие информатизации контроля         |

|    подсистемы контроля    |              органов контроля              | |                                                  |

\------------------------------------------------------------------------/ \--------------------------------------------------/

                    |                             |               |               |               |                  |

/----------------------------------------\ /--------------\ /------------\ /------------\ /---------------\ /-----------------\

|    Формирование вертикалей контроля    | |   Передача   | |Утверждение | |  Создание  | |  Разработка   | |    Внедрение    |

|----------------------------------------| |  полномочий  | |  порядка   | |  реестра   | |  подсистемы   | |  электронного   |

|Процедурная| Финансовая  |Информационная| |муниципальных | | контроля в | |   жалоб,   | |  обеспечения  | |документооборота |

|           |             |              | |   органов    | |   сфере    | |проверок, их| | деятельности  | | в деятельности  |

|           |             |              | |   контроля   | |  закупок   | |результатов | |    органов    | |органов контроля |

|           |             |              | |   органам    | |            | |     и      | |  контроля в   | |  (в том числе   |

|           |             |              | | субъектов РФ | |            | |предписаний | |  рамках ЕИС   | | подача жалоб в  |

|           |             |              | |              | |            | |            | |               | |   электронной   |

|           |             |              | |              | |            | |            | |               | |     форме)      |

\----------------------------------------/ \--------------/ \------------/ \------------/ \---------------/ \-----------------/

Оптимизация деятельности подсистемы контроля

В данном направлении выделены две задачи. Во-первых, необходимо создать систему оценки эффективности контроля в сфере закупок. На этом уровне предусмотрена разработка Правительством РФ методики оценки эффективности. Документ должен устанавливать критерии и порядок оценки деятельности контрольных органов в сфере закупок и органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Во-вторых, следует определить единые принципы и методологию осуществления контроля в сфере закупок. Решением указанной задачи может стать создание совета по контролю и аудиту в сфере закупок. Данный орган получит право рассматривать результаты оценки эффективности контроля в соответствии с разработанной методикой оценки, о которой говорилось выше. В полномочия совета также войдут рассмотрение предложений по оптимизации деятельности органов контроля и аудита в сфере закупок и предоставление рекомендаций по совершенствованию этой деятельности, экспертная оценка проектов нормативных правовых актов о совершенствовании законодательства о контрактной системе в части контроля и аудита в сфере закупок, выработка предложений по внесению изменений в законодательство о контрактной системе.

Оптимизация деятельности подсистемы контроля

/----------------------------\ /---------------------------------------------------\

|Система оценки эффективности| |    Единые принципы и методология осуществления    |

|          контроля          | |                     контроля                      |

\----------------------------/ \---------------------------------------------------/

/----------------------------\ /-----------\     /---------------------------------\

|      Методика оценки       | | Совет по  |     | Рассмотрение результатов оценки |

|   эффективности контроля   | |контролю и |----|     эффективности контроля      |

\----------------------------/ | аудиту в  |     \---------------------------------/

                             |   сфере   |

       |              |        |  закупок  |     /---------------------------------\

/------------\ /-------------\ |           |     |   Рассмотрение предложений по   |

|            | |             | |           |----|      оптимизации контроля       |

|  Критерии  | |   Порядок   | |           |     \---------------------------------/

|   оценки   | |   оценки    | |           |

|            | |             | |           |     /---------------------------------\

|            | |             | |           |----| Предоставление рекомендаций по  |

|            | |             | |           |     |   совершенствованию контроля    |

|            | |             | |           |     \---------------------------------/

|            | |             | |           |

|            | |             | |           |     /---------------------------------\

|            | |             | |           |----|   Оценка проектов нормативных   |

|            | |             | |           |     |         правовых актов          |

|            | |             | |           |     \---------------------------------/

|            | |             | |           |

|            | |             | |           |     /---------------------------------\

|            | |             | |           |----|    Предложения по изменению     |

|            | |             | |           |     |        законодательства         |

\------------/ \-------------/ \-----------/     \---------------------------------/

Повышение "закупочной дисциплины"

Оптимизация системы контроля предполагает, что процедура проверки станет более простой и открытой, однако позволит не ослабить внимание к соблюдению требований контрактной системы ее участниками. Минэкономразвития подготовило ряд предложений, позволяющих минимизировать злоупотребления при размещении заявки, выборе поставщика и исполнении контракта.

Создание приемочных комиссий станет обязанностью

Так, законопроект от 07.12.2015 N 01/05/12-15/00044230 обязует заказчика в отдельных случаях осуществлять приемку результатов исполнения контракта (этапа исполнения контракта) специально созданными приемочными комиссиями с привлечением внешних экспертов, общественных организаций.

В настоящее время заказчики оценивают необходимость создания и утверждения состава такой комиссии на свое усмотрение (ч. 6 ст. 94 Закона о контрактной системе). При этом одно из возможных коррупционных злоупотреблений в сфере закупок - приемка и оплата фактически не выполненных работ (не оказанных услуг) или приемка товара ненадлежащего качества. Кроме того, поскольку процедура приемки не публична, возможны риски недобросовестных действий заказчиков (например, предъявление завышенных требований к поставщику).

