Казина Т.В. Некоторые виды административных процедур (комментарий законодательства). - Специально для системы ГАРАНТ, 2016 г.

Некоторые виды административных процедур (комментарий законодательства)

Т.В. Казина,

декан юридического факультета Автономная

некоммерческая организация высшего образования

"Институт гуманитарного образования и информационных технологий",

кандидат юридических наук, судья в отставке

7 мая 2016 г.

В статье рассмотрены основные положения законодательства относительно административных процедур. Автор раскрыл понятие и сущность каждого вида процедуры, осуществляемой от имени государства органами государственного управления. Большую практическую значимость для правоприменения имеет сформированный перечень административных процедур, а также их анализ на предмет наличия пробелов и коллизий норм права.

История возникновения административных процедур уходит корнями в 10 век, когда Русская правда прописывала правила о сборщиках судебных штрафов, закупках, деятельности посадников и др. Естественно, эти процедуры носили характер казуального права.

Ученые административного права на всем протяжении исследования такой правовой категории, как административная процедура, пришли к однозначной позиции, что это явление сложносоставное и многогранное. Следует отметить, что до сих пор идет смешение понятий административного процесса и административной процедуры. Однако под первым понимается закрепленный в законодательстве порядок осуществления определенных процедур специально уполномоченными субъектами исполнительной власти по разрешению дел в сфере государственного управления. Субъекты административного процесса наделяются правами и обязанностями, которые они осуществляют по своему усмотрению. В свою очередь, административная процедура рассматривается административистами как официально установленная последовательность процессуальных действий (или даже совокупность правовых ограничений для публичной власти) для достижения частными лицами конкретного результата в рамках разрешения правовой ситуации практически без дискреции правоприменителя.

Так, с точки зрения В.Ю. Синюгина, административная процедура представляет собой систему, ориентированную на достижение конкретного правового результата, состоящую из последовательно осуществляемых юридически значимых действий субъектов, наделенных властными полномочиями, внутренне структурированную правовыми отношениями и динамически развивающуюся*(1). Данное определение, на мой взгляд, достаточно полно отражает дефиницию данной правовой категории.

Между тем, А.В. Филатова раскрывает административные процедуры как самостоятельный правовой институт административного права, целью которого выступает упорядочение совершения исполнительно-распорядительных действий органами публичной власти (должностными лицами) в связи с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере государственного управления*(2). Думается, что раскрытие понятие административной процедуры через правовой институт не вполне корректно. Однако, данная точка зрения имеет право быть в юридической науке и развиваться самостоятельно.

В перечне административных процедур ученые отражают следующие: регистрация, лицензирование, обращения граждан, контроль, надзор, государственно-поощрительные, подготовка и принятие актов управления. Данный перечень не является закрытым, в связи с чем, административисты при анализе проблем административных процедур указывают как узкий спектр процедур, так и расширительный.

Например, Н.Ф. Попова административные процедуры классифицирует на следующие виды:

1) регистрационно-учетные;

2) лицензионно-разрешительные;

3) правопредоставительные;

4) государственно-экзаменационные;

5) экспертно-удостоверительные;

6) государственно-обеспечительные (по выполнению обязанностей граждан по уплате налогов и сборов, прохождению военной службы по призыву и др.);

7) государственно-поощрительные и др.*(3)

Проблемы административных процедур подробно исследовались в работах П.И. Кононова, И.М. Лазарева, В.Г. Матвиенко, И.В. Пановой, В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова, Э.В. Талапиной, О.С. Рогачевой и др.*(4)

Регистрация как административная процедура представляет собой:

1) запись, фиксацию фактов или явлений с целью учета и придания им статуса официально признанных актов (регистрация рождения, брака);

2) внесение в реестр, список, в книгу учета*(5).

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей раскрывает как акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с настоящим Федеральным законом*(6).

В свою очередь, государственная регистрация прав на недвижимое имущество - это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации*(7). Аналогичное раскрытие дефиниции "регистрация" имеется в законе о регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними*(8).

Не менее интересным представляется раскрытие содержания государственной дактилоскопической регистрации. Законодатель определил ее как деятельность, осуществляемую указанными в законе органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями по получению, учету, хранению, классификации и выдаче дактилоскопической информации, установлению или подтверждению личности человека*(9). Такое же раскрытие понятия регистрации через деятельность предусмотрено текстом законов о геномной регистрации *(10) и миграционном учете *(11).

