Особенности источников, регулирующих служебные отношения гражданских служащих (Т.В. Иванкина, журнал "Российский юридический журнал", N 2, март-апрель 2016 г.)

Особенности источников, регулирующих служебные отношения гражданских служащих*(1)

Т.В. Иванкина,

доктор юридических наук, профессор

Санкт-Петербургского государственного университета

(Санкт-Петербург).

Журнал "Российский юридический журнал", N 2, март-апрель 2016 г., с. 151-164.

Особенности источников, регулирующих служебные отношения, связаны со спецификой самих служебных отношений. Отношения на гражданской службе упорядочиваются как административным, так и трудовым правом. В тех случаях, когда гражданский служащий реализует свои полномочия по управлению общественными процессами в рамках компетенции органа, где он служит, осуществляет властные решения, эти отношения регулируются административным правом, и нормативные правовые акты, регламентирующие указанные отношения, причисляются к источникам административного права.

Труд гражданских служащих, как и труд иных лиц наемного труда, регулируется Трудовым кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, а особенности служебных отношений определяются специальными нормами. Следовательно, источниками регулирования этих отношений становятся источники трудового права. Однако если специальное регулирование отношений конкретных категорий работников, в частности работников транспорта, народного образования, ядерного комплекса и др., охватывает лишь определенные стороны данных отношений и предусмотрено отдельными нормами и отдельными нормативными правовыми актами, то для трудовых отношений гражданских служащих существует целая система специальных норм и нормативных актов. В специальные нормативные акты, посвященные гражданской службе, помимо норм, регламентирующих трудовые отношения гражданских служащих, включены нормы об организации гражданской службы и управлении ею. Таким образом, особенность источников регулирования служебных отношений состоит в том, что наряду с общими источниками трудового и административного права действует значительный массив норм специального законодательства о гражданской службе, которые составляют базу самостоятельных источников, дополняющих источники административного и трудового права.

В ст. 5 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"*(2) (основной специальный закон, регламентирующий служебные отношения гражданских служащих; далее - Закон о гражданской службе) указываются источники регулирования отношений, связанных с гражданской службой. К ним относятся:

Конституция РФ;

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации";

Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации";

другие федеральные законы, в том числе федеральные законы, регулирующие особенности прохождения гражданской службы;

указы Президента РФ;

постановления Правительства РФ;

нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

нормативные акты государственных органов.

Приведенный перечень источников, по существу, повторяет перечень источников упомянутых отраслей права. Его включение в Закон о гражданской службе подчеркивает, что специальные нормы о служебных отношениях гражданских служащих могут содержаться в нормативных актах различного уровня.

Безусловно, Конституция РФ является основным источником любой отрасли права. На ее принципах строится вся система нормативных актов. Но для регулирования профессиональной деятельности гражданских служащих она имеет особое значение. Ряд положений Конституции РФ, например о равном доступе граждан Российской Федерации к государственной службе (ч. 4 ст. 32), об обязанности государства защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2), непосредственно относятся к порядку поступления на гражданскую службу, к характеристике профессиональных обязанностей гражданских служащих.

Важнейшая функция Конституции РФ заключается в разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области нормотворчества. В ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная служба.

Принятие норм административного и трудового права входит в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов.

Основные особенности регулирования служебных отношений на гражданской службе установлены законами. Здесь принципиально значимы три закона: ТК РФ, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"*(3) (далее - Закон о системе государственной службы) и Закон о гражданской службе. Это законы одинакового уровня, и их взаимодействие в регулировании служебных отношений является предметом отдельного рассмотрения.

Среди названных законов особое место занимает Закон о системе государственной службы. В нем исходя из принципа единства правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ определена система государственной службы, сформулированы понятия государственной службы и отдельных ее видов, принципы ее построения и функционирования. Закон устанавливает следующие виды государственной службы: государственную гражданскую, военную, государственную службу иных видов. Каждый вид должен регулироваться федеральным законом о виде государственной службы, который согласно Закону о системе государственной службы может предусматривать и другие принципы ее построения и функционирования.

В указанном Законе развиты положения Конституции о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам регулирования государственной гражданской службы. В частности, установлено, что правовое регулирование и организация федеральной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации, правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а ее организация - в ведении субъекта РФ.

