О пределах депутатской свободы (Г.А. Трофимова, журнал "Российский юридический журнал", N 2, март-апрель 2016 г.)

О пределах депутатской свободы

Г.А. Трофимова,

эксперт научно-исследовательского объединения

"Правовая инициатива" (Иркутск)

Журнал "Российский юридический журнал", N 2, март-апрель 2016 г., с. 82-89.

Парламентарий (депутат) - это выборное должностное лицо, представляющее определенную часть избирательного корпуса, реализующее его интересы в выборном представительном органе государственной власти, а также осуществляющее в рамках полномочий данного органа нормотворческую функцию и иные полномочия, вытекающие из его правового статуса*(1). При этом депутат, несмотря на внешнюю самостоятельность, находится в подчинении или иной зависимости от различных субъектов: избирателей, партии, палаты или однопалатного парламента, где приходится выполнять работу.

Наиболее спорными в научной литературе являются вопросы о характере парламентского мандата, а также о степени защищенности народного избранника при привлечении к ответственности, т.е. об объеме его иммунитета и индемнитета.

Правовое положение депутата законодательного органа определяется прежде всего характером его мандата, иначе говоря, содержанием его юридических отношений с избирателями*(2). Известно, что императивный мандат предполагает возможность отзыва депутата избирателями, а свободный - нет.

В советское время наказы избирателей, хотя и преподносились официальной пропагандой как выражение воли народа, на самом деле, как правило, составлялись в кабинетах секретарей райкомов и горкомов и служили способом "выбивания" дополнительных средств из вышестоящих государственных хозяйственных органов*(3). Отзывом же, применявшимся крайне редко, оформлялся вывод из числа "народных избранников" тех, кто и без этой процедуры подлежал досрочному лишению депутатских полномочий за содеянное (обычно за уголовные преступления), однако в силу своего высокого положения в государственной или партийной иерархии или по другим "особым" причинам освобождался от уголовного преследования, но не мог оставаться в составе депутатов как "не оправдавший доверия"*(4).

Действующее законодательство не предусматривает императивного мандата для депутата Государственной Думы. Предполагается, что он обладает так называемым свободным мандатом. Однако, как справедливо полагает В.И. Васильев, какую бы точку зрения депутаты ни отстаивали в парламенте, нужно сверить ее с позицией электората, тем более что многие депутаты рассчитывают сохранить свое место в законодательном органе при очередных выборах*(5).

В.А. Черепанов разделяет приведенное мнение и считает необходимым закрепить в качестве общих принципов организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ обязанности регионального депутата (по выполнению предвыборной программы и отчетности перед избирателями, обязательному участию в заседаниях регионального парламента и др.), а также предусмотреть конституционно-правовую ответственность за их неисполнение в форме отзыва депутата избирателями*(6). Исследователь обосновывает свое предложение тем, что особенности взаимоотношений депутата с избирателями, партией и народом предполагают императивную модель правового регулирования, в центре которого находится юридическая обязанность и последующая юридическая ответственность, тогда как сегодня в силу распространенного понимания свободного депутатского мандата применяется иная, дозволительная, диспозитивная модель правового регулирования, открывающая простор для действий депутата по своему усмотрению*(7).

А.С. Хачатрян придерживается иной позиции и называет негативным фактором усиление императивной составляющей мандата, полагая, что в условиях вертикали исполнительной ветви власти можно использовать так называемый административный ресурс в противостоянии с неугодными или оппозиционными депутатами, к тому же депутаты теперь слишком зависимы от партий*(8).

М.В. Варлен отмечает, что "очевидным является преобразование свободного мандата депутата Государственной Думы в партийный императивный мандат"*(9). Она исходит из того, что депутат Государственной Думы, формально оставаясь представителем всего народа, на деле становится представителем интересов политической партии, от которой был избран; депутат не связан наказами избирателей; отсутствует его обязанность отчитываться перед избирателями при фактической подконтрольности фракции; запрещен отзыв депутата избирателями при возможном лишении мандата за отступление от партийной дисциплины*(10).