Государственная регистрация актов гражданского состояния рассматривается как учетная запись о юридическом факте и производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Государственной регистрации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, подлежат акты гражданского состояния: рождение, заключение брака, расторжение брака, усыновление (удочерение), установление отцовства, перемена имени и смерть*(12).

Лицензирование представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области предоставления, отзыва, аннулирования, приостановления действия лицензий, надзора за соблюдением правил лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности экономическими субъектами, а также привлечения к ответственности нарушителей этих правил.

Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" определяет лицензирование как деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования*(13).

Положения вышеуказанного закона не применяются к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования:

1) использования атомной энергии;

2) производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

3) деятельности, связанной с защитой государственной тайны;

4) деятельности кредитных организаций;

5) деятельность по проведению организованных торгов;

6) видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

7) деятельности акционерных инвестиционных фондов, деятельности по управлению акционерными инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами;

8) деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

9) деятельности негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию;

10) клиринговой деятельности;

11) страховой деятельности;

12) космической деятельности.

Особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления, возобновления и аннулирования действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами, регулирующими осуществление следующих видов деятельности:

1) оказание услуг связи, телевизионное вещание и (или) радиовещание;

2) частная детективная (сыскная) деятельность и частная охранная деятельность;

3) образовательная деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой частными образовательными организациями, находящимися на территории инновационного центра "Сколково");

4) предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами;

5) сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение отходов I-IV классов опасности.

Положения закона от 04 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" применяются к отношениям, связанным с лицензированием медицинской деятельности и образовательной деятельности, осуществляемых организациями на территориях опережающего социально-экономического развития, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации".

Таким образом, государство установило общие положения лицензирования в законе от 04 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", а специальные положения содержатся в нормативных правовых актах, посвященных особо охраняемым правоотношениям в сфере государственного управления.

Обращения граждан, направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа, законодатель в нормативном правовом акте определил как предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления*(14).

При этом, под предложением понимается рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Содержание заявления определено как просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба - это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Следует отметить указание в законе на сроки рассмотрения обращений: рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения (ст. 12 закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"). Письменное обращение, поступившее высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и содержащее информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции, рассматривается в течение 20 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, уполномоченное лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.

В тексте закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установлено общее правило, согласно которому гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Однако, если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, то оно направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с обязательным уведомлением об этом факте гражданина. По вопросу пересылки обращений в тесте закона есть исключение. Обращение, в котором обжалуется судебное решение, в течение семи дней со дня регистрации возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения (ч. 2 ст. 11 закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации").

При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Законодателем подчеркнуто, что не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

В статье 7 закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" предусмотрены требования к письменному обращению, в соответствии с которыми анонимные сообщения не принимаются к производству. Между тем, законодатель в тексте закона предусмотрел три случая, когда неподписанные обращения будут приняты и по ним компетентные органы проведут расследование. Так, если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией. Более того, если в анонимном обращении есть сведения об угрозе жизни и здоровью человека, экологии, то такое обращение также будет предметом рассмотрения.

Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.

В случае если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.

В последнее время особую актуальность вызывают вопросы государственно-экзаменационных процедур. В частности, административная процедура по приему-сдаче экзаменов на право управления транспортными средствами особо остро отслеживается гражданами, поскольку автомобиль перестал быть средством роскоши, а стал действительно средством передвижения.

С 16 февраля 2016 г. в России действуют Правила, устанавливающие порядок проведения экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий, предусмотренных пунктом 1 статьи 25 Федерального закона "О безопасности дорожного движения"*(15). Правила определяют состав технических средств контроля, предназначенных для проведения экзаменов, требования к указанным техническим средствам и условия их применения, а также устанавливают порядок выдачи российских национальных и международных водительских удостоверений и обмена иностранных национальных и международных водительских удостоверений на российские национальные и международные водительские удостоверения.

