Правовое регулирование использования земель и земельных участков в границах закрепленных охотничьих угодий (А.П. Ушакова, журнал "Законодательство и экономика", N 5, май 2016 г.)

Правовое регулирование использования земель и земельных участков в границах закрепленных охотничьих угодий

А.П. Ушакова,

младший научный сотрудник

Иркутского института (филиала)

Всероссийского государственного университета

юстиции (РПА Минюста России),

кандидат юридических наук

Журнал "Законодательство и экономика", N 5, май 2016 г.

Согласно действующему законодательству в состав охотничьего угодья могут быть включены не только земельные участки, которые были предоставлены охотпользователю, но и земельные участки иных правообладателей, а также земли, в составе которых участки еще не были образованы. А.П. Ушакова рассматривает вопрос о том, на каком основании охотники могут использовать чужие земельные участки в границах охотничьего угодья, и возможно ли прекращение их доступа к земельному участку в связи с волеизъявлением его правообладателя.

Понятие охотничьего угодья может наполняться различным юридическим смыслом - оно тесно взаимосвязано с закрепленной в конкретной правовой системе моделью соотношения права пользования животным миром с правом собственности на землю. Если дикие животные рассматриваются как принадлежность земельного участка, охотничьим угодьем может быть назван только какой-либо земельный участок либо несколько земельных участков в случае соглашения об этом их правообладателей. Если же рассматриваемые права в законодательстве разделены, охотничье угодье может рассматриваться уже как территория*(1). Территория как объект земельных отношений позволяет распространить на определенные земельные площади особый правовой режим в административном порядке. В состав территории могут быть включены как земельные участки, так и земли, где участки не образованы*(2).

На наш взгляд, действующее законодательство рассматривает охотничье угодье именно как территорию, а не как земельный участок. В первую очередь, это следует из официальной дефиниции охотничьих угодий как "территорий, в границах которых допускается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства" (п. 15 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ (в ред. от 25 июня 2015 г.) "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(3)). Конечно, одной лишь дефиниции крайне недостаточно, чтобы истолковать позицию законодателя - нередки случаи, когда официальная дефиниция не отражается на содержании регулятивных норм. Однако в данном случае регулятивные нормы законодательства согласованы с дефиницией и развивают ее.

Использование в законодательстве территории как объекта правового регулирования, как правило, предполагает установление в ее пределах дополнительных ограничений прав на землю, а также фиксацию границ такой территории по особой процедуре. Обычно этот объект необходим для обеспечения какого-либо значимого социального интереса. Это справедливо и в отношении охотничьих угодий. Здесь значимым социальным интересом становится обеспечение осуществления охоты - в условиях постоянного перемещения охотничьих ресурсов по землям и земельным участкам, у которых могут быть разные правообладатели. Для его обеспечения могут устанавливаться ограничения прав на землю, причем в границах любых охотничьих угодий - как общедоступных, так и закрепленных (ст. 26 Закона об охоте).

Именно исходя из понимания охотничьего угодья как территории предусмотрено определение его границ в системе географических координат (в том числе с использованием географических ориентиров)*(4). Соответствующий картографический материал и описание границ являются одной из частей схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации*(5). При этом не требуется постановка охотничьего угодья на кадастровый учет, не упоминается и фиксация координат поворотных точек границ с использованием государственной геодезической сети. Эта процедура имеет мало общего с порядком установления границ земельного участка. Она похожа именно на процедуру установления в специальной документации границ некоторых видов территорий (например, территорий общего пользования) или зон с особыми условиями использования территорий (например, зон санитарной охраны источника питьевого водоснабжения).

Приведенные положения законодательства логичны, если рассматривать их с точки зрения установления правового режима территории, но совершенно нехарактерны для регулирования отношений, связанных с земельными участками как объектами земельных правоотношений*(6).

Наиболее значимым для практики следствием понимания охотничьего угодья как территории является возможность включения в состав закрепленного охотничьего угодья земельных или лесных участков правообладателей, которые не имеют никакого отношения к охотхозяйственному соглашению*(7). Земельные участки охотпользователя составляют лишь некоторую часть охотничьего угодья. Например, в Нижегородской области площадь закрепленных охотничьих угодий - 5749,82 тыс. га, что составляет 81% площади Нижегородской области*(8). Другой пример: площадь закрепленных охотничьих угодий Иркутской области - 62,2 млн. га, что также составляет 81% общей площади Иркутской области. Из них лишь 169 000 га (0,027% общей площади закрепленных охотничьих угодий) передано в аренду*(9). Из приведенных статистических данных видно, что охотпользователям в аренду были предоставлены лишь небольшие части по сравнению с общей площадью их охотничьих угодий*(10).

Законодатель не урегулировал связанные с этим фактом правовые отношения, а ограничился лишь указанием в части 2 ст. 26 Закона об охоте на возможность охоты на земельных участках, расположенных в границах охотничьего угодья, но не предоставленных охотпользователю*(11). Эта норма рассчитана на разработку актов, конкретизирующих ее содержание. Между тем, необходимые акты разработаны лишь по узкому кругу отношений, большая их часть остается совершенно не урегулированной*(12). Это повлекло неопределенность прав и обязанностей всех участников отношений по использованию земель или земельных участков в границах охотничьих угодий: и охотпользователей, и охотников, и правообладателей земельных или лесных участков.

