Социальное право в германии и российской федерации: проблемы и перспективы развития (М.Ю. Федорова, У. Бекер, журнал "Российский юридический журнал", N 2, март-апрель 2016 г.)

Социальное право в германии и российской федерации: проблемы и перспективы развития*(1)

М.Ю. Федорова,

доктор юридических наук, профессор

Пермского государственного национального

исследовательского университета (Пермь)

У. Бекер,

хабилитированный доктор права, профессор,

директор Института социального права и

социальной политики Общества Макса Планка (Мюнхен, ФРГ)

Журнал "Российский юридический журнал", N 2, март-апрель 2016 г., с. 136-150.

Основные международно-правовые акты универсального и регионального уровня признают за каждым человеком право на социальное обеспечение, которое реализуется в рамках национальных систем социального обеспечения, создаваемых каждым государством исходя из своих экономических возможностей и с учетом разного рода факторов. Различия между такими системами могут быть весьма значительными как с точки зрения перечня видов, уровня и объема предоставляемых гражданам социальных выплат и услуг, так и с позиций их законодательного оформления, процедурного сопровождения, механизмов защиты и восстановления нарушенных прав.

Из многочисленных национальных систем социального обеспечения наибольший интерес вызывают те, эффективность которых проверена временем, подтверждена поддержкой общества и подкрепляется результатами научных исследований. Одной из таких по праву считается система социального обеспечения Германии, приобретшая в результате длительного исторического развития относительно устойчивую структуру, кодифицированную нормативную основу, специальные правозащитные механизмы в виде социальных судов, соответствующая европейским социальным стандартам и выступающая объектом глубоких и масштабных научных изысканий.

Вопросы совершенствования национальной системы социального обеспечения актуальны и для России, унаследовавшей от СССР прочные традиции социальной защиты граждан и проводящей сегодня ряд важных реформ в социальной сфере и социальном законодательстве.

Проблемам и перспективам развития в Германии и Российской Федерации социального права как отрасли права и юридической науки, а также социального законодательства двух стран посвящена наша беседа с профессором У. Бекером.

У. Бекер изучал правоведение в университете им. Юлиуса-Максимилиана в Вюрцбурге и Европейском университете во Флоренции. В 1989 г. он защитил диссертацию доктора права на тему "Баварское право беженцев"*(2) и в 1994 г. - диссертацию хабилитированного доктора на тему "Государство и автономные субъекты в праве социальных выплат и услуг: сравнительное исследование систем страхования от социальных рисков в Германии, Франции, Италии и Великобритании"*(3). С 1996 по 2002 г. он являлся профессором и заведующим кафедрой публичного права, европейского и немецкого социального права юридического факультета университета Регенсбурга.

C 1 августа 2002 г. У. Бекер - директор Института зарубежного и международного социального права Общества Макса Планка (с 2011 г. - Института социального права и социальной политики Общества Макса Планка)*(4). Возглавляемое им подразделение зарубежного и международного социального права исследует все области социального права, в первую очередь право социальных выплат и услуг. Под научным руководством У. Бекера защищены 33 диссертации на соискание ученой степени доктора права.

С 2002 г. У. Бекер - почетный профессор Мюнхенского университета им. Людвига-Максимилиана, где он читает лекции по курсу "Право социального страхования" и руководит семинарами по курсам "Конституционное право", "Европейское право", "Социальное право" и "Спортивное право", "Право беженцев". Он является членом Европейской академии (Academia Europaea).

Список публикаций У. Бекера насчитывает более 220 работ по публичному праву (в том числе 14 монографий), прежде всего по европейскому и национальному (немецкому) социальному праву, сравнительному социальному праву, правам беженцев и спортивному праву.

М.Ф. Феномен социального права в последнее время все чаще становится предметом исследования в российской юриспруденции. Некоторые ученые отождествляют социальное право с правом социального обеспечения - так в России именуется отрасль национального права, регулирующая отношения по выплате пенсий, пособий, социальному обслуживанию населения. Однако большинство российских правоведов рассматривают социальное право не как отрасль права, а как более крупное правовое образование, некий правовой массив, объединяющий нормы различной отраслевой принадлежности и находящийся на пересечении публичного и частного права. В связи с этим представляет интерес вопрос о том, какое место социальное право занимает в системе немецкого права. Что под социальным правом понимают наши немецкие коллеги - отрасль национального права или более крупный правовой массив? И если в Германии придерживаются отраслевой трактовки социального права, то охарактеризуйте, пожалуйста, в общих чертах немецкое социальное право: какие отношения составляют его предмет, каковы особенности метода социального права, какие функции оно выполняет, какие основные принципы немецкого социального права можно назвать?

У.Б. Понятие "социальное обеспечение" (soziale Sicherheit) можно толковать в узком и широком смысле. В узком смысле оно применяется в основополагающей Конвенции МОТ N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения". В широком смысле данное понятие включает в себя также социальную помощь. В этом контексте можно говорить о праве социальных услуг и выплат (обеспечения) - Sozialleistungsrecht, охватывающем все виды услуг и выплат, которые выполняют специфическую социальную функцию и гарантируются государством.

Понятие социальной защиты, применяемое в практике органов Европейского союза, еще шире по объему и включает в себя услуги и выплаты, которые связаны, например, с поддержкой семьи, обеспечением жильем или направлены на преодоление социальной изоляции. К этому понятию следует отнести также иные функциональные эквиваленты социальной защиты, такие как частное обеспечение по старости. Все это можно обозначить термином "социальное право".

В Германии под социальным правом в узком, или формальном, смысле мы понимаем только те области права, которые урегулированы в Социальном кодексе ФРГ. В нашей стране социальное право выделилось в качестве самостоятельной отрасли права именно в таком значении. Его истоком является право социального страхования, которое впервые стало предметом системного изучения в начале XX в. После окончания Второй мировой войны сформировалась наука социального права в ее современном понимании. Во многих европейских странах часть исследований в области социального права традиционно осуществляется учеными-"трудовиками"*(5). В Германии, напротив, принято анализировать социальное право исходя из публично-правовой перспективы; особое внимание в таких работах уделяется конституции социального государства и тем сферам административного права, которые способствуют реализации принципа социального государства. Однако несмотря на две перспективы исследования, сегодня социальное право в Германии - это самостоятельная, отграниченная от трудового права отрасль права.