В отличие от предшествующего Закона, посвященного трудовым отношениям на государственной гражданской службе, который предоставлял субъектам РФ самостоятельность в регулировании гражданской службы субъекта РФ, Закон о гражданской службе закрепляет за субъектами РФ только полномочие по ее организации. Это означает, что федеральные нормы о гражданской службе полностью распространяются на гражданских служащих субъектов РФ. Субъекты РФ вправе принимать свои законы по вопросам, которые отнесены федеральными законами к их компетенции, а также дополнять законодательство о гражданской службе положениями, не противоречащими предписаниям федеральных законов.

Представители науки административного права причисляют Закон о гражданской службе к нормативным актам административного права и иногда называют его "служебным кодексом", что не совсем верно. Указанный Закон, помимо вопросов организации гражданской службы, регулирует отношения, связанные с трудовой деятельностью гражданских служащих, что, однако, не свидетельствует об изменении их правовой природы. По своему характеру это трудовые отношения, и нормы права, их касающиеся, относятся к трудовому праву, но являются специальными нормами.

Закон о гражданской службе упорядочивает широкий круг отношений по применению профессиональной деятельности гражданских служащих. Это отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу и ее прекращением, продолжительностью служебного времени, оплатой труда гражданских служащих, рассмотрением служебных споров.

Помимо указанного специального Закона отдельные вопросы правового положения гражданских служащих регулируют и другие федеральные законы. Так, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"*(4) устанавливает дополнительные обязанности гражданских служащих по предотвращению коррупции и предусматривает меры ответственности за совершение коррупционного правонарушения. В Законе РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне"*(5) приведен перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяются порядок допуска к таким сведениям, порядок предоставления льгот лицам, допущенным к таким сведениям, а также отдельные ограничения прав этих лиц. Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях"*(6) диктует порядок предоставления соответствующих гарантий всем работникам, в том числе гражданским служащим. На гражданских служащих распространяются нормы и других законов.

Субъекты РФ (повторим) принимают свои законы о гражданской службе. В них, как правило, воспроизводятся основные положения Закона о гражданской службе, касающиеся вопросов регулирования профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, а также содержатся дополнительные нормы, определяющие правовое положение гражданских служащих субъекта РФ. Ряд субъектов РФ в своих законах не стали дублировать положения федерального законодательства, а зафиксировали лишь самостоятельно принятые нормы о гражданской службе. Так, в Законе Санкт-Петербурга от 1 июля 2005 г. N 399-39 "О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга"*(7) сказано, что обязанности и права гражданского служащего Санкт-Петербурга, требования его к служебному поведению, ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, устанавливаются федеральным законом, равно как и порядок поступления на гражданскую службу и ее прохождения, заключения служебного контракта, основания и последствия его прекращения. Вместе с тем должности гражданской службы Санкт-Петербурга, порядок присвоения классных чинов гражданским служащим Санкт-Петербурга, квалификационные требования к гражданским служащим, некоторые особенности оплаты их труда закрепляются законом Санкт-Петербурга.

Многие нормы о профессиональной деятельности гражданских служащих содержатся в указах Президента РФ. Это, в частности, указы от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации"*(8), от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов"*(9) и др.

Отдельные вопросы регулирования служебных отношений гражданских служащих раскрываются в постановлениях Правительства РФ. Так, постановлением от 19 сентября 2013 г. N 822*(10) утверждены Правила предоставления государственному гражданскому служащему в случае отсутствия вакантных должностей в государственном органе, в котором сокращаются должности государственной гражданской службы, или государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, вакантной должности государственной гражданской службы в иных государственных органах.

Для всех этих подзаконных нормативных актов характерно то, что они целиком посвящены регулированию условий профессиональной деятельности гражданских служащих.

Ряд специальных положений об условиях труда гражданских служащих содержатся в нормативных актах иных федеральных органов исполнительной власти. Они распространяются на гражданских служащих, если приняты в пределах их компетенции.

Источником регулирования служебных отношений являются и локальные нормативные акты. В ст. 5 Закона о гражданской службе данный вид источников не упоминается, но указывается, что регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется и нормативными правовыми актами государственных органов. Иными словами, любой государственный орган (не только министерство) вправе издавать акты, включающие нормы, которые регламентируют поведение государственных гражданских служащих данного органа.

В силу ст. 8 ТК РФ нормы локальных нормативных актов не могут ухудшать положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями. Не могут локальные акты ухудшать положение гражданского служащего и по сравнению со специальными нормами. Несмотря на то что в перечне источников, регулирующих служебные отношения, локальные нормативные акты отсутствуют, в Законе о гражданской службе регламентированы отдельные вопросы их принятия.