Мероприятия административной процедуры осуществляются подразделениями Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации. Впервые подробно прописаны требования к экзаменаторам. Так, к служебной деятельности по аттестации будут допущены лица, которые достигли возраста 25 лет и имеют высшее образование, право на управление транспортными средствами тех категорий или подкатегорий, по которым будут проводиться практические экзамены и стаж управления транспортными средствами не менее 5 лет.

Экзамены состоят из теоретического и практических экзаменов - экзамена по первоначальным навыкам управления транспортным средством и экзамена по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения.

Для сдачи экзамена и выдачи российского национального водительского удостоверения кандидатом в водители представляются следующие документы:

а) заявление;

б) паспорт или иной документ, удостоверяющий личность;

в) медицинское заключение;

г) российское национальное водительское удостоверение (при наличии);

д) документ, подтверждающий прохождение в установленном порядке соответствующего профессионального обучения по программам профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий;

е) письменное согласие законных представителей (родителей, усыновителей или попечителей) несовершеннолетнего кандидата в водители на сдачу им экзамена и выдачу российского национального водительского удостоверения, заверенное в соответствии с законодательством Российской Федерации, - в случае, когда заявителем является лицо в возрасте от 16 до 18 лет, за исключением случая объявления несовершеннолетнего лица полностью дееспособным (эмансипация) или вступления его в брак в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Учитывая реалии развития информационного обмена, заявление может быть подано в электронной форме через федеральную государственную информационную систему "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" или региональные порталы государственных и муниципальных услуг (функций).

Экзамены принимаются в следующей последовательности:

а) теоретический экзамен;

б) экзамен по первоначальным навыкам управления транспортным средством;

в) экзамен по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения.

Кандидат в водители, не сдавший один из предусмотренных по перечню Правил экзаменов, к следующему экзамену не допускается, повторный экзамен назначается не ранее чем через 7 дней со дня проведения предыдущего. При этом, для кандидатов в водители, не сдавших один из экзаменов с третьей и последующих попыток, повторный экзамен назначается не ранее чем через 30 дней.

Кандидат в водители, сдавший теоретический экзамен, допускается к сдаче практических экзаменов - экзамену по первоначальным навыкам управления транспортным средством и экзамену по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения в течение последующих 6 месяцев.

Теоретический экзамен принимается с использованием автоматизированной системы (аппаратно-программного комплекса) на основе комплекта экзаменационных задач, сформированных в экзаменационные билеты. Содержание комплекта экзаменационных задач определяется Министерством внутренних дел Российской Федерации. Автоматизированная система (аппаратно-программный комплекс) для проведения теоретического экзамена должна (должен) обеспечивать:

а) проведение в автоматизированном режиме теоретического экзамена на основе комплекта экзаменационных задач, сформированных в экзаменационные билеты;

б) обработку результатов экзамена с выставлением оценки кандидату в водители и их оформление без участия экзаменатора;

в) хронометраж времени проведения экзамена;

г) формирование и хранение результатов экзамена каждого кандидата в водители;

д) защиту от несанкционированного доступа к установленному программному обеспечению.

Экзамен по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения проводится на маршрутах, отвечающих требованиям к маршрутам, на которых проводятся экзамены по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения. Практические экзамены проводятся на транспортных средствах, отвечающих требованиям к транспортным средствам, используемым для проведения практических экзаменов.

Средства аудио- и видеорегистрации процесса проведения практических экзаменов устанавливаются на транспортных средствах, используемых для проведения практических экзаменов.

В Правилах четко прописаны все основания, по которым должностное лицо вправе отказать в приеме документов для назначения процедуры проведения всех видов экзамена, а также обстоятельства, в силу которых право на управление транспортными средствами не будет выдано.

В административном праве вопросы надзора и контроля всегда ассоциировались с властными полномочиями органов государственного управления. Благодаря принципу диспозитивности проблему нарушений прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении проверочных мероприятий удалось решить в кратчайшие сроки. Для правоприменительной практики необходимо раскрыть дефиниции "контроля" и "надзора".

Контроль (от франц. controle - проверка) - составная часть управления объектами и процессами, заключающаяся в наблюдении за объектом с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, другими нормативными правовыми актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями*(16).

Надзор - разновидность контроля, в котором преобладают наблюдательные функции. Различают авторский, банковский, государственный, технический и другие виды надзора*(17).