Социальному праву присущи следующие функции*(6): 1) страхование от социальных рисков; 2) предоставление возможности участия в жизни общества и 3) обеспечение граждан достаточными для существования средствами. Однако оно не выполняет такой специфической социальной функции, как оказание коммунальных услуг и услуг жизнеобеспечения (Daseinsvorsorge), т.е. обеспечение населения основополагающими благами (водо- и энергоснабжение, снабжение иными видами энергии, создание инфраструктуры средств связи и коммуникаций). Образовательное право, даже если оно и имеет большое значение для современного "трудового общества", не выполняет специфической социальной функции, хотя некоторые аспекты профессионального образования и повышения квалификации относятся к социальному праву.

Если сосредоточиться на области права, которое служит претворению в жизнь названных специфических социальных функций, то исходя из исторической и сравнительной перспективы можно выделить различные обеспечительные системы, которые были созданы в большинстве стран мира, в том числе в Германии.

Во-первых, защита от социальных рисков осуществляется через системы социального страхования, при этом законодатель определяет, кто подпадает под обязательное социальное страхование. Социальные услуги и выплаты финансируются посредством уплаты социальных взносов. В то же время в некоторых странах защита от социальных рисков предоставляется через обеспечительные системы, финансируемые за счет налогов.

Во-вторых, действуют системы социальной защиты, которые направлены на обеспечение прожиточного минимума. Такие системы основаны на проверке нуждаемости и финансируются из бюджета.

В-третьих, созданы системы, которые также финансируются из бюджета и призваны удовлетворить социальные потребности населения в той или иной жизненной ситуации. Речь идет об одобренных политическим сообществом потребностях: дополнительных мерах поддержки семей, посещении образовательных учреждений или пользовании соразмерной жилой площадью. В Германии мы говорим об услугах и выплатах социального содействия (Forderleistungen).

Кроме того, к социальному праву относятся услуги и выплаты социальной компенсации (soziale Entschadigung). Это системы, которые гарантируют возмещение ущерба здоровью гражданина, причинение которого влечет коллективную ответственность, например ущерба здоровью, наступившего в результате вакцинации или во время исполнения воинских обязанностей. Социальное обеспечение в данном случае предполагает причинную связь и приобретает сходство со страхованием от несчастного случая на производстве. Последнее представляет собой вид социального страхования, при котором социальное обеспечение предоставляется, только если ущерб возник по причинам, связанным со сферой ответственности работодателя.

Фундаментальными, системообразующими принципами социального права*(7), по моему мнению, можно назвать, помимо общей направленности на гарантирование равенства и свободы, следующие: 1) принцип обеспечения, поскольку социальное право нацелено на то, чтобы застраховать ожидания определенного образа жизни в будущем; 2) принцип солидарности, который с правовой точки зрения реализуется через перераспределение финансов; 3) принцип индивидуальной ответственности, поскольку каждый должен в первую очередь самостоятельно заботиться о средствах к существованию для себя и членов своей семьи; 4) принцип эффективной защиты, в соответствии с которым гражданин действительно должен иметь доступ к социальным услугам и выплатам. Кроме того, для реализации социального права необходимо учитывать такие общие принципы административного права, как рентабельность, открытость и гарантия должного качества.

М.Ф. В России, как, очевидно, и в большинстве стран, основной формой социального обеспечения является социальное страхование. Сейчас в нашей стране функционируют четыре вида обязательного социального страхования, из которых наиболее специфичным является медицинское. Не могли бы Вы немного рассказать о медицинском страховании в Германии: как Вы оцениваете его эффективность и за счет чего она достигается; какие субъекты участвуют в этой системе, например, кто выступает страховщиком; как распределяется финансовое бремя между работодателем и работником; какие виды медицинских услуг покрываются программой медицинского страхования; как защищаются права застрахованных?

У.Б. В Германии медицинское страхование также обладает большой спецификой. У нас функционирует уникальная, возможно, единственная в мире двойственная структура медицинского страхования, состоящая из обязательного государственного и частного медицинского страхования. Обязательное государственное медицинское страхование представляет собой регулируемый нормами публичного права вид социального страхования. Частное медицинское страхование осуществляют частные страховые компании. Оно не только дополняет государственное медицинское страхование, как во многих странах мира, но и выступает основным видом медицинского страхования для части населения и тем самым замещает обязательное государственное медицинское страхование. Эта конструкция применяется также в страховании по длительному уходу, которое было введено в 1995-1996 гг.

Подобная двойственность системы медицинского страхования имеет исторические причины, поскольку изначально государственное медицинское страхование распространялось только на некоторые категории работников, а за высокооплачиваемыми работниками оставалось право выбора вида страхования, которое сохраняется и сегодня. Услугами частного медицинского страхования как основного вида медицинского страхования пользуется около 10% населения. Это работники с уровнем заработной платы выше среднего (более 54 900 евро в год, по данным 2015 г.), а также государственные служащие, судьи и солдаты, поскольку государство частично несет расходы по медицинскому обеспечению этих лиц. Примерно 90% населения застрахованы в системе обязательного государственного медицинского страхования. С 2009 г. в Германии предусмотрена обязанность для всех проживающих на ее территории заключить договор медицинского страхования на случай болезни, частные медицинские страховые компании в определенных случаях обязаны заключить такой договор и выступать в качестве страховщиков.