Представитель нанимателя вправе в пределах своих полномочий сам принимать локальный нормативный акт. Однако в ряде случаев при принятии локального акта он согласно ч. 4 ст. 56 Закона о гражданской службе обязан учитывать мнение выборного профсоюзного органа. Порядок такого учета регулируется ст. 372 ТК. Если выборный орган первичной профсоюзной организации не согласен с проектом локального акта либо в мотивированном мнении высказал предложения по его совершенствованию, то представитель работодателя может согласиться с мнением органа либо обязан в течение трех дней после получения мотивированного мнения провести дополнительные консультации с выборным органом первичной профсоюзной организации в целях достижения взаимоприемлемого решения. При недостижении согласия возникшие разногласия оформляются протоколом, после чего представитель нанимателя имеет право принять нормативный акт в приемлемой для него редакции. Выборный профсоюзный орган не может в этой ситуации начать процедуру коллективного трудового спора, предусмотренную общими нормами трудового права.

Современному периоду развития трудового права свойственно расширение договорного регулирования трудовых отношений. Для всех работников действуют различные виды договоров: международные договоры, генеральное соглашение, отраслевые соглашения, региональные соглашения, коллективные договоры. Регулирование отношений государственных гражданских служащих, как правило, централизованное. Однако это не значит, что коллективные договоры и соглашения не признаются источником регулирования этих отношений, хотя они и не названы в качестве таковых в ст. 5 Закона о гражданской службе. Представители науки административного права зачастую игнорируют данный вид источников или указывают на их незначительную роль в упорядочении служебных отношений*(11). Однако приверженцы такой позиции недооценивают роль социального партнерства в установлении условий трудовой деятельности лиц наемного труда, в том числе гражданских служащих.

Вопросам социального партнерства посвящен специальный раздел ТК. Статья 28 ТК предусматривает, что особенности применения норм о социальном партнерстве в сфере труда к гражданским и муниципальным служащим, работникам правоохранительных органов и военных и военизированных органов устанавливаются федеральными законами. Но поскольку ни специальных законов, ни каких-либо ограничений и дополнительных правил применения норм, касающихся социального партнерства, в отношении гражданских служащих не зафиксировано, то применению подлежат нормы ТК.

Таким образом, действие коллективных договоров и соглашений распространяется и на гражданских служащих государственных органов. Этот вид источников регулирования служебных отношений обладает следующими особенностями:

гражданские служащие, состоящие в служебных отношениях с различными государственными органами, объединены в один профсоюз - Профсоюз работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации. Именно он в большинстве случаях выступает от имени гражданских служащих государственных органов при проведении переговоров и заключении различных отраслевых соглашений;

помимо гражданских служащих в государственных органах трудятся работники, не являющиеся гражданскими служащими, и поэтому их интересы вправе представлять как указанный профсоюз, так и другие профсоюзы. Взаимодействие профсоюзов осуществляется в соответствии с гл. 6 и 7 ТК. В коллективных договорах и соглашениях могут содержаться общие нормы, распространяющие свое действие как на гражданских служащих, так и на остальных работников государственных органов, и нормы, которые относятся либо к гражданским служащим, либо к прочим работникам.

Содержание и структура соглашений и коллективных договоров, заключаемых в административном аппарате государственных органов власти и управления, в основном совпадают с содержанием и структурой коллективных договоров и соглашений, заключаемых в организациях, отраслях.

В отраслевых соглашениях, заключенных Федеральной миграционной службой, Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, Федеральной службой по территориальным органам и подведомственным организациям государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной таможенной службой, Федеральным медико-биологическим агентством на 2014-2016 гг., Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на 2013-2015 гг., другими министерствами, службами и агентствами, содержатся нормы, наделяющие гражданских служащих правами и гарантиями, которые вряд ли можно назвать незначительными. Так, отраслевым соглашением, заключенным Федеральной миграционной службой, для гражданских служащих системы ФМС России установлены дополнительные гарантии при сокращении должностей гражданской службы. Преимущественным правом оставления на должности обладают:

лица предпенсионного возраста (за два года до пенсии);

гражданские служащие и работники, выслуга лет или стаж работы в организациях системы ФМС России которых превышает десять лет;

одинокие родители (опекуны, попечители), имеющие на иждивении детей до 16 лет;

два гражданских служащих и работника из одной семьи.

Увольнение гражданских служащих-членов профсоюза по основаниям, предусмотренным подп. "б" п. 1, пп. 2 и 8.2 ч. 1 ст. 37 Закона о гражданской службе, производится с учетом мотивированного мнения выборного органа первичной профсоюзной организации.

Имеются и другие нормы, закрепляющие дополнительные права гражданских служащих.

