Механизм контроля (А. Ильин, журнал "Саморегулирование & Бизнес", N 4, апрель 2016 г.)

Механизм контроля

А. Ильин

Журнал "Саморегулирование & Бизнес", N 4, апрель 2016 г., с. 30-34.

Формирование института саморегулирования в строительной сфере сопровождается поступательным развитием системы надзора. Опыт, конфликтные ситуации и практика работы саморегулируемых организаций стали основанием для уточнения требований к деятельности на законодательном и ведомственном уровне. 24 ноября 2014 года в Градостроительный кодекс Российской Федерации были внесены очередные поправки, существенно меняющие структуру надзора над деятельностью СРО. В материале, подготовленном на основе данных Национального агентства мониторинга и статистики, прослеживаются этапы развития системы надзора над саморегулируемыми организациями строительной сферы.

По формальным признакам

Саморегулируемые организации добровольного типа начали регистрироваться Росреестром с 2007 года. Эти организации возникали в рамках 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" от 1 декабря 2007 года. Так как данные организации имели добровольный характер и их решения не были обязательными для всех участников рынка, серьезного внимания к их работе со стороны органов государственной власти не возникало, а конфликты регистратора и СРО успешно разрешались в рамках решений Арбитражного суда. Введение обязательного участия строительных компаний, сопровождалось принятием дополнительных законов. 22 июля 2008 года по решению Государственной думы РФ в Градостроительный кодекс РФ была введена глава 6.1 (148-ФЗ), описывающая особенности саморегулирования в строительстве и основные требования к СРО строительной сферы. Государственная регистрация СРО и надзор над их деятельностью был возложен на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Постановлением Правительства РФ от 24.09.2010 N 749 Ростехнадзор обязали исполнять функцию по ведению Государственного реестра саморегулируемых организаций строительной сферы. Право проведения плановых и внеплановых проверок СРО было возложено на Центральное управление Ростехнадзора.

В 2009 г. Ростехнадзор зарегистрировал в Государственном реестре СРО 294 некоммерческих партнерства. Входной контроль, как правило, ограничивался проверкой соответствия документов представленных некоммерческими партнерствами требованиям к СРО, содержащихся в 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" и Градостроительном кодексе РФ. Глубокий анализ предоставленной документации и проверка достоверности предоставленных данных на первом этапе формирования системы практически не осуществлялись. Партнерства получали статус СРО по простому соответствию формальным признакам. В первый период формирования института саморегулирования в строительстве надзорные органы большой активности не проявляли.

Справка

Наибольший прирост саморегулируемых организаций строительного комплекса продемонстрирован в 2009 году и составил 294 СРО. В 2010 году количество СРО увеличилось на 126 СРО и составило 420 СРО. На данный момент в Государственном реестре саморегулируемых организаций состоят 508 СРО.

Судебный прецедент

Надзор над деятельностью саморегулируемых организаций осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок Ростехнадзором. Согласно редакции Градостроительного кодекса РФ на начало 2010 года плановая проверка СРО должна производится один раз в два года. Таким образом, к осуществлению плановых проверок Ростехнадзор приступил только в 2011 году. При выявлении нарушений в ходе проверки Ростехнадзор мог вынести предписание об устранении выявленных нарушений, в случае неисполнения предписания в установленный срок - обращался в суд для принятия решения об исключении СРО из Государственного реестра. Первой такой организацией стала СРО НП "СтройРегион". По официальному сообщению Ростехнадзора, из выявленных в результате первой проверки 18-ти нарушений 17 нарушений НП "СтройРегион" так и не были устранены. Главным нарушением, выявленным органом надзора, стало несоответствие количества членов данной СРО по состоянию на разные даты. По данным Ростехнадзора, количество членов НП СРО "СтройРегион" по состоянию на 02.06.2011 составляло 4901 член, а по состоянию на 12.12.2011 - 1448 членов. При этом на сайте самой СРО не было размещено никаких документов, подтверждающих судьбу почти 3500 выбывших членов партнерства. В результате судебного разбирательства, которое продолжалось больше года, суд признал данное нарушение "устранимым" и принял решение отказать в иске. Окончательное решение по делу было закреплено 12 марта 2014 года решением тринадцатого арбитражного апелляционного суда.