Отметим некоторые особенности государственного медицинского страхования. Это прежде всего его организация. С момента введения данного вида социального страхования в нем действовали различные страховщики - так называемые больничные кассы. Среди них были территориальные больничные кассы, больничные кассы предприятий, больничные кассы гильдий (союзов ремесленников), специальные больничные кассы для работников сельского хозяйства, моряков и горнорабочих. При этом кассы функционировали на ограниченной территории, например на территории общины, или предоставляли услуги только работникам определенного предприятия. В первой половине XX в. в дополнение к существующим были созданы альтернативные больничные кассы ("эрзац-кассы"), которые изначально действовали как частные учреждения, но в 1930-х гг. были преобразованы в публично-правовые корпорации. Количество касс постоянно увеличивалось. Так, в начале 1990-х гг. их насчитывалось почти 1200.

Все страховщики представляли собой публично-правовые корпорации, обладающие юридической и финансовой самостоятельностью, поэтому размеры страховых взносов, установленные кассами, сильно различались. Такая система не согласовывалась с идей предоставления всем гражданам равных возможностей в получении медицинской помощи, поскольку для определенного круга застрахованных в системе обязательного социального страхования лиц не использовались заранее установленные в обществе ограничительные критерии. Поэтому законодатель решил принципиально преобразовать систему государственного медицинского страхования, сохранив при этом разнообразие больничных касс.

С 1996 г. застрахованные могут свободно выбирать больничную кассу, что ведет к конкурентной борьбе между страховщиками. Такая конкуренция внутри системы социального страхования имеет место также в Нидерландах и Швейцарии, однако в этих странах больничные кассы являются организациями частной формы собственности*(8). Конкуренция согласуется с основными принципами социального права, только если направлена на повышение эффективности предоставления услуг больничными кассами. Недопустимо, чтобы конкуренция препятствовала получению застрахованным достаточного медицинского обеспечения. Поэтому перечень медицинских услуг и видов медицинского обеспечения практически полностью урегулирован законодателем, при этом предусмотрены единые требования к объему и качеству медицинских услуг для всех больничных касс. Больничные кассы обязаны застраховать любого, подпадающего под положение об обязательном государственном медицинском страховании; размеры страховых взносов изначально одинаковы для всех. Чтобы реализовать эти жесткие законодательные требования, необходима система перераспределения финансов между больничными кассами. Речь идет о перераспределении структурного риска.

В результате конкуренции произошло много слияний больничных касс, и их количество резко сократилось - до 123. Конкурентные начала находят отражение в деятельности организаций и лиц, оказывающих медицинские услуги, в праве застрахованного выбирать отдельные виды медицинского обеспечения и праве больничных касс взимать дополнительные страховые взносы. Самыми дискутируемыми в настоящее время являются следующие вопросы: насколько конкуренция способствует повышению эффективности больничных касс и стоит ли расширять конкурентные начала в сфере государственного медицинского страхования? Наиболее обстоятельно эти вопросы обсуждались в 2012 г. в рамках конгресса немецкого союза юристов "Der deutsche Juristentag" (проводится в Германии каждые два года по наиболее актуальным правовым проблемам)*(9). В соавторстве с коллегой мной было подготовлено экспертное заключение о праве лекарственного обеспечения*(10).

Медицинские услуги больничных касс для всех застрахованных лиц, независимо от конкурентных начал, очень обширны. Они охватывают амбулаторное и стационарное лечение, психотерапевтическое лечение, стоматологию, обеспечение лекарствами и вспомогательными средствами, а также такие дополнительные услуги, как перевозка больных. Кроме того, больничные кассы проводят профилактические мероприятия, количество которых в последнее время было несколько увеличено. Расходы на медицинские услуги и медицинское обеспечение в 2014 г. составили более 193 млрд. евро*(11).

Медицинское обеспечение финансируется через страховые взносы. Их размер периодически меняется и является предметом политических дискуссий. С 1 января 2015 г. размер страховых взносов составляет 14,6% от фонда оплаты труда. Они оплачиваются работниками и работодателем на паритетных началах. В 2005 г. были введены дополнительные страховые взносы, которые платят только работники. В настоящее время законодательно урегулировано, что увеличение расходов на медицинское обеспечение финансируется за счет дополнительных страховых взносов. Дополнительные взносы, как уже было сказано, - это одно из проявлений конкуренции между больничными кассами, поскольку последние могут самостоятельно определять их размер. Вместе с тем дополнительные взносы должны способствовать уменьшению расходов работодателя на оплату труда. В настоящее время сложно предсказать, приведет ли это к переложению бремени уплаты страховых взносов на работников. Не исключено, что увеличение размера дополнительного взноса и отказ от финансирования страховых взносов на паритетных началах вызовут серьезное недовольство в обществе.

М.Ф. Следующий вопрос - о науке социального права. В Российской Федерации изучением социального права занимаются ученые, специализирующиеся в области как общей теории права, так и других отраслей права: конституционного, административного, гражданского, финансового и др. В номенклатуре специальностей научных работников предусмотрена специальность 12.00.05 "Трудовое право; право социального обеспечения", в рамках которой проводится большая часть исследований в сфере социального права. Многие российские вузы и научные учреждения готовят аспирантов и докторантов по этой специальности. В некоторых вузах имеются профильные кафедры, которые не только осуществляют исследования по данной проблематике, но и обеспечивают преподавание соответствующих курсов. Является ли социальное право в Германии самостоятельной академической дисциплиной, или оно входит в состав других дисциплин? Есть ли отдельные кафедры социального права? Обязательно ли социальное право для изучения в немецких университетах? Преподаете ли Вы курс социального права? Если да, то насколько студенты заинтересованы в получении знаний по этой дисциплине?

У.Б. Социальное право - самостоятельная академическая дисциплина. Есть учебники, справочники, научно-практические и научно-теоретические журналы по социальному праву.

Следует подчеркнуть, что на юридических факультетах социальное право является не обязательной учебной дисциплиной, а дополнительной (вспомогательной); его изучают не все студенты, а, как правило, те, которые выбирают соответствующую специализацию, чаще всего "Трудовое и социальное право". На некоторых других факультетах это специализация "Здравоохранительное право", в рамках которой читаются курсы по медицинскому праву, гражданско-правовой ответственности за причинение вреда здоровью пациента, врачебной этике и уголовной ответственности медицинских работников.