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"*(18) регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Согласно этому закону плановые проверки проводятся специальными должностными лицами не чаще чем один раз в три года. Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Следует помнить, что правила о порядке и сроках проверок не применяются:

1) к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля;

2) при проведении оперативно-разыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия;

3) при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования;

4) при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации;

5) при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу;

6) при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий;

7) к мероприятиям по контролю, направленным на противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.

Следовательно, указанные выше должностные лица в силу своей компетенции будут осуществлять проверочные мероприятия на основании иного федерального закона*(19).

Положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются также при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора):

1) контроль за осуществлением иностранных инвестиций;

2) государственный контроль за экономической концентрацией;

3) контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере;

4) налоговый контроль;

5) валютный контроль;

6) таможенный контроль;

7) государственный портовый контроль;

8) контроль за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

9) контроль на финансовых рынках;

10) банковский надзор;

11) страховой надзор;

12) надзор в национальной платежной системе;

13) государственный контроль за осуществлением клиринговой деятельности;

13.1) государственный контроль за осуществлением деятельности по проведению организованных торгов;

14) контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

15) контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

16) пограничный, санитарно-карантинный, ветеринарный, карантинный фитосанитарный и транспортный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;

17) контроль за соблюдением требований законодательства об антитеррористической защищенности объектов.

В общих положениях Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ регламентируются также особенности организации и проведения проверок при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора):

1) государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации, за исключением государственного контроля за экономической концентрацией;

2) лицензионный контроль;

3) экспортный контроль;

4) государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций;

5) федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции;

6) федеральный государственный надзор в области связи;

7) федеральный государственный контроль за обеспечением защиты государственной тайны;

8) государственный надзор в сфере рекламы;

9) федеральный государственный транспортный надзор (в области гражданской авиации, железнодорожного транспорта, торгового мореплавания, внутреннего водного транспорта и автомобильного транспорта);

10) федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения;

11) федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности;

12) федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

13) федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии;

14) государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности;

15) федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности;

16) федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений;

17) федеральный государственный пожарный надзор;

18) государственный строительный надзор;

19) государственный контроль (надзор) на территории особой экономической зоны;

20) государственный контроль (надзор) в сферах естественных монополий;

21) государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов);

22) государственный надзор в области организации и проведения азартных игр;

23) федеральный государственный надзор за проведением лотерей;

24) федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций;

25) региональный государственный контроль за осуществлением перевозок пассажиров и багажа легковым такси;

26) региональный государственный жилищный надзор, муниципальный жилищный контроль;

27) государственный контроль (надзор) в сфере образования;

28) региональный государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;

29) федеральный государственный контроль за деятельностью аккредитованных лиц.

Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. Плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в установленном законом порядке.

О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Как видим, принципы открытости и публичности позволяют системе государственного управления соблюдать гарантии для хозяйствующих субъектов в части исключения незаконного вмешательства в деятельность юридических и физических лиц.

Следует, однако, отметить то обстоятельство, что проверяющие субъекты не связаны жестким 3-годичным сроком. Речь идет только о плановых проверках! Существуют основания для проведения и внеплановых мероприятий. Но законодатель подошел к разрешению этого вопроса взвешенно и определил исчерпывающие обстоятельства для "внезапного" контроля и надзора.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Действует такое же правило об уведомлении проверяемых лиц любым доступным способом с возможностью контроля получения корреспонденции, однако в случае, если требуется незамедлительное проведение внеплановой выездной проверки, копия решения о согласовании проведения внеплановой выездной проверки направляется органом прокуратуры в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля с использованием информационно-телекоммуникационной сети. Налицо достижения научно-технического прогресса для исключения фактов волокиты и обеспечения доступности информации для широкой аудитории населения.

Законодатель предусмотрел в тексте закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ ограничение права на осведомленность о начале проверки. А именно, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется.

В тексте Федерального закона подчеркивается, что не допускается требовать нотариального удостоверения копий документов, представляемых в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Совершенно обоснованный запрет, обусловленный вполне существенными затратами проверяемых лиц, связанных с мероприятиями по контролю и надзору. Ведь заверение копий документов у нотариуса предполагает уплату не только государственной пошлины, а также тарифов за услуги по выезду, срочность и др.