Данный прецедент ухода саморегулируемой организации от ответственности за допущенные нарушения позволил разработать комплекс мер и поправок в федеральное законодательство, для их дальнейшего предотвращения.

Выявить и наказать

К концу 2012 года стало очевидно, что осуществить контроль всех саморегулируемых организаций строительной сферы силами исключительного Центрального управления Ростехнадзора затруднительно и нерационально. В мае 2013 года в соответствии с приказом N 195 право осуществлять функцию надзора за деятельностью саморегулируемых организаций получили территориальные органы Ростехнадзора. Количество проводимых проверок существенно возросло.

По результатам анализа вышеописанного судебного прецедента был разработан и принят в июне 2013 года Федеральный закон N 113-ФЗ, который усилил требования к информационной открытости СРО и правилам ведения и размещения реестра членов СРО в сети "Интернет". В декабре 2013 года Приказом Минрегиона N 803 были утверждены "Требования к обеспечению саморегулируемыми организациями доступа к документам и информации, подлежащим обязательному размещению на официальных сайтах, а также требований к технологическим, программным, лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами СРО". В документе подробно сформулированы требования к информации и документам, которые должны быть размещены на официальных сайтах СРО. Приказ вступил в силу в апреле 2014 года.

За нарушение требований информационной открытости законодатель предусмотрел для должностных лиц СРО штрафные санкции. Соответствующие поправки в КоАП вступили в силу в июне 2014 года.

Уровень информационной открытости или "прозрачности" работы СРО существенно возрос. Корректировка требований закона привела к невозможности квалифицировать имеющиеся нарушения, как случайные, непреднамеренные или легкоустранимые. В результате данных мер большая часть СРО пришли к единообразному пониманию состава нарушений и признаков, по которым можно судить об их наличии в той или иной организации.

Проверки, проведенные региональными управлениями Ростехнадзора в 2013-2014 году, выявили целый ряд способов ухода руководства саморегулируемых организаций от ответственности. Механизм лишения организаций статуса СРО через суд на основании заключений проверок Ростехнадзора показал свою неэффективность. Проведение проверок в некоторых организациях и фиксация нарушений надзорными органами часто оказывались затруднены в силу того, что СРО меняли юридический адрес или вообще не находились по месту официальной регистрации. Руководство таких СРО легко уклонялось от встречи с инспекторами. Стало очевидно, что недостаточно определить наличие нарушений в той или иной СРО. На следующем этапе появилась необходимость определить способы ограничения деятельности СРО, имеющих нарушения в своей работе или скрывающихся от проверок.

Второй этап построения системы стартовал в 2014 году. Ключевым моментом стало принятие федерального закона от 24 ноября 2014 года (359-ФЗ), который ввел в правовое поле следующие крайне важные позиции:

- был законодательно определен исчерпывающий перечень оснований для прекращения работы СРО;

- органам надзора разрешили прекращать работу СРО в досудебном порядке;

- решение об исключении СРО из Государственного реестра принимается Ростехнадзором по заявлению Совета Национального объединения СРО соответствующего вида;

- Национальные объединения СРО могут проводит проверки своих членов;

- закон обязал Национальные объединения СРО вести Единый реестр членов СРО.

Данные законодательные новации находятся в стадии становления. По новому закону из Государственного реестра СРО на данный момент исключено только одно партнерство НП "Регионстройсервис". Есть все основания полагать, что воплощение в жизнь норм 359-ФЗ завершит формирования системы надзора над саморегулируемыми организациями строительной сферы.

На основании информации, размещенной на официальном сайте Ростехнадзора, в результате проведенных плановых проверок деятельности саморегулируемых организаций только за первый квартал 2014 года были выявлены более 450 нарушений законодательства о градостроительной деятельности и о саморегулируемых организациях. Основными нарушениями как правило являются нарушения требований по формированию и размещению компенсационного фонда; выдача свидетельств о допуске до оплаты взноса в компенсационный фонд; отсутствие контроля деятельности своих членов; нет в наличии сведений и документации, обязательных к размещению на официальных сайтах.

Совместными усилиями

Наряду с Ростехнадзором проверкой деятельности саморегулируемых организаций занимается и прокуратура. Иногда их проверки проходят параллельно или даже совместно. Ниже представлена динамика изменения количества проверок с 2011 по 2015 годы.

