Риски рискоориентированности (Ю. Квитко, журнал "Саморегулирование & Бизнес", N 4, апрель 2016 г.)

Риски рискоориентированности

Ю. Квитко

Журнал "Саморегулирование & Бизнес", N 4, апрель 2016 г., с. 54-57.

До конца текущего года планируется принять целый пакет законопроектов, направленных на совершенствование механизмов контроля и надзора со стороны государства за бизнесом. Выходит на финишную прямую работа над "дорожной картой" по вопросам совершенствования контроля и надзора, до 1 июня планируется завершить подготовку законопроекта о государственном и муниципальном контроле и надзоре, депутаты Госдумы готовят проект нового Кодекса об административных правонарушениях. Однако, несмотря на столь активную деятельность законотворцев, предприниматели продолжают жаловаться на избыточные требования и административное давление власти и контролирующих органов.

Суровый вердикт

Сегодня переход на модель проведения контрольно-надзорных мероприятий, ориентированную не на наказание, а на управление рисками и предотвращение ущерба, при которой проверки бизнеса осуществлялись бы исходя из степени рисков на том или ином предприятии, заявлена ключевым направлением реформы госконтроля в России. Попытки облегчить ведение бизнеса в нашей стране на системном уровне государство демонстрирует, начиная с 2007 г., когда Федеральная налоговая служба одной из первых стала внедрять новую модель управления рисками. А уже к 2018 г. планируется повсеместно распространить наработанную практику в качестве новой методологии осуществления надзорно-контрольных функций.

Даниил Егоров, заместитель руководителя Федеральной налоговой службы РФ:

В своей работе ФНС нацелена на то, чтобы всех стимулировать самостоятельно платить налоги и соблюдать налоговое законодательство. Мы стали думать, как мы можем управлять поведением рынков, как можно сформировать такую среду в том или ином сегменте рынка, которая будет нетолерантна к нарушению налогового законодательства. Теперь мы рассматриваем риски в основном применительно к отраслям, а не к налогоплательщикам. В 2015 году ФНС удалось добиться четырёхкратного роста налоговых платежей при сокращении объёмов реализации благодаря отказу проверяемых субъектов от "серых" схем и повышению прозрачности ведения бизнеса.

Сегодня контролирующие органы физически не в состоянии осуществлять весь предписанный объем выездных проверок планового и внепланового характера. Поэтому необходимость расставить приоритеты и определиться с целеполаганием назрела объективно. А практика работы той же ФНС говорят о возможности упрощения этой работы. Так, согласно данным налогового ведомства, за период с 2007 г. число выездных проверок сократилось со 100 тыс. до 30 тыс. в год. Таким образом, теперь на тысячу предприятий приходится всего четыре проверки. Тем не менее, в целом общая картина взаимодействия государства и бизнеса выглядит пока не столь оптимистичной. Так, очередной раунд опроса представителей бизнеса в рамках ставшего уже традиционным мониторинга деловой среды в РФ показал ряд достаточно настораживающих результатов. Прежде всего, высокую зависимость качества диалога бизнеса и власти от общего состояния дел в экономике. Так, показатель "взаимоотношения с органами государственной власти" после того, как в январе текущего года его значение провалилось до минимального значения за последние несколько лет (до 41,3 пункта) смог незначительно восстановиться, поднявшись на 2 п. п. с начала года. При этом индекс социальной и инвестиционной активности также остался в негативной зоне оценки. Спад делового климата в России отмечает и большинство иностранных инвесторов. Таких оказалось 77% из 100 компаний, принявших участие в опросе агентства Fleishman Hillard Vanguard и РСПП, который был подготовлен специально к Неделе российского бизнеса. Согласно исследованию, резко выросла группа респондентов (17%), которая за год не увидела никаких позитивных изменений в деловом климате страны. По их оценке, больше всего от кризиса и санкций пострадали такие отрасли, как автопром, строительная сфера и девелопмент. Под давлением негативного тренда остаются производители техники и электроники, а также импортеры. Меньше всего нынешний кризис затронул те зарубежные компании, которые до 2014 г. успели запустить в России свои производственные мощности. Кроме того, лучше других чувствуют себя производители интеллектуальных рыночных продуктов, а также рынок бытовых и профессиональных услуг. В пятерке основных проблем при ведении бизнеса административные барьеры респонденты ставят сегодня на третье место. Так считает 41% участников. На первом месте сегодня - рост цен (55% респондентов), далее следует нехватка квалифицированных кадров (49%). Почетное четвертое и пятое место заняли сложности с доступом к кредитам (35%), а также коррупция в органах власти (34%).

Анатолий Аксаков, председатель Комитета Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству:

Снижение административного давления и расширение доступа к финансированию должно стать приоритетом при поддержке малого и среднего бизнеса. В частности, для уменьшения административного давления необходимо отменить проверки, инициированные на основе анонимных источников. Было бы также целесообразным ужесточить ответственность должностных лиц за необоснованный отказ в выдаче согласований и разрешений, если необоснованность таких решений должностных лиц была подтверждена в суде. Следует также распространить действие надзорных каникул на средние предприятия и ввести практику "первого предупреждения" при проверках субъектов малого и среднего предпринимательства, не предусматривающего штрафов и административной ответственности. Нужно подумать и о том, как упростить административные процедуры и сократить их число для согласования и получения разрешений на строительство и реконструкцию объектов недвижимости, ввести запрет на создание государственных и муниципальных унитарных предприятий в конкурентных сферах, например, в сфере торговли и общественного питания.