Поскольку социальное право представляет собой дополнительную учебную дисциплину, в Германии нет отдельных кафедр социального права*(12). Более того, преподавание социального права обеспечивается кафедрами, к ведению которых относятся частное право и трудовое право, либо кафедрами публичного права. Рассмотрение проблематики социального права исходя из двух различных перспектив имеет свои преимущества. С одной стороны, очевидны его точки соприкосновения с трудовым правом. Так, понятие "трудовое правоотношение" является ключевым для права социального страхования и для исследования различных форм обеспечения в старости, например обязательного государственного пенсионного страхования и обеспечения по старости на предприятии. С другой стороны, социальная защита выступает важнейшей задачей социального государства. Эту задачу необходимо рассматривать во взаимосвязи с деятельностью государства в целом. Кроме того, публично-правовая перспектива способствует формированию социального права как специальной учебной дисциплины в рамках административного права, при этом общие принципы и нормы административного и административно-процессуального права служат основой для разработки догматики социального права.

М.Ф. Институт социального права и социальной политики Общества Макса Планка является одним из немногих (если не единственным) институтом в Европе, который специализируется на проведении сравнительно-правовых исследований в области социального права. В чем выражается специфика методологии этих исследований? Законодательство каких стран, помимо входящих в европейские интеграционные объединения, изучали ученые Института и лично Вы? Какую из национальных систем социального законодательства Вы считаете в наибольшей степени отвечающей международным стандартам? Каково влияние международных и европейских стандартов на систему социального обеспечения ФРГ?

У.Б. Сравнительно-правовые исследования в сфере социального права основываются на тех же методах, что и сравнительное правоведение в целом*(13). Основная проблема состоит в том, что из большого количества материала нужно отобрать тот, который представляет ценность с точки зрения цели исследования. Это означает, что необходимо изучать все нормы и положения, которые важны для понимания цели исследования. Сравнительно-правовая методика опирается на функциональный принцип (функциональное сравнение). Таким образом, сравнительно-правовые исследования надо начинать с постановки определенной предправовой проблемы, т.е. той проблемы, которую нужно решить правовыми средствами. Иными словами, надлежит продумать, на какие вопросы, которые ставит жизнь, надо дать ответ. Сравнительно-правовое исследование должно охватывать все нормы права, которые направлены на решение поставленной проблемы. Речь идет, по сути, об определенной абстракции, поскольку следует ориентироваться не на термины национального права, а на вопросы, которые за ними стоят. Функциональный принцип играет решающую роль для сравнительно-правовых исследований в социальном праве.

При рассмотрении таких ключевых категорий социального права, как право социальных выплат и услуг, необходимо учитывать одну особенность. В отличие от частного права, социальное право не привязано к человеческой деятельности. Более того, оно основывается на государственной интервенции и создании обеспечительных систем, т.е. на организации учреждений, которые при наличии определенных условий и порядка должны предоставить социальные услуги и выплаты конкретному кругу лиц. Необходимо институционализировать вопросы, которые ставит жизнь. Выбор соответствующего института следует осуществлять, опираясь на определенные правила.

Так, страховые выплаты и услуги финансируются через страховые взносы, расходы на социальную помощь покрываются за счет бюджета. Выбор законодателем того или иного вида обеспечительной системы зависит от исторического развития и политических решений, которые принимаются в конкретной ситуации. Поэтому одни государства делают выбор в пользу обязательного государственного медицинского страхования, другие - в пользу национальной службы здравоохранения (Gesundheitsdienst). При исследовании социального права как подотрасли административного права возникает необходимость в том, чтобы за основу сравнения различных правопорядков была взята функциональность соответствующего вида социального обеспечения.

Конечно, смысл сравнительно-правовых исследований социального права, как и других видов сравнительно-правовых исследований, состоит не в том, чтобы дать информацию о писаном праве, а в том, чтобы проследить, какое выражение находит право в процессе правоприменения. Поэтому очень важно при проведении исследования учитывать судебную практику и научные дискуссии. Речь идет об эмпирических исследованиях правоведов. Особенно сложно проводить сравнительно-правовые исследования, если в правовой системе страны, которая является объектом сравнения (в отличие от национальной правовой системы), принято мало судебных решений по социальным спорам или не ведется серьезное обсуждение вопросов социального права.

Основное внимание в сравнительно-правовых исследованиях наш Институт, помимо Германии, традиционно уделяет таким европейским странам, как Франция, Италия, Скандинавские страны. В последние годы все чаще выбор стран для исследования обусловлен целями того или иного проекта. Если проект направлен на то, чтобы дать наиболее широкий обзор по той или иной проблеме (макросравнение), мы стараемся охватить как можно больше стран. И нередко привлекаем к сотрудничеству зарубежных ученых*(14). Если исследование посвящено конкретным инструментам и формам социального обеспечения, мы выбираем страны, которые накопили определенный опыт в этой области или в принципе имеют сопоставимые инструменты и формы социального обеспечения. Приведу пример. При рассмотрении проблемы конкуренции в области медицинского обеспечения нас интересовал в первую очередь вопрос о том, какую роль играет конкуренция в отношениях между субъектами медицинского страхования. Поэтому мы сконцентрировали внимание, помимо Германии, на таких странах, как Нидерланды, Швейцария и США, так как в них существуют развитые системы медицинского обеспечения с большим количеством страховщиков, которые находятся в конкурентных отношениях*(15).

Что касается соответствия норм национального законодательства международным и европейским стандартам, тут я не могу выставить оценки различным правопорядкам. Необходимо учитывать, что механизмы претворения в жизнь этих стандартов могут сильно различаться в отдельных странах. При этом немаловажным фактором является то, насколько национальное конституционное право влияет на социальное право и социальное законодательство. Так, в Германии Федеральный конституционный суд в силу его широкой доступности для граждан и из-за того, как он понимает свою роль, серьезно контролирует законодателя при помощи национальных конституционно-правовых механизмов. Поэтому неудивительно, что международно-правовые стандарты, включая стандарты МОТ, играют в нашей стране незначительную роль. Иначе сложилась ситуация в Нидерландах, где конституционное право не задает ориентиры для социального права, поэтому там международно-правовые стандарты чаще принимаются во внимание. В то же время нужно остерегаться обобщений и анализировать правовую ситуацию в контексте конкретного исследования. Интересно, что в законодательстве многих европейских стран учитываются нормы Конвенции ООН о правах инвалидов, хотя речь идет о международном договоре, который сначала должен быть ратифицирован в отдельно взятой стране.