Рассмотрение источников, регламентирующих служебные отношения гражданских служащих, будет неполным, если не затронуть вопрос о международно-правовом регулировании служебных отношений. В силу ч. 2 ст. 5 Закона о гражданской службе если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены названным Законом, то применяются правила международного договора. Данная норма сужает международно-правовое регулирование служебных отношений, на что справедливо обратила внимание Е.А. Ершова*(12).

Согласно Конституции РФ составной частью правовой системы РФ являются не только международные договоры, но и общепризнанные принципы и нормы международного права. Соответственно на гражданских служащих как на наемных работников распространяется действие норм международного трудового права. Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах закрепляют основополагающие права человека: равенство перед законом и запрет дискриминации, право на труд, свободный выбор работы и равный доступ к государственной службе, право на справедливые и благоприятные условия труда, право на свободу ассоциаций, включая право на создание профсоюзов, и др. В международных нормах зафиксировано, что никто не должен принуждаться к принудительному или обязательному труду. Указанные фундаментальные принципы едины для всех наемных работников, включая гражданских служащих. Однако в силу особенностей профессиональной деятельности гражданских служащих в международном праве могут содержаться и специальные нормы, относящиеся к этой категории трудящихся.

Особую роль в международном регулировании труда играют акты Международной организации труда. За почти столетний период работы МОТ приняла значительное число конвенций и рекомендаций, посвященных как общим проблемам наемного труда, так и регулированию труда отдельных категорий трудящихся. Положения конвенций, касающиеся общих проблем регулирования трудовых отношений наемных работников, распространяются и на гражданских служащих, если в самих конвенциях нет ограничений, затрагивающих эту категорию трудящихся.

Специальные вопросы трудовых отношений государственных служащих нашли отражение в Конвенции МОТ N 151 "О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе" (1978 г.), ратифицированной Российской Федерацией 28 июня 2014 г.*(13) Конвенция устанавливает право государственных служащих на создание независимой организации для защиты их профессиональных интересов. Конвенция подтверждает, что государственные служащие пользуются надлежащей защитой против любых дискриминационных действий, направленных на ущемление свободы объединений в области занятости; признает необходимость принимать меры в целях поощрения и способствования развитию и использованию процедуры ведения переговоров об условиях занятости между заинтересованными государственными органами власти и организациями государственных служащих.

В Конвенции указывается, что она применяется ко всем лицам, нанятым государственными органами, если только к ним не применяются более благоприятные положения других международных трудовых конвенций. Иначе говоря, Конвенция подтверждает, что государственные служащие причисляются к наемным работникам.

Национальным законодательством может быть определено, в какой мере предусмотренные в Конвенции гарантии будут применяться к служащим, занимающим посты на высоком уровне, чьи функции обычно рассматриваются как относящиеся к определению политики или к управлению, либо к служащим, обязанности которых носят строго конфиденциальный характер. Национальное законодательство устанавливает также, в какой мере гарантии, предоставляемые Конвенцией, применимы к вооруженным силам и полиции.

В 1996 г. Россия вступила в Совет Европы и ратифицировала некоторые нормативные акты, касающиеся регулирования трудовых отношений.

Международным источником права, регламентирующим служебные отношения, является принятая в 1950 г. и ратифицированная РФ Конвенция о защите прав человека и основных свобод вместе с Протоколами к ней*(14). Наряду с политическими правами данная Конвенция закрепила свободу ассоциаций и право на создание профсоюзов, запретила всякую дискриминацию в области труда и принудительный труд. Особенность Конвенции заключается в том, что в ней установлен механизм контроля за соблюдением обязательств, взятых на себя государствами. Конвенция предусматривает создание Суда по правам человека. Российская Федерация в соответствии со ст. 25 Конвенции признает, что Европейская комиссия по правам человека вправе получать заявления (жалобы) от любого лица, неправительственной организации или группы лиц, которые утверждают, что они явились жертвами нарушения Российской Федерацией их прав, изложенных в Конвенции и Протоколах к ней.

Еще одним источником регулирования трудовых (служебных) отношений выступает Европейская социальная хартия 1996 г.*(15) Она предусматривает широкий спектр трудовых и социальных прав человека, включая право на труд, справедливые условия труда и вознаграждение, коллективные переговоры, защиту достоинства в период работы, защиту в случае увольнения. Положения Хартии распространяются и на гражданских служащих.