Г.Д. Садовникова приходит к аналогичному выводу, указывая, что переход на полностью пропорциональную систему выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, увеличение доли депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, избираемых по партийным спискам, сделали формально свободный депутатский мандат фактически полусвободным*(11). Схожей позиции придерживается А.Т. Карасев, утверждая, что связанность позиции депутата позицией партии, фракции, определяемую партийной, фракционной дисциплиной, следует рассматривать в качестве одного из средств ограничения свободы депутатского мандата, превращения его в полусвободный мандат*(12).

Подобная ситуация складывается и за рубежом. Так, голосование в палате общин Великобритании осуществляется в соответствии с партийными рекомендациями; депутат, не поддерживающий политику своей фракции и регулярно голосующий вразрез с партийными установками, обычно теряет возможность выдвижения своей кандидатуры на следующих парламентских выборах*(13). Иначе говоря, в Великобритании депутат нижней (выборной) палаты парламента отвечает за свои действия в парламенте не перед избирателями, а перед руководством своей партии, что позволяет исследователям делать вывод о том, что такой мандат не является императивным*(14).

На основании Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(15) (далее - ФЗ N 3) выход депутата из фракции, а также его исключение (выход) из партии влекут лишение депутатских полномочий (п. "б", "в" ч. 3 ст. 4 и ст. 7.1). Таким образом, применение партией санкций закон связывает с лишением депутатского мандата, т.е. с наступлением конституционно-правовой ответственности.

Это положение вполне справедливо. Во-первых, депутат федерального парламента (иного представительного органа), избранный по партийному списку, тесно связан с партией: от воли партии зависят и его попадание в состав списка, и место в этом списке, и продолжение депутатской деятельности в рамках, установленных партийной дисциплиной. Во-вторых, депутат, избранный по партийному списку, является не самостоятельной единицей в представительном органе, а лишь элементом некой системы, корпорации и соответственно не может позиционировать себя отдельно от нее. Это, разумеется, не мешает тому или иному лицу (если законом установлена такая возможность) баллотироваться не от партии, а самостоятельно выдвигая свою кандидатуру.

Конституционный Суд РФ верно указывает, что "избрание депутата в составе партийного списка образует явно выраженное условие приобретения им депутатского мандата и осуществления депутатских полномочий, поскольку обеспечить следование партийной предвыборной программе невозможно, если избранный по партийному списку депутат свободен от обязанностей участия в соответствующей фракции или если он связан обязательствами перед другими партиями; политическая партия, выдвигая список кандидатов, и кандидаты, соглашаясь со своим партийным выдвижением, дают основания к правомерным ожиданиям избирателей в том, что избранные депутаты войдут в партийную фракцию... и примут меры к согласованному осуществлению своих полномочий в ее составе"*(16).

Но можно ли тогда признать правоту тех авторов, кто считает, что мандат депутата, избранного по партийным спискам, является императивным партийным или же полусвободным? Если сама теоретическая конструкция императивного (свободного) мандата предполагает наличие (отсутствие) ответственности именно перед избирателями, то мандат депутата, избранного по партийному списку, следует назвать свободным. Зависимость депутата от партии, в которой он состоит, указывает на опосредованный характер представительства.

Таким образом, сегодня, независимо от того, по какой системе избирается депутат - пропорциональной или мажоритарной, его мандат носит свободный характер, если законом не предусмотрена возможность отзыва депутатов, например депутатов Государственной Думы.

Однако более важным является вопрос о том, какой мандат - свободный или императивный - отвечает природе народного представительства. Позиция тех, кто выступает за усиление императивной (отзывной) составляющей мандата, кажется более справедливой, несмотря на сопутствующие проблемы косвенного воздействия на волю избирателей. Какой смысл в представителе, если нет возможности контролировать его работу и в случае ее неудовлетворительных результатов сменить выбранное лицо? Сегодня правообразующее, правоизменяющее и правопрекращающее значение для установления связи депутата федерального уровня и избравшего его населения имеют главным образом выборы.