Совсем иная ситуация складывается вокруг права ЕС. Речь идет о наднациональном праве, которое обладает приоритетом перед национальным правом и во многих случаях имеет прямое действие. Поэтому право ЕС играет чрезвычайно важную роль, которая увеличивается по мере роста числа принятых в Брюсселе актов.

Право ЕС имеет большое значение и для социального права*(16). Во-первых, уже с самого начала европейской интеграции были разработаны правила координации систем социального обеспечения для того, чтобы граждане могли избежать потери социальных прав при перемещении между государствами - членами ЕС. Эта система постоянно совершенствуется и исправно функционирует. Во-вторых, предусмотренные правом ЕС основные свободы человека ведут к расширению сферы социального обеспечения как в пространстве, так и по кругу лиц. Поскольку на социальные услуги в широком смысле слова распространяется принцип свободы предоставления услуг, право на них может быть реализовано и в других государствах-членах. Свобода передвижения граждан ЕС означает, что предоставление социальных выплат и услуг не может быть поставлено в зависимость от наличия гражданства соответствующего государства-члена, хотя тут следует учитывать ряд обстоятельств. В-третьих, при формировании систем социального обеспечения необходимо принимать во внимание некоторые экономико-правовые институты, например государственную материальную помощь или поставки для государственных нужд. В-четвертых, увеличивается количество проводимых ЕС специфических социально-правовых мероприятий, особенно в сфере антидискриминационного права и права охраны труда, несмотря на то что и после подписания Лиссабонского договора компетенция Союза в области социальных выплат и услуг остается ограниченной.

В целом можно говорить о европеизации социальной политики и права. В литературе часто отмечается, что данный процесс развивается односторонне*(17). По моему мнению, это не так, поскольку совершенствование национального и наднационального социального права и национальной и наднациональной социальной политики происходит при их взаимодействии и взаимовлиянии. При этом постепенно формируются общие представления о том, как должна предоставляться социальная защита в государствах - членах ЕС*(18), хотя этот вопрос и относится к компетенции национального законодателя.

М.Ф. Один из наиболее актуальных вопросов для России, как, очевидно, и для многих стран, ранее входивших в состав Союза ССР, - это вопрос о кодификации социального законодательства. По этой проблеме защищены диссертации и написаны монографии, она обсуждается не только представителями научного сообщества, но и законодателями, практиками. В ФРГ давно действует Социальный кодекс. Считаете ли Вы успешным немецкий опыт кодификации социального законодательства? В каких еще государствах приняты социальные кодексы? Проводились ли Вашим Институтом сравнительные исследования положений социальных кодексов разных стран? Можно ли утверждать, что кодифицированное социальное законодательство применяется более эффективно и позволяет обеспечить полноценную реализацию социальных прав граждан?

У.Б. После того как первая попытка кодификации социального законодательства во время правления Конрада Аденауэра не увенчалась успехом, правительство Вилли Брандта в начале 1970-х гг. приступило к подготовке Социального кодекса. Целью второй попытки была систематизация социального права, требовались разработка и принятие общей части Кодекса. В соответствующем постановлении правительства указывалось, что в общей части Социального кодекса на основе общих принципов необходимо урегулировать те сферы социального права, которые имеют социально-политическое и политико-правовое сходство и подходят для систематизации.

Принятие в 1975 г. первой книги Социального кодекса (вступила в силу в 1976 г.) и поэтапное принятие с 1980 по 1982 г. его десятой книги (вступила в силу в 1981 и 1983 гг.) послужили основой для дальнейшей кодификационной работы. В первой книге ("Общая часть") нашли отражение ключевые положения и принципы социального права, которые должны применяться ко всем видам социального обеспечения и социальных услуг. десятая книга посвящена социально-административным процедурам, защите социальных данных, сотрудничеству субъектов социального обеспечения и их отношениям с третьими лицами; нормы этой книги распространяются на все виды социального обеспечения и социальных услуг. В 1977 г. вступила в силу четвертая книга Социального кодекса, в которую включены общие для всех видов социального страхования предписания. В частности, дано определение понятия занятости (это несамостоятельный труд, как правило, на основе трудового правоотношения) как основания возникновения обязанности по страхованию, урегулированы право страховых взносов и финансово-правовой статус субъектов социального страхования, включая органы государственного надзора.

Первоначально предполагалось систематизировать в Социальном кодексе все нормы законодательства о социальных выплатах и услугах, однако этот замысел не воплотился. Такая систематизация могла стать успешной только при параллельном проведении реформ в затрагиваемых сферах социального обеспечения. Это потребовало значительного времени и очередных политических компромиссов. Таким образом, в дальнейшем на протяжении длительного периода принимались новые книги Социального кодекса, посвященные конкретным видам социального обеспечения и услуг: пятая книга об обязательном медицинском страховании, шестая книга об обязательном пенсионном страховании, седьмая книга о страховании от несчастных случаев на производстве (вступили в силу в 1989, 1992 и 1996 гг. соответственно). В реформировании нуждалось и законодательство о помощи детям и молодежи, которое было переработано в 1990 г. и объединено в восьмую книгу Социального кодекса (вступила в силу в 1991 г.). Одиннадцатая книга Кодекса о страховании по длительному уходу вступила в силу в два этапа - в 1995 г. (нормы, касающиеся ухода в домашних условиях) и 1996 г. (нормы, касающиеся ухода в стационарных медицинских учреждениях).