При рассмотрении источников права неизбежно возникает вопрос о роли судебной практики в регулировании тех или иных отношений (в том числе трудовых), который длительное время остается дискуссионным. Не только юридическая наука в целом, но даже специалисты в области трудового права не пришли к единому мнению по данной проблеме. Одни утверждают, что источниками права являются нормативные акты, исходящие от органов государственной власти, и нормативные договоры. Другие полагают, что круг источников гораздо шире и следует признать источниками права акты судебных органов, прежде всего высших судебных инстанций РФ, и решения по конкретным делам (прецеденты). В последнее время все больше исследователей предлагают считать акты Верховного Суда РФ непосредственным источником права, поскольку это "надлежащим образом оформленное правоположение, на которое можно ссылаться при принятии юридически значимых решений"*(16). Еще более определенную позицию занимает Е.Б. Хохлов: акты нормативного толкования высших судебных инстанций есть не что иное, как особая разновидность нормативных актов государства*(17).

Конституция РФ устанавливает принцип разделения властей. Законодательными полномочиями наделены представительные органы власти, а судебные органы осуществляют правосудие. Тем самым судебные органы не признаются субъектами нормотворчества. Авторы, считающие акты высших судебных инстанций источником трудового права, настаивают на их легализации как источников трудового права. Сторонники противоположного мнения полагают, что наделение Верховного Суда РФ правотворческой компетенцией может привести к подмене им законотворческих органов. При этом никто не отрицает огромного значения актов высших судебных инстанций РФ для правоприменительной практики.

В соответствии со ст. 126 Конституции РФ Верховному Суду РФ предоставлено право давать разъяснения по вопросам судебной практики. В ст. 5 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации"*(18) подтверждено право Пленума Верховного Суда РФ на основе анализа и обобщения судебной практики в целях обеспечения ее единообразия давать судам разъяснения по вопросам правоприменения. Используя это право, Верховный Суд РФ в постановлениях дает толкование правовым нормам, излагает свое мнение о решении проблемы при отсутствии прямого регулирования в законе, а также в случае коллизии правовых норм. При этом суд исходит из принципов и общих норм, содержащихся в Конституции РФ и международных документах. Толкование, данное Пленумом Верховного Суда РФ, обязательно для судов. Этим достигается единообразие в применении норм права. Действительно, в некоторых случаях в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ излагаются выводы, которые по своему значению и структуре представляют собой новое правило, неизвестное законодательству. Это естественно, поскольку судам приходится сталкиваться с ситуациями, которые еще не нашли разрешения в нормах права. Сформулировав свои выводы в виде нормы права, Верховный Суд РФ вполне может выступить с законодательной инициативой.

В силу того что специальное регулирование трудовых отношений гражданских служащих имеет не очень длинную историю, специального постановления Пленума Верховного Суда РФ о применении судами норм, регламентирующих служебные отношения, нет. Однако в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации"*(19), помимо указаний, касающихся общих вопросов применения ТК к лицам, заключившим трудовые договоры, есть положения, затрагивающие служебные отношения гражданских служащих (п. 30). В целях обеспечения единства практики применения судами законодательства, регулирующего труд женщин, лиц с семейными обязанностями, Пленум Верховного Суда РФ 28 января 2014 г. принял постановление N 1*(20), в котором разъяснил сложные вопросы применения указанного законодательства. Этими разъяснениями суды должны руководствоваться и при рассмотрении служебных споров с участием гражданских служащих (пп. 4, 26, 28).

Позиция Верховного Суда РФ и по конкретным делам подчас основана на убедительных доводах в пользу толкования тех или иных норм общего и специального законодательства, регулирующего служебные отношения гражданских служащих. Единообразному подходу к разрешению споров с участием гражданских служащих способствует и Обзор практики по рассмотрению в 2012-2013 гг. дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков*(21).

Большое значение для правильного применения законодательства о гражданской службе имеют постановления Конституционного Суда РФ. Природа постановлений и определений последнего также дискуссионна. Будучи органом судебной власти, Конституционный Суд РФ не уполномочен создавать нормы права. Осуществляя конституционный контроль, он вправе признавать недействительными, неконституционными и не подлежащими применению отдельные нормативные акты или отдельные нормы, если они не соответствуют Конституции РФ. Это не отмена норм, Конституционный Суд РФ не обладает полномочиями отменять нормы и нормативные акты, если они неэффективны или имеют другие недостатки. Как орган конституционного контроля он подтверждает, что такие нормы (акты) противоречат Конституции РФ, порочны с момента принятия, поэтому они перестают действовать. Кроме того, Конституционный Суд РФ обязан давать толкование законам и иным нормативным правовым актам с позиции их соответствия Основному закону. Так, Суду неоднократно приходилось выявлять конституционный смысл той или иной нормы и давать толкование отдельных положений Закона о гражданской службе, далекого от совершенства. Несомненна и его роль в развитии трудового законодательства. На основании вынесенных Конституционным Судом РФ решений о несоответствии Конституции РФ отдельных положений Закона о гражданской службе в него были внесены существенные изменения.