Практика применения законодательства о контрактной системе в сфере закупок в ряде субъектов РФ показывает, что данные риски могут быть снижены путем создания приемочных комиссий.

Особый контроль к закупкам по ЧС

Законопроект от 31.12.2015 N 01/05/12-15/00045098 устанавливает обязанность заказчика в случае заключения контракта с единственным поставщиком на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для ликвидации последствий, возникших из-за чрезвычайных ситуаций, публично размещать копии решений, объявлений или иных документов о введении режима чрезвычайного положения в реестре контрактов, а также уведомлять органы прокуратуры о заключении данного контракта с представлением его копии и обоснования его заключения, копии документа о введении чрезвычайного положения.

В настоящее время заказчики в случае заключения такого контракта только размещают сведения о нем и уведомляют контрольный орган в сфере закупок (ч. 2 ст. 93 Закона о контрактной системе) с приложением копии контракта. Здесь возникают риски злоупотребления предоставленной компетенцией о вводе чрезвычайного положения для заключения указанных контрактов без конкурентных процедур определения поставщика. Например, основанием для принятия подобного решения может послужить частичное обрушение штукатурки с фасада дома, хотя чрезвычайные обстоятельства - это исключительные обстоятельства, наступление которых невозможно было предвидеть и предотвратить, то есть они не могут быть прогнозируемыми, а обладают признаками исключительности и объективной непредотвратимости.

Отлагательные условия контрактов по ОКС

В законопроекте от 05.10.2015 N 01/05/10-15/00040624 оговариваются особенности заключения контрактов на поставку технически и (или) технологически сложной, инновационной, высокотехнологичной или специализированной продукции и контрактов на выполнение проектных работ в рамках строительства, реконструкции, капитального ремонта особо опасных ОКС. Заказчики получают право заключать такие контракты с отлагательными условиями, позволяющими оплачивать поставку оборудования после доведения лимитов бюджетных обязательств.

При этом устанавливается возможность введения в проект контракта условий, предусматривающих возникновение прав и обязанностей сторон только после положительного заключения госэкспертизы проектной документации ОКС, в котором данное оборудование будет использоваться.

Принятие законопроекта позволит проводить такие закупки конкурентными способами.

Минимальный срок исполнения контракта зафиксируют

Завершена разработка законопроекта от 11.09.2015 N 01/05/0915/00039939, устанавливающего обязательное условие об оплате заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, отдельных этапов исполнения контракта в срок не более 30 дней с даты подписания соответствующего документа о приемке.

Предлагаемые изменения должны минимизировать риски поставщика, дисциплинировать заказчика в отношениях, связанных со своевременной оплатой выполненных по контракту обязательств.

Законопроектом предусматриваются полномочия Правительства РФ по определению сфер деятельности, в которых при осуществлении закупок устанавливается минимальный срок исполнения контракта. Правительство РФ в соответствии с законопроектом вправе указывать федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные устанавливать такой срок.

Принятие законопроекта позволит уменьшить риск возникновения сговора заказчика с поставщиком: утверждения нетипично маленького срока для исполнения контракта, в соответствии с которым только один участник закупки, как правило, аффилированный с заказчиком, может исполнить контракт, не нарушив условие, и т.п.

Нововведение повысит уровень добросовестной конкуренции между участниками закупок, допустив к торгам не только крупные компании, занимающие доминирующее положение в определенной сфере деятельности и имеющие необоснованное преимущество, которое позволяет им исполнять контракт в более короткий срок.

Субподрядчики "выйдут из сумрака"

Экспертный совет по контрактным отношениям при Минэкономразвития поддержал разработку проекта федерального закона, предусматривающего установление обязанности раскрывать информацию о субподрядчиках (соисполнителях), привлекаемых к исполнению контрактов.

Принятие документа обеспечит распространение общественного контроля на сферу взаимоотношений исполнителей (генеральных подрядчиков) по контрактам с субподрядчиками, соисполнителями, поможет обнародовать факты привлечения недобросовестных посредников.

Кроме того, предлагается понизить ценовой порог контрактов, при котором раскрывается информация о субподрядчиках, соисполнителях. Оговаривается возможность публикации решений контрольных органов о согласовании или несогласовании заключения контрактов с единственным поставщиком.

* * *

Похоже, перенос акцентов исключительно с вопросов экономии бюджетных средств на достижение эффективности конечного результата закупки через обеспечение качества товаров (результатов работ, услуг), о котором так долго говорили заказчики, начинает постепенно "вырисовываться". Кроме планируемых изменений контрактной системы, перечисленных нами в статье, будут и другие. Мы постараемся держать вас в курсе.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Совещание касательно плана действий Правительства РФ по обеспечению стабильного социально-экономического развития в 2016 году состоялось 10.02.2016.

*(2) Экспертный совет по контрактным отношениям при Минэкономразвития одобрил проект поправок Правительства РФ к проекту федерального закона N 623906-6, предусматривающему внедрение электронных процедур определения поставщика.

*(3) Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

*(4) Материал подготовлен на основании презентации заместителя директора Департамента развития контрактной системы А.А. Галкина "Оптимизация контроля в сфере закупок. Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".