Пределы свободы и независимости депутатов определяются исходя из наличия таких элементов его статуса, как иммунитет, представляющий собой дополнительные гарантии при применении к депутату мер принуждения, расследовании фактов совершенных им правонарушений, выступлении его в качестве свидетеля, и индемнитет, предполагающий свободу высказываний и принятия решений и являющийся, по сути, обособленной частью иммунитета.

Иммунитет основан на триаде статусных полномочий: праве на неприкосновенность, праве на неответственность и праве не свидетельствовать по какому-либо делу (административному, гражданскому или уголовному).

В ФЗ N 3 иммунитет выделен в общем виде - как сочетание права на неответственность и права на неприкосновенность (ст. 19), в отдельной части той же статьи представлен индемнитет, а также закреплено право не свидетельствовать (ст. 21). В соответствии с предложенной законодателем системой попытаемся охарактеризовать элементы статусной свободы депутата.

На основе ч.ч. 1-5 ст. 19 указанного Закона можно выделить следующие элементы иммунитета:

1) объект иммунитета: действия, связанные с осуществлением депутатом своих полномочий;

2) время действия иммунитета: в течение срока полномочий;

3) объекты права на неприкосновенность: личность депутата, занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые им личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, переписка;

4) объем права на неприкосновенность: недопущение привлечения к ответственности, задержания, ареста, обыска (кроме случаев задержания на месте преступления), личного досмотра (за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей);

5) объем права на неответственность: непривлечение к уголовной либо административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;

6) условие снятия иммунитета: согласие органа, где депутат осуществляет свою деятельность;

7) объект выражения согласия палаты Федерального Собрания РФ: привлечение к уголовной либо административной ответственности, налагаемой в судебном порядке; задержание, арест, обыск, личный досмотр (за исключением ограничений, установленных законом); возбуждение уголовного дела или начало производства по делу об административном правонарушении (если оно связано с осуществлением депутатом своих полномочий); передача дела в суд после окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность.

Элементами депутатского индемнитета исходя из ч. 6 ст. 19 Закона можно назвать:

1) объем индемнитета: высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в органе, где депутат осуществляет свою деятельность, и другие действия, соответствующие его статусу;

2) время действия индемнитета: в течение срока полномочий, а также после его окончания;

3) объем права на неответственность: недопущение привлечения к уголовной или административной ответственности;

4) условия снятия индемнитета (отсутствуют);

5) ограничения: нанесение публичного оскорбления, клевета, иные нарушения, влекущие в силу федеральных законов наступление ответственности, при наличии которых на основании лишения депутата неприкосновенности может быть возбуждено уголовное дело, осуществлено производство дознания, предварительного следствия или начато производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке.

К элементам свидетельского иммунитета, или права не свидетельствовать, в опоре на ст. 21 ФЗ N 3 можно отнести:

1) объект права: обстоятельства, ставшие известными депутату в связи с осуществлением им своих полномочий;

2) объем права: отказ от свидетельских показаний по гражданскому, административному или уголовному делу;

3) время действия права: в течение срока полномочий;

4) условие снятия свидетельского иммунитета: согласие депутата выступить свидетелем.

Некоторые из представленных элементов иммунитета, индемнитета и свидетельского иммунитета вызывают вопросы, что указывает на несовершенство их правового регулирования.

Во-первых, в принятии решения о снятии иммунитета и индемнитета участвует палата парламента, которая может руководствоваться не объективными фактами, свидетельствующими о совершении депутатом правонарушения (преступления), а мнением партийного большинства в палате и партийной принадлежностью парламентария, в отношении которого рассматривается дело.

Во-вторых, несмотря на внешне демократическую "оболочку", иммунитет российских парламентариев фактически выводит последних из-под действия закона, предоставляет гарантии не деятельности, а безответственности*(17). Имеющаяся в законе формулировка весьма расплывчата, а потому создает возможность для установления пределов неответственности депутатов на основе субъективных критериев.