В 2014 году вступили в силу два Федеральных закона и Приказ Минрегиона, усиливавшие требования к саморегулируемым организациям. Количество проверок Прокуратуры в 2014 году многократно увеличилось по отношению к 2013 году. Такой всплеск вполне объясним тем, что у проверяющей структуры сформировалось четкое понимание: что, в каком объеме и по каким критериям необходимо проверять.

Справка. За несоблюдение требований информационной открытости и за неисполнение предписания Ростехнадзора по устранению нарушений в установленный срок 22 СРО привлечены к административной ответственности. СРО, что уклонились от прохождения плановых проверок в 2014 году: СРО НП "Регионстройсервис", СРО-С-220-28042010; СРО НП "Национальный альянс строителей", СРО-С-246-13062012; СРО НП "Геоиндустрия", СРО-И-034-01102012; СРО НП "Солидарность" СРО-С-252-03092012; СРО НП "ДСТ ЦССР", СРО-С-248-25062012.

По данным, полученным с официального сайта Генеральной прокуратуры, стало известно, что за период с 2011 по 2015 год Прокуратурой было осуществлено 357 плановых проверок. Наибольшее количество проверок было проведено в Центральном федеральном округе, что вполне закономерно, так как на территории этого федерального округа зарегистрировано больше всего саморегулируемых организаций. Ниже в таблице N 1 представлена информация о количестве проведенных проверок Прокуратуры по годам в период с 2011 по 2015 гг. в разрезе по федеральным округам.

Таблица 1

Количество проверок, проведенных прокуратурой в каждом регионе в период с 2011 по 2015 гг.

Федеральный округ	2011	2012	2013	2014	2015	Общий итог
ДВФО	1	1	2	3	9	16
ПРФО	6	5	8	27	10	56
СЗФО		4	7	8	25	44
СКФО			3	2	6	11
СФО	1	2	7	10	10	30
УРФО			8	16	5	29
ЦФО	4	27	8	53	46	138
ЮФО	1	3	1	17	11	33
Общий итог	13	42	44	136	122	357

На предыдущих графиках наглядно показано, что до 2014 года контроль за саморегулируемыми организациями со стороны надзорных и правоохранительных органов был недостаточный. На графике рисунка N 4 показано, что до 2013 года количество проводимых проверок значительно уступало совокупному количеству саморегулируемых организаций строительного комплекса. Общее число проверок, исходя из данных, размещенных на официальных сайтах Ростехнадзора и Генеральной прокуратуры, в 2013 году составляло менее 100 (примерно 60 различных СРО). В конце 2013 года общее количество саморегулируемых организаций в отраслях строительства, проектирования, инженерных изысканиях составило 497 СРО. Получается, в 2013 году была проверена лишь каждая восьмая саморегулируемая организация. В 2014 совокупное количество проверок надзорных ведомств увеличилось в несколько раз и составило 264, что свидетельствует об усилении надзора за деятельностью саморегулируемых организаций.

По результатам проведенного исследования можно сделать вывод о том, что механизм надзора за деятельностью саморегулируемых организаций существует и начал действовать с появлением института саморегулирования. В процессе развития саморегулирования этот механизм претерпевал необходимые изменения, в том числе и на законодательном уровне. Требования законодательства стали более конкретными, увеличились полномочия надзорного органа, появились новые функции у Национальных объединений. Количественные показатели, свидетельствующие об эффективности контроля деятельности СРО, выросли.

На 2015 год Ростехнадзором запланировано 106 плановых проверок, эта цифра увеличится еще и за счет проведения внеплановых проверок. Вот по результатам проверок 2015 года, по количеству и степени тяжести выявленных нарушений можно будет сделать вывод о том, насколько на данный момент функция надзора за СРО эффективна и результативна. На данный момент в открытом доступе в сети Интернет имеется информация о СРО, которые имеют задолженность по оплате членских взносов в НОСТРОЙ, отсутствует реестр членов на сайте, возможен только поиск по ИНН, 7 СРО не расположены по адресу регистрации. Сколько из них будут исключены, спрогнозировать невозможно, так как часть из перечисленных нарушений может иметь устранимый характер.