Российская Федерация также признала ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов. Судебная практика ЕСПЧ, касающаяся вопросов трудовых прав человека и служебных прав, хотя и не может рассматриваться в качестве источника регулирования трудовых (служебных) отношений, имеет большое значение для уяснения положений Конвенции и их применения. Так, давая толкование ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод при разрешении дел, связанных с реализацией гражданами права на свободу выражения своего мнения, ЕСПЧ сформулировал критерии, определяющие пределы возможных ограничений данного права применительно к государственным служащим. Эти критерии использовал и Конституционный Суд РФ при проверке конституционности п. 10 ч. 1 ст. 17 Закона о гражданской службе и ст. 20.1 Закона "О милиции"*(22).

Реальной проблемой применения источников регулирования служебных отношений можно назвать соотношение общего и специального законодательства в правоприменительной практике.

Поскольку служебные отношения являются по своему существу трудовыми, трудовое право выступает основой их регулирования. Специальное законодательство о служебных отношениях гражданских служащих - лишь часть норм трудового права, чрезвычайно важная, имеющая публичный аспект, но все же часть. Поэтому нормы ряда разделов и глав ТК, не говоря уже об общих основах и принципах регулирования трудовых отношений, непосредственно распространяются на гражданских служащих. Так, разделы "Социальное партнерство", "Охрана труда", "Материальная ответственность", глава об особенностях регулирования труда женщин и лиц с семейными обязанностями, части других глав напрямую регулируют служебные отношения в конкретных ситуациях.

Кроме того, ряд норм, вошедших в Закон о гражданской службе, механически перенесен из соответствующих глав ТК, а порядок их применения закреплен в Кодексе, что обязывает обращаться к его положениям.

Наконец, некоторые нормы Закона о гражданской службе воспроизвели общие нормы и внесли в них отдельные изменения, но не завершили регулирование соответствующего условия профессиональной деятельности гражданских служащих, и в этих случаях неясно, какими нормами следует руководствоваться.

Порядок применения общих и специальных норм определен в законодательстве недостаточно четко. В данном случае мы имеем дело с противоречивым подходом к разрешению коллизий общих и специальных норм. Так, формулировка ст. 73 Закона о гражданской службе не согласована с нормами ст. 11 ТК; это порождает трудности при их применении, на что неоднократно указывалось в литературе.

На практике постоянно возникают подобные проблемы. В соответствии с п. 3 ст. 33 Закона о гражданской службе гражданский служащий имеет право по своей инициативе расторгнуть служебный контракт. Статья 36 данного Закона подробно регламентирует порядок прекращения служебных отношений в этом случае. Однако он почти полностью совпадает с порядком, описанным в ст. 80 ТК. По истечении срока предупреждения о расторжении служебного контракта гражданский служащий вправе прекратить исполнение должностных обязанностей. При такой формулировке встает вопрос: как следует поступить, если срок предупреждения прошел, служебный контракт не был расторгнут и гражданский служащий продолжает выполнять свои обязанности по должности? ТК прямо указывает, что действие трудового договора продолжается, если работник не настаивает на увольнении, но в Законе о гражданской службе данное положение отсутствует. Поскольку специальный закон не затрагивает данный вопрос и инициатива прекращения служебного контракта исходила от самого гражданского служащего, а он не воспользовался правом оставить службу после истечения срока предупреждения, то в соответствующих случаях следует руководствоваться ст. 80 ТК. Вместе с тем нельзя утверждать, что порядок прекращения служебного контракта по инициативе гражданского служащего не урегулирован в Законе и, следовательно, данная норма специально не воспроизведена в его ст. 36.