При этом наиболее эффективным способом взаимодействия с представителями власти в бизнес-сообществе считают личные контакты (88%). За год их роль выросла на 6%. Участие в бизнес-ассоциациях в качестве действенной меры признали 77% опрошенных. Публичные мероприятия стоят на третьем месте (44%).

Александр Шохин, президент Российского союза промышленников и предпринимателей

Система отчетности и оценки эффективности деятельности надзорных органов строится пока что на количественных показателях, выявленных нарушениях и наложенных санкциях. Такая система стимулирует инспекторов не к предотвращению ущерба, а к выявлению и наказанию. До окончания проверки со стороны контрольно-надзорных органов необходимо исключить возможность начала процедуры привлечения к административной ответственности. Только акт проверки может быть поводом для возбуждения дел об административном правонарушении в сфере предпринимательства.

Среди "белого шума" и айсбергов

Поможет ли система управления рисками предупредить опасения бизнеса, не очень-то уверенного в безбарьерной реализации экономических свобод на фоне все возрастающих экономических неурядиц? На самом деле ответ на этот вопрос будет зависеть от системы управления данными, которые получат в свое распоряжение контрольно-надзорные органы. Очевидно, что без управления данными идентификация рисков будет напоминать верхушку айсберга и базироваться лишь на гипотезах. Невозможно будет выстроить ни систему оценки, ни систему обратной связи. Но здесь, с другой стороны, существует и опасность переизбытка данных: бывает, что организация пытается показать как можно больше информации, в результате чего она попросту превращается в "белый шум", а обнаружить в ней то, что необходимо в данный конкретный момент становится практически невозможным. В то же время, совершенно очевидно, что открытые данные - это один из наиболее важных и недооценённых механизмов управления рисками, поскольку предоставление открытой информации в надзорно-контрольные органы позволяет им принимать более сбалансированные и взвешенные решения.

Кроме того, принятие системы управления рисками не должно превращаться в самоцель, ведь это всего лишь инструмент в достижении цели. Не подлежит сомнению, что достаточно сложно управлять рисками без понимания того, какая цель преследуется при этом. При отсутствии стратегии модель рисков не будет иметь вектора, а следовательно, и чёткого результата. Только после того, как будут чётко обозначены все цели, можно предоставить и карту рисков. Приемлемым консенсусом в понимании основополагающих целей всеми участниками экономической деятельности признается сегодня безопасность и качество производимых товаров и услуг.

Вторым важным моментом при внедрении рискоориентированного подхода в надзорно-контрольной политике государства является выработка и оценка системы показателей. В нынешней системе координат под этим наиболее часто подразумевается система оценки KPI (Key Performance Indicators - KPI), в которой тоже есть свои риски. Если такая система не выстроена, то переход на риск-менеджмент будет восприниматься скорее как цель конкретного сотрудника или подразделения, а не общей синергии экономической деятельности того или иного предприятия, поскольку разные подразделения будут ориентированы каждое на свой результат. Кроме того, как правило, федеральные органы склонны несколько упрощенно подходить к самому определению риска и их оценка скорее выстраивается, следуя линейному принципу, отчего зачастую возникает и дублирование функций и избыточность. Так, например, опрос РСПП показал, что главный недостаток в работе контрольно-надзорных органов при проведении проверок (так ответили 46% респондентов) - это требование избыточного числа документов. Во многом это происходит из-за несовершенства системы требований, соблюдение которых подлежит оценке контрольно-надзорными органами. Поэтому формирование перечня обязательных требований по каждому виду контроля и их актуализация должны стать одним из приоритетных направлений работы, считают в РСПП.

Олег Фомичёв, заместитель министра Минэкономразвития

Поправки в КоАП, предусматривающие введение правила первого предупреждения, уже разработаны. Наряду с этим идет проработка предложений по идентификации граждан, направляющих в контрольно-надзорные органы жалобы на предпринимателей. Мы будем максимально стремиться к тому, чтобы выбрать такой подход, который не ограничит права граждан на подачу жалоб.

Но даже если система риск-менеджмента в работе надзорных служб найдет свои базовые принципы и инструменты - все они будут касаться преимущественно сокращения плановых проверок. Между тем, 60% опрошенных респондентов РСПП считают, что самое распространенное обоснование для проверок - это обращение граждан, которые, кроме того, могут быть продиктованы соображениями конкурентной борьбы. Поэтому все-таки возникает необходимость проанализировать, насколько такие инициативы могут быть обязательным обоснованием для проведения внеплановой проверки. В конечном итоге, вопрос экономических свобод - это вопрос эффективности работы реального сектора. Очевидно, что государственный контроль призван и обеспечить общественные интересы, и нивелировать риски деятельности хозяйствующих субъектов.

Михаил Абызов, министр РФ

За последнее время мы столкнулись с тем, что виды и сферы государственного контроля значительно расширились. Задача нового закона о государственно-муниципальном контроле состоит в том, чтобы закрепить периметр, произвести ревизию, откинуть избыточность и обеспечить четкую картину правового поля для предпринимательского сообщества в том числе. Другое обязательное требование при разработке этого закона - формирование системы указателей эффективности. Таким образом, мы рассчитываем до 1 июня закончить работу над новой редакцией (последней, как я надеюсь) и передать законопроект для рассмотрения в ГД. В течение 2016 г. необходимо этот закон принять.