Выездная проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным:

1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности. Срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 указанного закона, не может превышать двадцать рабочих дней.

При проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе, в частности, осуществлять мероприятия по контролю и надзору в случае отсутствия при проведении проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением установленных законом случаем. Например, если будет выявлено злоупотребление руководителем своим правом на непосредственное участие при проверке. Законодателем определено следующее: в случае официального предупреждения юридического лица, индивидуального предпринимателя о выездной проверке, компетентные лица обязаны быть лично либо обеспечить на месте уполномоченных представителей. Практика показывает, что неоднократное игнорирование уведомления о выездной проверке дает все основания провести мероприятия по контролю и надзору в отсутствие руководителя (иных компетентных лиц).

Из заключительных положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ следует вывод, о взаимной ответственности субъектов мероприятий по контролю и надзору. Речь идет не только о гражданско-правовой ответственности, но и административной, уголовной, а также других видах юридической ответственности.

В последнее время в рамках осуществления административной реформы, предусматривающей смену разрешительной парадигмы на заявительную, все большее распространение получает такой важный вид процедур, как административно-поощрительный. Это вызвано тем, что эффективность мер административной ответственности остается низкой. Так, почти каждый второй привлеченный к штрафным санкциям уклоняется от уплаты. Все это свидетельствует о серьезных недостатках, в том числе процессуального характера*(20).

Под поощрением понимаются предпринимаемые государством меры, направленные на широкое вовлечение общества в различные виды деятельности, на активизацию этой деятельности и на более полное достижение результатов. К мерам поощрения относятся: меры одобрения, поддержки, содействия, стимулирования и др.*(21)

Особый интерес у населения в последнее время вызывает изменения в тексте КоАП РФ. Так, при уплате административного штрафа лицом, привлеченным к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного главой 12 настоящего Кодекса, за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 1.1 статьи 12.1, статьей 12.8, частями 6 и 7 статьи 12.9, частью 3 статьи 12.12, частью 5 статьи 12.15, частью 3.1 статьи 12.16, статьями 12.24, 12.26, частью 3 статьи 12.27 настоящего Кодекса, не позднее двадцати дней со дня вынесения постановления о наложении административного штрафа административный штраф может быть уплачен в размере половины суммы наложенного административного штрафа*(22).

Таким образом, государство пытается правонарушителей приучить к дисциплине уплаты штрафных санкций, поскольку недоимки по этим строкам бюджета на протяжении длительного времени носят значительный размер.

В рамках взаимодействия полиции с общественными объединениями и иными институтами гражданского общества имеет огромное значение поощрение членов общественных объединений правоохранительной направленности, внештатных сотрудников полиции и граждан, отличившихся в охране общественного порядка*(23). В этой связи цепочка "закон-законность-правопорядок" имеет вполне положительный результат, так как граждане самостоятельно привыкают соблюдать и исполнять запреты, предписания и рекомендации.

Сотруднику органов внутренних дел в качестве меры поощрения может быть присвоено очередное специальное звание досрочно, но не выше специального звания, предусмотренного по замещаемой должности в органах внутренних дел, а сотруднику, имеющему ученую степень или ученое звание, - на одну ступень выше специального звания, предусмотренного по замещаемой должности в органах внутренних дел (за исключением специальных званий высшего начальствующего состава)*(24).

В юридической литературе до сих пор единой дефиниции понятия акта управления не имеется. Одни административисты считают, что акты управления - это государственно-властные предписания, другие раскрывают понятие как особые юридические формы исполнительно-распорядительной деятельности.

Руководствуясь различными точками зрения ученых в области административного права можно предположить, что правовой акт управления как административный акт представляет собой основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление компетентного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

Правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, что требует соблюдения определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и. т.д. Но правовой акт управления может быть выражен и устно (например, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления). Правовые акты управления нередко характеризуются и как конклюдентные повеления. Такие повеления не имеют характера письменного акта (например, сигнал светофора, свисток милиционера, дорожный знак и т.п.). Однако в большинстве случаев подобные повеления не рассматриваются в качестве правовых актов управления, поскольку в них получают опосредствованное выражение соответствующие административно-принудительные меры, направленные на обеспечение общественной безопасности и порядка в сфере государственного управления.