Аналогичная ситуация складывается при прекращении служебного контракта по п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе, согласно которой срочный служебный контракт прекращается в случае истечения срока его действия. Статья 77 ТК признает истечение срока трудового договора основанием прекращения трудового договора за исключением случаев, когда трудовые отношения фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала их прекращения. Опять возникают вопросы: продлевается ли действие служебного контракта, трансформируется ли он в контракт с неопределенным сроком действия, если срок контракта истек и ни одна из сторон не потребовала его прекращения; вправе ли представитель нанимателя прекратить служебный контракт, ссылаясь на п. 2 ст. 33 Закона о гражданской службе, если срок действия служебного контракта пропущен? И в данном случае Закон о гражданской службе умалчивает о такой ситуации. Применимы ли здесь нормы общего трудового законодательства или нужно признать, что специальный закон урегулировал эту ситуацию, подробно изложив в ст. 35 порядок расторжения срочного служебного контракта? Судебная практика противоречива. Одни суды считают, что прекратить служебный контракт можно в любое время по истечении срока его действия. По мнению других, такой вывод не вытекает из закона, и представитель нанимателя теряет возможность увольнения гражданского служащего по п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе.

Природа срочного договора и контракта такова, что превратить их в договор, заключенный на неопределенный срок, можно только при наличии договоренности или в силу закона. Если рассматривать пропуск срока контракта как нарушение представителем нанимателя условий контракта, то за это нарушение должна быть установлена ответственность. Если считать, что вопрос в Законе о гражданской службе не урегулирован, то следует применять общие нормы. Поскольку п. 2 ч. 1 ст. 77 ТК предусматривает трансформацию срочного трудового договора как исключение из общего правила, скорее всего, законодатель не предполагал использование этого положения в отношении гражданских служащих и ограничился утверждением основания увольнения.

Вызывает вопрос и возможность применения нормы ТК об аннулировании служебного контракта. Если руководствоваться ст. 11 ТК, то должны действовать общие нормы, если - ст. 73 Закона о гражданской службе, то это позиция законодателя и он не счел нужным включать правила об аннулировании в специальное законодательство.

На неопределенность формулировок Закона о гражданской службе неоднократно указывалось в литературе. Более десяти лет остается нерешенным вопрос о том, применима ли ст. 82 ТК к гражданским служащим - членам профсоюза при увольнении в связи с сокращением должностей в государственном органе или упразднении государственного органа, при установлении несоответствия гражданского служащего замещаемой должности. В Законе о гражданской службе отсутствует норма, аналогичная норме ст. 82 ТК, но нет и упоминания об отказе от этой гарантии.

Длительное время нечеткая формулировка ст. 31 Закона о гражданской службе приводила к разным решениям вопроса о прекращении служебного контракта в связи с сокращением должностей гражданских служащих. После постановления Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2011 г. N 25-П*(23) в Закон о гражданской службе были внесены изменения. Но и в настоящее время неопределенность применения этой статьи осталась. В ст. 31 Закона о гражданской службе, воспринявшей общую установку ст. 179 ТК, указано, что при проведении сокращения должностей гражданской службы учитываются профессионализм и квалификация сотрудников, но ничего не говорится о гарантиях оставления на службе гражданских служащих отдельных категорий. Означает ли такое умолчание Закона, что гарантии, изложенные в ст. 179 ТК, неприменимы к гражданским служащим, ведь в ст. 53 Закона о гражданской службе тоже ничего о них не говорится? Или же следует воспользоваться ст. 73 Закона и ст. 11 ТК, полагая, что положения ст. 179 ТК полностью действуют в отношении гражданских служащих?

Приведенные примеры показывают, что противоречие норм, регулирующих сферу гражданской службы, должно быть устранено. И это лишь одно из направлений совершенствования законодательства, регламентирующего служебные отношения рассматриваемой категории трудящихся. Развитие законодательства о гражданской службе не подтверждает прогнозов представителей административного права о вытеснении норм трудового права из области регулирования служебных отношений и о замене их нормами специального административного законодательства*(24). Нормы трудового права продолжают действовать. Более того, как уже указывалось, Россия ратифицировала Конвенцию МОТ N 151, подтверждающую регулирование служебных отношений трудовым правом. Нет никакой необходимости дублировать ТК, создавая Служебный кодекс. В Законе о гражданской службе надлежит сосредоточить только специальные нормы, отражающие особенности гражданской службы. Представляется, что именно в этом направлении происходит в настоящее время развитие законодательства о гражданской службе. За последние годы в Закон о гражданской службе внесены нормы о ротации гражданских служащих, о противодействии коррупции и др. Думается, данная тенденция сохранится и в будущем.

Список литературы

Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003.

Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных и муниципальных служащих в России. М., 2008.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней // СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2143.

Кузьменко А.В. Акты Верховного Суда РФ в системе источников трудового права // Рос. ежегодник трудового права. 2010. N 6.

О Верховном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. N 3-ФКЗ // СЗ РФ. 2014. N 6. Ст. 550.