В 1998 г. вступила в силу третья книга Социального кодекса о содействии занятости и страховании по безработице. В 2001 г. законодательство о реабилитации и содействии инвалидам было систематизировано в девятой книге Социального кодекса. В первые годы XXI в. под руководством Петера Харца реформированию подверглось законодательство о социальной помощи, чьи положения впоследствии вошли во вторую книгу Кодекса о помощи и услугах ищущим работу, при этом все остальные нормы о социальной помощи были помещены в двенадцатую книгу Социального кодекса (обе книги вступили в силу в 2005 г.).

До сих пор не удалось включить в Социальный кодекс нормы законов о семейных пособиях, жилищных субсидиях, социальной помощи для лиц, ищущих убежище, и социальной компенсации. Сделать это возможно только после проведения полномасштабных реформ в названных сферах. В настоящее время дискутируется вопрос о кодификации законодательства о социальной компенсации. Возможно, уже в следующем году будет подготовлен законопроект четырнадцатой книги Социального кодекса. Предстоит реформа в области социальных выплат и услуг для инвалидов, однако маловероятно, что будет принята соответствующая книга Кодекса. Сегодня запланировано только внесение изменений в девятую и двенадцатую книги.

В большинстве европейских стран также действуют многочисленные законы в области социального обеспечения, т.е. ситуация в них ненамного лучше. В ряде стран, в частности во Франции, кодифицированы некоторые области социального права. Отдельные государства (например, Эстония) обсуждают или планируют провести широкомасштабную кодификацию (но это, скорее, исключение), говорить о тенденции к кодификации социального права в европейских странах нельзя.

Даже если кодификация социального права в Германии еще не завершена, следует отметить ее позитивные результаты: сформирована общая структура Социального кодекса и сформулированы общие принципы социального права в общей части Кодекса, урегулировано процедурное право, что облегчает правоприменение. Нормы большинства книг Социального кодекса сгруппированы более удачно, чем положения ранее действовавших законов о социальном обеспечении. Однако не стоит возлагать на них слишком большие надежды. Понятность и доступность норм социального права остаются труднодостижимыми идеалами из-за сложности предмета регулирования и постоянного внесения изменений и дополнений в законодательство. Подчеркну, что для эффективной работы системы социального обеспечения и реализации социальных прав намного важнее наличие хорошо функционирующих органов социального обеспечения и судов по разрешению социальных споров, чем кодификация социального права.

М.Ф. В ФРГ есть не только Социальный кодекс, но и система специализированных судов по разрешению споров в сфере социального обеспечения. Значительный вклад в развитие законодательства и определение ориентиров для научных исследований вносит Федеральный конституционный суд. Не могли бы Вы охарактеризовать роль судебной практики в становлении немецкого социального права?

У.Б. В европейских странах споры в сфере социального обеспечения рассматриваются различными судами: трудовыми и социальными, специальными подразделениями в составе общих судов или административными. Немецкая судебная модель особая, поскольку судопроизводство по социальным спорам представляет собой специфичный вид административного судопроизводства. Судопроизводство в данных судах регулируется Законом 1953 г. о социальных судах и дополнительно специальными законами земель. В этих законах отражен конституционный принцип независимости судей. Статья 95 Основного закона в редакции 1968 г. предусматривает, что в области общей, административной, финансовой, трудовой и социальной юрисдикции создаются федеральные суды верхнего звена. Иными словами, необходимость формирования суда в сфере социального обеспечения на федеральном уровне предписана Основным законом.

В Германии функционирует трехзвенная система социальных судов. Суды первой инстанции созданы на уровне земель, в них образованы палаты по определенным категориям споров. Суды второй инстанции рассматривают апелляции и жалобы на решения судов первой инстанции, а также споры некоторых категорий в качестве суда первой инстанции. Федеральный социальный суд рассматривает ревизии, а также социальные споры конституционно-правового уровня в качестве суда первой инстанции. Характерными для судопроизводства во всех трех инстанциях являются участие непрофессиональных судей и бесплатность его для граждан.

Можно выделить следующие виды исков в социальные суды: об оспаривании, о принуждении к исполнению, об исполнении, о признании. Предусмотрено также производство по контролю за законностью подзаконных актов (нормоконтроль). Если заявителю отказано в предоставлении определенной социальной выплаты или услуги, на которую он имеет право, то в социальном суде в отличие от административного можно не только обжаловать акт, которым отказано в предоставлении, но и потребовать предоставления услуги или выплаты. При этом не нужно новое решение соответствующего органа об их предоставлении. Однако если выплата или услуга предоставляется по усмотрению определенного органа, то следует предъявить комбинированный иск об обжаловании и о принуждении к исполнению. Кроме того, предусмотрена временная судебная защита.

В немецкой правовой системе особую роль играют решения Федерального конституционного суда. Это объясняется тремя причинами. Во-первых, к компетенции Суда относятся контроль за соответствием законодательства Основному закону и в случае несоответствия признание данных законов недействительными. Во-вторых, в Федеральный конституционный суд может обратиться с конституционной жалобой любой гражданин. Конституционная жалоба - это особое средство правовой защиты, которое предоставлено гражданину для проверки конституционности актов управления и судов, если исчерпаны все другие средства правовой защиты и если есть доказательства того, что нарушены его основные права. Большинство дел Федеральный конституционный суд рассматривает по конституционным жалобам. В-третьих, в Германии хорошо разработана конституционно-правовая догматика и практически все основные вопросы исследуются как конституционно-правовые. В результате большинство социально-политических решений законодателя проверяются Федеральным конституционным судом, и отмена того или иного законодательного акта не единичный случай или исключение, даже если учесть, что Суд всегда подчеркивает свободу усмотрения законодателя.