Способствует расширению права на неответственность и противоречивая позиция Конституционного Суда РФ по данному вопросу. В частности, Суд указал, что участие законодательного органа в процедуре лишения депутата регионального уровня неприкосновенности возможно только в отношении действий, совершаемых им при осуществлении депутатских полномочий; предоставление же парламенту, не являющемуся ни органом уголовного преследования, ни судебным органом, права освобождать от привлечения к уголовной или административной ответственности несовместимо с целями института парламентской неприкосновенности. Это тем более недопустимо, когда дознание, предварительное следствие или производство по административному правонарушению уже завершены и речь идет, по существу, о необходимости получения согласия на передачу дела в суд*(18). В отношении депутатов федерального уровня Конституционный Суд РФ изменил условия снятия их иммунитета и соответственно пределы преследования при совершении ими правонарушений, тем самым улучшив положение парламентариев. В частности, Суд признал, что в случае возбуждения дела, связанного с уголовной или административной ответственностью, налагаемой в судебном порядке, в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям для передачи дела в суд необходимо согласие соответствующей палаты Федерального Собрания*(19).

В-третьих, свобода парламентариев высказывать мнение и голосовать оставлена без должной правовой защиты*(20). Индемнитет ограничен не только действиями депутата, представляющими собой публичные оскорбления, клевету, но и иными нарушениями, ответственность за которые может быть установлена федеральным законом. То есть депутатский индемнитет носит неполный характер, предусматривает возможность лишения депутата неприкосновенности по усмотрению палаты, в то время как исторический и мировой опыт свидетельствуют о необходимости обеспечения безусловной защиты депутатской деятельности.

В-четвертых, законодатель распространил неответственность на "другие действия, соответствующие статусу депутата", не отметив, чем такие действия отличаются от действий, связанных с осуществлением депутатом своих полномочий (неприкосновенность)*(21).

Как представляется, если высказывание мнения, выражение позиции при голосовании являются одними из действий, соответствующих статусу депутата (об этом свидетельствует грамматическая структура предложения ч. 6 ст. 19 ФЗ N 3), то можно предположить, что действия, соответствующие статусу депутата, - это те, которые депутат вправе осуществлять по своему усмотрению, так, как посчитает верным. Именно освобождение от ответственности за сделанный депутатом выбор, как правило, политический, и охватывается понятием индемнитета.

В-пятых, если в ч. 6 ст. 19 ФЗ N 3 говорится о неответственности депутата за высказанное мнение или выражение позиции при голосовании, а также за совершение иных действий, соответствующих статусу депутата, то какой смысл в производстве в отношении депутата следственных действий (предусмотренных той же частью ст. 19) в связи с совершенным (подразумеваемым) правонарушением?

В-шестых, неясно, какой субъект должен принимать решение о лишении неприкосновенности бывшего члена парламента в случае истечения его статусных полномочий, но продолжения действия индемнитета (ч. 6 ст. 19 ФЗ N 3). Скорее всего, та палата, в которой он ранее осуществлял свою деятельность, но буквальное толкование ФЗ N 3 предполагает принятие решения о лишении неприкосновенности в отношении действующих ее членов.

В-седьмых, в ч. 1 ст. 19 ФЗ N 3 установлено, что депутат обладает неприкосновенностью в течение всего срока полномочий, но в ч. 6 этой же статьи предусмотрен запрет на привлечение парламентариев к ответственности и после истечения срока их полномочий. Свидетельствует ли это о продолжении действия неприкосновенности?

Вполне допустима ситуация, когда лицо не обладает неприкосновенностью, но привлечь его к ответственности нельзя. Типичный пример - лицо, не достигшее возраста соответствующего вида ответственности либо являющееся недееспособным в связи с психическим заболеванием. Но из ч. 6 ст. 19 ФЗ N 3, определяющей условия снятия неприкосновенности, следует, что законодатель посчитал неприкосновенность одним из элементов права на неответственность. Таким образом, в одной и той же статье Закона установлен разный срок действия неприкосновенности. Если неприкосновенность перестает действовать после прекращения срока полномочий парламентария, то тогда почему в статье идет речь о снятии неприкосновенности лица, полномочия которого как народного избранника уже завершены?