О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга: Закон Санкт-Петербурга от 1 июля 2005 г. N 399-39 // Вестн. Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2005. N 10.

О государственной тайне: Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 // СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 8220-8235.

О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ.1993. N 16. Ст. 551.

О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов: Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 // СЗ РФ. 2010. N 27. Ст. 3446.

О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 // СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 439.

О применении законодательства, регулирующего труд женщин, лиц с семейными обязанностями и несовершеннолетних: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 января 2014 г. N 1 // Бюл. Верховного Суда РФ. 2014. N 4.

О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 // Бюл. Верховного Суда РФ. 2007. N 3.

О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008. N 52 (Ч. 1). Ст. 6228.

О ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года: Федеральный закон от 3 июня 2009 г. N 101-ФЗ // СЗ РФ. 2009. N 23. Ст. 2756.

О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней: Федеральный закон от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1514.

О ратификации Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе (Конвенции N 151): Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 176-ФЗ // СЗ РФ. 2014. N 26 (Ч. 1). Ст. 3382.

О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

Обзор практики по рассмотрению в 2012-2013 гг. дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков // Бюл. Верховного Суда РФ. 2014. N 12.

Постановление Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2011 г. N 25-П // СЗ РФ. 2011. N 49 (Ч. 5). Ст. 7333.

Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. N 14-П // СЗ РФ. 2011. N 28. Ст. 4261.

Правила предоставления государственному гражданскому служащему в случае отсутствия вакантных должностей в государственном органе, в котором сокращаются должности государственной гражданской службы, или государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, вакантной должности государственной гражданской службы в иных государственных органах: утв. постановлением Правительства РФ от 19 сентября 2013 г. N 822 // СЗ РФ. 2013. N 39. Ст. 4977.

Право государственной и муниципальной службы / под ред. В.Ш. Шайхатдинова, А.Н. Митина. М., 2013.

Пресняков М.В., Чанов С.Е. Служебное право Российской Федерации. М., 2011.

Служебное право (государственная гражданская служба) / под общ. ред. И.Н. Барциц. М.; Ростов н/Д, 2007.

Хохлов Е.Б. К проблеме источников современного российского трудового права // Рос. ежегодник трудового права. 2011. N 7.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Данную статью Татьяна Васильевна Иванкина написала буквально за несколько месяцев до своей кончины. Работа включает в себя результаты многолетнего авторского исследования проблематики правового регулирования отношений, опосредующих применение труда государственных гражданских служащих.

*(2) СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

*(3) СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

*(4) СЗ РФ. 2008. N 52 (Ч. 1). Ст. 6228.

*(5) Там же. 1997. N 41. Ст. 8220-8235.

*(6) Ведомости СНД РФ и ВС РФ.1993. N 16. Ст. 551.

*(7) Вестн. Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2005. N 10.

*(8) СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 439.

*(9) Там же. 2010. N 27. Ст. 3446.

*(10) Там же. 2013. N 39. Ст. 4977.

*(11) Служебное право (государственная гражданская служба) / под общ. ред. И.Н. Барциц. М.; Ростов н/Д, 2007. С. 11-19; Пресняков М.В., Чанов С.Е. Служебное право Российской Федерации. М., 2011. С. 44-51; Право государственной и муниципальной службы / под ред. В.Ш. Шайхатдинова, А.Н. Митина. М., 2013. С. 65.

*(12) Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных и муниципальных служащих в России. М., 2008. С. 23.

*(13) СЗ РФ. 2014. N 26 (Ч. 1). Ст. 3382.

*(14) СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2143; Конвенция ратифицирована Российской Федерацией 30 марта 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1514).

*(15) Хартия ратифицирована Россией с определенными оговорками 3 июня 2009 г. (СЗ РФ. 2009. N 23. Ст. 2756).

*(16) Кузьменко А.В. Акты Верховного Суда РФ в системе источников трудового права // Рос. ежегодник трудового права. 2010. N 6. С. 164.

*(17) Хохлов Е.Б. К проблеме источников современного российского трудового права // Рос. ежегодник трудового права. 2011. N 7. С. 142.

*(18) СЗ РФ. 2014. N 6. Ст. 550.

*(19) Бюл. Верховного Суда РФ. 2007. N 3.

*(20) Там же. 2014. N 4.

*(21) Там же. N 12.

*(22) Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. N 14-П // СЗ РФ. 2011. N 28. Ст. 4261.

*(23) СЗ РФ. 2011. N 49 (Ч. 5). Ст. 7333.

*(24) Пресняков М.В., Чанов С.Е. Указ. соч. С. 42; Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 41.