Очевидно, что судебные решения имеют большое значение для развития социального права. Это справедливо и для решений Федерального конституционного суда: даже если они вынесены по индивидуальным жалобам, в них содержатся выводы о конституционности общих законодательных основ. В качестве примера можно назвать судебные решения, по которым не только право на пенсию, но и необходимый период уплаты страховых взносов охраняются правом собственности (ст. 14 Основного закона). И даже если Федеральный конституционный суд не запрещает законодателю ограничивать пенсионные права, он контролирует, чтобы при внесении изменений в пенсионное законодательство соблюдался принцип соразмерности. Столь же значимы решения, затрагивающие принцип равноправия, например решения об оценке периодов уплаты страховых взносов в пенсионном страховании или выплате пенсий и предоставлении других видов социального страхования за пределами Германии.

Особенно важно, что Федеральный конституционный суд в определенных случаях обосновывает право на социальные выплаты и социальное обеспечение, хотя Основной закон ФРГ, в отличие от большинства новейших европейских конституций и от Хартии Европейского союза по правам человека, не закрепляет социальных прав. Так, из обязанности уважать и защищать человеческое достоинство (абз. 1 ст. 1 Основного закона) в совокупности с принципом социального государства (абз. 1 ст. 20 Основного закона) выводится право всех лиц, проживающих на территории Германии (включая лиц, ходатайствующих о признании беженцами), на обеспечение прожиточного минимума, включающего в себя как физиологический, так и социально-культурный минимум. Кроме того, из обязанности государства обеспечивать охрану здоровья (абз. 2 ст. 2 Основного закона) и предусмотренной в законодательстве обязанности быть застрахованным в системе социального страхования вытекает обязанность государства предоставить то медицинское обеспечение и те услуги, которые необходимы для лечения заболеваний, представляющих угрозу жизни (даже если они не включены в каталог услуг обязательного медицинского страхования).

Помимо решений Федерального конституционного суда есть ряд решений Федерального социального суда, затрагивающих принципиальные вопросы социального права и содержащих указания по рассмотрению социальных споров, которые выходят за рамки единичного случая. Некоторые теории, послужившие основой для этих решений, имеют долгую историю. Так, в социальном праве применяются особая теория причинной связи, теория существенного условия, которые были разработаны еще императорской страховой службой.

Решения социальных судов высших инстанций приобретают особое значение, когда принимаются новые законы о социальных выплатах и услугах. Так, Федеральный социальный суд в течение нескольких лет вынес ряд решений, касающихся норм второй книги Социального кодекса (в новой редакции), что очень важно для их правовой определенности.

В заключение я хотел бы подчеркнуть, что одной из задач науки социального права является критическая оценка судебных решений как Федерального конституционного суда, так и социальных судов. Наука социального права призвана способствовать развитию догматики социального права и систематизации растущего массива законов. Для этого необходимо не только обобщать судебную практику и научные публикации, но и анализировать их на основе системного подхода и в опоре на ключевые принципы социального права, а затем исходя из этого анализа выявлять ошибки и противоречия и вносить конкретные предложения по их устранению.

М.Ф. Благодарю Вас за столь интересную и подробную информацию о социальном праве ФРГ. думаю, что Ваш содержательный рассказ привлечет внимание российских правоведов к проблемам социального права, которые безусловно многогранны и по-своему сложны в каждой стране. В связи с этим что бы Вы посоветовали молодым российским ученым, которые планируют посвятить себя изучению проблем социального права?

У.Б. Прежде всего необходимо поддержать молодых ученых, которые занимаются вопросами социального права, поскольку речь идет о жизненно важной отрасли права, в центре внимания которой находится взаимодействие политического сообщества, общества и индивида. Правоведам следует анализировать особенности социального права и проводить системные исследования в этой области, опираясь на общеправовые теоретические основы. Использование знаний из области трудового, административного и конституционного права обогатило бы такие исследования. И, конечно, можно вынести очень много нового в процессе сравнительно-правовых исследований социального права зарубежных стран. Институт социального права и социальной политики является прекрасным научным центром как раз для таких исследований, и мы будет рады содействовать одаренным молодым ученым в их проведении.

М.Ф. Позвольте мне от имени редакции и читателей "Российского юридического журнала" еще раз поблагодарить Вас за то, что согласились ответить на наши вопросы, и пожелать дальнейших научных успехов Вам, Вашим коллегам и ученикам и Вашему Институту!

У.Б. Большое спасибо за Ваш интерес к проблемам социального права и Ваши пожелания!

Список литературы

Becker U. Das bayerische Asylrecht, Schriften zum offentlichen Recht. Berlin, 1989.

Becker U. Der Sozialstaat in der Europaischen Union // Sozialstaat Deutschland - Geschichte und Gegenwart / U. Becker, H.G. Hockerts, K. Tenfelde (Hrsg.). Bonn, 2010.

Becker U. Rechtsdogmatik und Rechtsvergleich im Sozialrecht // Rechtsdogmatik und Rechtsvergleich im Sozialrecht I / U. Becker (Hrsg.). Baden-Baden, 2010.

Becker U. Sozialrecht und Sozialrechtswissenschaft // Zeitschrift fur offentliches Recht. 2010. Vol. 65.

Becker U. Sozialrecht und Sozialrechtswissenschaft im internationalen Vergleich // Grundlagen und Herausforderungen des Sozialstaats, Denkschrift 60 Jahre Bundessozialgericht: Eigenheiten und Zukunft von Sozialpolitik und Sozialrecht / P. Masuch, W. Spellbrink, U. Becker, St. Leibfried (Hrsg.). Berlin, 2014. Bd. 1.

Becker U. Sozialstaatlichkeit in der Europaischen Union // Europarecht. Beiheft. 2015. N 2.

Becker U. Staat und autonome Trager im Sozialleistungsrecht: Rechtsvergleichende Untersuchung der Risikoabsicherungssysteme in Deutschland, Frankreich, Italien und Grossbritannien. Nomos; Baden-Baden, 1996.

Becker U. Wettbewerb im Gesundheitswesen - Welche gesetzlichen Regelungen empfehlen sich zur Verbesserung eines Wettbewerbs der Versicherer und Leistungserbringer im Gesundheitswesen? Gutachten B zum 69. DJT (zusammen mit H. Schweitzer). Munchen, 2012.