Следовало указать, что парламентарий обладает неприкосновенностью как во время срока исполнения полномочий, так и после его истечения, если он не был досрочно лишен полномочий. Депутат имеет право на неприкосновенность после прекращения полномочий только как часть права на неответственность за выраженное им во время осуществления полномочий мнение или позицию при голосовании, иные действия, соответствующие статусу депутата. По истечении срока полномочий депутат может быть лишен неприкосновенности и права на неответственность той палатой, где он ранее выполнял свои обязанности. Парламентарий может быть лишен неприкосновенности и права на неответственность в связи с публичным оскорблением или клеветой.

В-восьмых, право не свидетельствовать ограничено сроком полномочий депутата, несмотря на то что смысл этого права заключается в сохранении в тайне сведений, полученных лицом, обладающим особым статусом, т.е. лицом, к которому обращаются в рамках доверительных отношений. А потому свидетельский иммунитет не может носить временный характер и допускать раскрытие доверенной народному избраннику информации.

Таким образом, правовой статус депутата в свете свободы его деятельности вызывает много вопросов, что говорит о недостатках как его правового регулирования, так и теоретической разработки. Однако уже сейчас можно констатировать, что депутат, не несущий перед населением ответственности в форме отзыва, имеет более или менее свободный мандат, членство в партии не влияет на степень его независимости от той части населения, которой он был избран.

Итак, парламентарий федерального уровня обладает гарантиями свободы деятельности (хотя они и несовершенны), а именно правом на иммунитет (подразумевающим обеспечение депутата дополнительными мерами правовой защиты), индемнитет (наиболее обособленная часть иммунитета) и правом не свидетельствовать по делу в случае получения сведений в качестве народного представителя (элемент иммунитета).

Список литературы

Варлен М.В. Статус парламентария: теоретические проблемы. М., 2011.

Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001.

Депутат парламента в зарубежных государствах. М., 1995.

Карасев А.Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2009.

О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ (в ред. от 3 ноября 2015 г N 303-ФЗ) // СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74; 2015. N 27. Ст. 3987.

Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. N 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного собрания Красноярского края // СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1601.

Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 828.

Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2012 г. N 4-П по делу о проверке конституционности пункта 1.1 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки Т.И. Романовой // СЗ РФ. 2012. N 11. Ст. 1365.

Садовникова Г.Д. Особенности конституционно-правового статуса российского парламентария // "Черные дыры" в рос. законодательстве. 2007. N 1.

Хачатрян А.С. Конституционно-правовая ответственность парламентариев Федерального Собрания Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.

Черепанов В.А. К вопросу об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 5.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Варлен М.В. Статус парламентария: теоретические проблемы. М., 2011. С. 54-55.

*(2) Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М., 2001. С. 245.

*(3) Там же. С. 245.

*(4) Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Указ. соч. С. 245-246.

*(5) Там же. С. 247.

*(6) Черепанов В.А. К вопросу об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 44.

*(7) Там же.

*(8) Хачатрян А.С. Конституционно-правовая ответственность парламентариев Федерального Собрания Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 11.

*(9) Варлен М.В. Указ. соч. С. 101.

*(10) Там же. С. 101-106.

*(11) Садовникова Г.Д. Особенности конституционно-правового статуса российского парламентария // "Черные дыры" в рос. законодательстве. 2007. N 1. С. 21.

*(12) Карасев А.Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 15.

*(13) Депутат парламента в зарубежных государствах. М., 1995. С. 28-29 (автор главы - И.Г. Тимошенко).

*(14) Там же. С. 23.

*(15) СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74; 2015. N 27. Ст. 3987.

*(16) Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2012 г. N 4-П по делу о проверке конституционности пункта 1.1 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки Т.И. Романовой // СЗ РФ. 2012. N 11. Ст. 1365.

*(17) Агафонов В.В. Указ. соч. С. 12.

*(18) Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. N 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного собрания Красноярского края // СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1601.

*(19) Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 828.

*(20) Агафонов В.В. Указ. соч. С. 12.

*(21) Там же.