Издание акта управления влечете определенные правовые последствия, а именно: установление, отмену правовых норм или возникновение, прекращение административных отношений. Акт государственного управления от закона отличается тем, что носит подзаконный характер, издается на основе и во исполнение закона.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение*(25). Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации*(26). Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

В настоящей статье рассмотрены лишь некоторые виды административных процедур. Подводя итоги, необходимо отметить, что административные процедуры осуществляются в первую очередь с целью реализации прав, свобод и законных интересов лиц, пребывающих на территории Российской Федерации, а также эффективного выполнения задач и функций, возложенных на органы государственного управления. Оптимизация процедур администрирования на государственном, региональном и муниципальном уровнях имеет важное значение в любом правовом государстве. Кроме того, информационные технологии облегчают исполнение административных процедур не только на примере конкретного, отдельного дела, но и на общем уровне государственного управления. Благодаря ним повышается прозрачность самого административного процесса. Наличие административных регламентов однозначно уменьшают объем дискреционных полномочий должностных лиц. В результате органы административной юрисдикции вынуждены действовать строго в рамках законодательства, что, в свою очередь, снижает уровень коррупционности в государственном управлении.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Синюгин В.Ю. Административная процедура: проблемы дефиниции // Административное право и процесс. 2014. N 10. С. 30-33.

*(2) Филатова А.В. Организационно-правовые основы регламентации деятельности административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010. С. 13.

*(3) Попова Н.Ф. Роль административных процедур в реализации прав, свобод и обязанностей граждан РФ // Административное право и процесс. 2014. N 1. С. 5-9.

*(4) Попова Н.Ф. Там же.

*(5) Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2011.

*(6) Федеральный закон от 08 августа 2001 г. N 129-ФЗ (ред. от 31.01.2016) "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // Российская газета. 2001. 10 августа.

*(7) Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ (ред. от 29.12.2015) "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

*(8) Федеральный закон от 14 марта 2009 г. N 31-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними" // Парламентская газета. 2009. N 14.

*(9) Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ (ред. от 24.11.2014) "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" // Российская газета. 1998. 1 августа.

*(10) Федеральный закон от 03 декабря 2008 г. N 242-ФЗ (с изм. от 17.12.2009) "О государственной геномной регистрации в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2008. N 49. Ст. 5740.

*(11) Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ (ред. от 28.11.2015) "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" // Парламентская газета. 2006. N 122.

*(12) Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ (ред. от 28.11.2015) "Об актах гражданского состояния // Собрание законодательства РФ. 1997. N 47. Ст. 5340.

*(13) Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 30.12.2015) О лицензировании отдельных видов деятельности (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2016) // Российская газета. 2011. 6 мая.

*(14) Федеральный закон от 02 мая 2006 г. N 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

*(15) Постановление Правительства РФ от 24 октября 2014 г. N 1097 (ред. от 04.02.2016) "О допуске к управлению транспортными средствами" (вместе с "Правилами проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений") // Российская газета. 2014. 31 октября.

*(16) Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Там же // ИПС Гарант. Дата обращения 29.02.2016 г.

*(17) Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Там же // ИПС Гарант. Дата обращения 29.02.2016 г.

*(18) Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (ред. от 28.11.2015) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Российская газета. 2008. 30 декабря.

*(19) См., напр. Лабоцкая Р.Е. Соотношение правоохранительной и контрольно-надзорной функций государства // Административное право и процесс. 2013. N 8. С. 84-85.

*(20) Женетль С.З. Административная реформа: теоретические модели административной процедуры // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 10. // ИПС Гарант. Дата обращения 29.02.2016 г.

*(21) Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Там же // ИПС Гарант. Дата обращения 29.02.2016 г.

*(22) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (ред. от 15.02.2016, с изм. от 17.02.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1), Ст. 1.

*(23) Киричек Е.В. Взаимодействие полиции с общественными объединениями и иными институтами гражданского общества в условиях реализации принципа соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2013. N 12. С. 1139-1147.

*(24) Митрохин В.В. Административные процедуры прохождения службы в органах внутренних дел // Административное и муниципальное право. 2014. N 2. С. 128-140.

*(25) Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (ред. от 14.12.2015) "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

*(26) Постановление Правительства РФ от 01 июня 2004 г. N 260 (ред. от 05.02.2016) "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 23. Ст. 2313.