Becker U. Wissenschaftliche Forschung zum Sozialrecht - Bilanz und Perspektiven aus Sicht der Rechtswissenschaften // Deutsche Rentenversicherung. 2015. N 1.

Becker U., Schlegelmilch M. Sozialer Schutz fur Fluchtlinge im Rechtsvergleich: Auf dem Weg zu gemeinsamen Standards fur Schutzsuchende in der EU - Einfuhrung und Auswertung // Zeitschrift fur auslandisches und internationales Arbeits- und Sozialrecht. 2015. N 1.

Deutscher Juristentag Munchen // URL: http://www.djt.de/die-tagungen/69-deutscher-juri- stentag-muenchen.

GKV-Kennzahlen // URL: https://www.gkv-spitzenverband.de/presse/zahlen_und_grafiken/gkv_kennzahl en/gkv_kennzahlen.jsp.

Security: A General Principle of Social Security Law in Europe / U. Becker, D. Pieters, F. Ross, P. Schoukens (eds.). Groningen, 2010.

Sozialer Schutz fur Fluchtlinge im Rechtsvergleich // Zeitschrift fur auslandisches und internationales Arbeits- und Sozialrecht. 2015. N 1-2.

Standards und Prinzipien des europaischen Sozialrechts // Sozialrecht in Europa. 2010. Bd. 59.

Wahlmoglichkeiten und Wettbewerb in der Krankenhausversorgung, Steuerungsinstrumente in Deutschland, den Niederlanden, der Schweiz und den USA im Rechtsvergleich / U. Becker, F. Ross, M. Sichert (Hrsg.). Baden-Baden, 2010.

Стандарты и принципы европейского социального права // Рос. ежегодник трудового права. 2012. N 8.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Перевод статьи с немецкого языка и его редактирование выполнены научным референтом Института социальной политики и социального права Общества Макса Планка, кандидатом юридических наук О.В. Чесалиной (Мюнхен, ФРГ).

*(2) Becker U. Das bayerische Asylrecht, Schriften zum offentlichen Recht. Berlin, 1989.

*(3) Becker U. Staat und autonome Trager im Sozialleistungsrecht: Rechtsvergleichende Untersuchung der Risikoabsicherungssysteme in Deutschland, Frankreich, Italien und Grossbritannien. Nomos; Baden-Baden, 1996.

*(4) URL: http://www.mpisoc.mpg.de.

*(5) Becker U. Sozialrecht und Sozialrechtswissenschaft im internationalen Vergleich // Grundlagen und Herausforderungen des Sozialstaats, Denkschrift 60 Jahre Bundessozialgericht: Eigenheiten und Zukunft von Sozialpolitik und Sozialrecht / P. Masuch, W. Spellbrink, U. Becker, St. Leibfried (Hrsg.). Berlin, 2014. Bd. 1. S. 463-495.

*(6) Becker U. Sozialrecht und Sozialrechtswissenschaft // Zeitschrift fur offentliches Recht. 2010. Vol. 65. S. 607-652.

*(7) Security: A General Principle of Social Security Law in Europe / U. Becker, D. Pieters, F. Ross, P. Schoukens (eds.). Groningen, 2010.

*(8) Wahlmoglichkeiten und Wettbewerb in der Krankenhausversorgung, Steuerungsinstrumente in Deutschland, den Niederlanden, der Schweiz und den USA im Rechtsvergleich / U. Becker, F. Ross, M. Sichert (Hrsg.). Baden-Baden, 2010.

*(9) URL: http://www.djt.de/die-tagungen/69-deutscher-juristentag-muenchen.

*(10) Becker U. Wettbewerb im Gesundheitswesen - Welche gesetzlichen Regelungen empfehlen sich zur Verbesserung eines Wettbewerbs der Versicherer und Leistungserbringer im Gesundheitswesen? Gutachten B zum 69. DJT (zusammen mit H. Schweitzer). Munchen, 2012.

*(11) URL: https://www.gkv-spitzenverband.de/presse/zahlen_und_grafiken/gkv_kennzahl en/gkv_kennzahlen.jsp.

*(12) Becker U. Wissenschaftliche Forschung zum Sozialrecht - Bilanz und Perspektiven aus Sicht der Rechtswissenschaften // Deutsche Rentenversicherung. 2015. N 1. S. 84-96.

*(13) Becker U. Rechtsdogmatik und Rechtsvergleich im Sozialrecht // Rechtsdogmatik und Rechtsvergleich im Sozialrecht I / U. Becker (Hrsg.). Baden-Baden, 2010. S. 11-59.

*(14) Подробнее см.: Sozialer Schutz fur Fluchtlinge im Rechtsvergleich // Zeitschrift fur auslandisches und internationales Arbeits- und Sozialrecht. 2015. N 1-2; Becker U., Schlegelmilch M. Sozialer Schutz fur Fluchtlinge im Rechtsvergleich: Auf dem Weg zu gemeinsamen Standards fur Schutzsuchende in der EU - Einfuhrung und Auswertung // Zeitschrift fur auslandisches und internationales Arbeits- und Sozialrecht. 2015. N 1. S. 1-40.

*(15) Wahlmoglichkeiten und Wettbewerb in der Krankenhausversorgung, Steuerungsinstrumente in Deutschland, den Niederlanden, der Schweiz und den USA im Rechtsvergleich. S. 11-53.

*(16) Standards und Prinzipien des europaischen Sozialrechts // Sozialrecht in Europa. 2010. Bd. 59. S. 89-115; см. также: Стандарты и принципы европейского социального права // Рос. ежегодник трудового права. 2012. N 8. С. 580-596.

*(17) Becker U. Der Sozialstaat in der Europaischen Union // Sozialstaat Deutschland - Geschichte und Gegenwart / U. Becker, H.G. Hockerts, K. Tenfelde (Hrsg.). Bonn, 2010. S. 313-335.

*(18) Becker U. Sozialstaatlichkeit in der Europaischen Union // Europarecht. Beiheft. 2015. N 2. S. 19-38.