Для регулирования использования охотниками и охотпользователями чужих земельных участков в границах охотничьего угодья должны быть четко установлены: 1) содержание и пределы прав охотпользователей и охотников 2) содержание ограничений прав на землю. Рассмотрим оба вопроса более подробно.

Содержание и пределы прав охотпользователей. Первое, что требуется определить, - на основании какого права осуществляется использование охотниками и охотпользователями чужих земель или земельных участков в границах охотничьих угодий. Будет это право вещным или обязательственным, либо оно имеет иную природу? В чем оно заключается и каковы его пределы? В законодательстве оно лишь упоминается в статье 26 Закона об охоте, но не раскрывается.

Особенности конструкции права пользования объектами животного мира во многом связаны с тем очевидным фактом, что животные в состоянии естественной свободы способны самостоятельно и вне контроля человека перемещаться в пространстве. Дикие животные как самодвижущиеся объекты не могут находиться во владении в классическом его понимании*(13). Поэтому охотпользователю не могут быть предоставлены конкретные животные, определенные индивидуальными признаками. Ему может быть предоставлена лишь некоторая идеальная совокупность животных, находящихся в определенном месте в момент реализации права пользования животным миром. Таким образом, при предоставлении охотничьи ресурсы рассматриваются только в границах конкретного охотничьего угодья, иначе их состав невозможно определить.

Пользование охотничьими ресурсами предполагает еще более тесную юридическую связь между дикими животными и средой их обитания. Ни один вид пользования охотничьими ресурсами не может осуществляться без передвижения охотников по землям (в том числе сотрудников организации-охотпользователя). Это один из примеров комплексного природопользования, предполагающего использование двух и более природных ресурсов одновременно.

Конструкция права на добычу охотничьих ресурсов должна включать два обязательных элемента: право пользования самими охотничьими ресурсами и право общего землепользования в границах конкретного охотничьего угодья. При этом два составляющих его элемента имеют не совсем одинаковую природу. Если использование осуществляется для собственных нужд, то право пользования охотничьими ресурсами можно рассматривать как разновидность права доступа граждан к природным ресурсам. Однако это право в любом случае не будет правом общего природопользования, поскольку осуществляется платно и на основе разрешения. В отличие от него, право передвигаться по землям (право общего землепользования), в том числе для целей охоты - это разновидность права общего природопользования, осуществляемого без специального разрешения и бесплатно*(14).

Представляется, что комплексный характер использования охотничьих ресурсов предполагает наличие только права передвижения по землям в целях осуществления охоты, но не какого-либо иного права. Это возможно на основании либо права общего землепользования, либо публичного сервитута, если он был установлен. Как отдельные охотники, так и охотпользователь не обладают никакими вещными или обязательственными правами на чужие земельные участки в границах угодья.

Практически это проявляется в том, что охотпользователь не вправе осуществлять на чужом участке никакие действия, влекущие преобразование земельного или лесного участка. В частности, создавать объекты охотничьей инфраструктуры допустимо только на полученных в установленном порядке земельных участках*(15). Оказывать воздействие на среду обитания охотничьих ресурсов, улучшающее состояние охотничьих ресурсов, возможно только по согласованию с землевладельцами (землепользователями) или с органами местного самоуправления*(16). Иные виды деятельности, включая добычу охотничьих ресурсов, осуществляются на всей территории охотничьего угодья*(17). В приведенных положениях примерной формы охотхозяйственного соглашения фактически раскрываются пределы прав охотников в части использования чужих земельных участков. Думается, что столь важные нормы должны быть помещены непосредственно в текст Закона об охоте.

Ограничения прав на землю. Как уже было сказано, в части 1 ст. 26 Закона об охоте упоминаются возможность ограничения прав правообладателей земельных участков в границах охотничьих угодий. Ни в законе, ни в подзаконных актах не раскрывается, в чем должны состоять эти ограничения и насколько значительными они должны быть. Часть 1 по смыслу тесно связана с частью 2 ст. 26 Закона об охоте, где сказано, что охота осуществляется на всей территории охотничьего угодья. Учитывая это, рассматриваемые ограничения в первую очередь должны касаться права собственника контролировать доступ на свой земельный участок. Он обязан не препятствовать доступу к участку лиц, использующих охотничьи ресурсы. Для применения этого правила принципиально важно определить, в каких случаях собственник вправе не впускать охотников на свой земельный участок, либо прямо закрепить, что участок в любом случае должен быть доступным для охотников. В настоящий момент этот вопрос не решен. Исходя из смысла статьи 26 Закона об охоте, права охотников должны быть иными в сравнении с общими нормами статьи 262 ГК РФ о доступе на земельные участки. Отсутствие возможности применить ясно сформулированные положения статьи 262 ГК РФ вынуждает суды решать споры о доступе охотников на земельные участки исходя из понимания разумности и справедливости.

Мы убеждены, что охотникам не должно предоставляться право доступа к земельному участку абсолютно в любой ситуации. Это грубо нарушает баланс интересов охотников и правообладателей участков. Должна быть обеспечена безопасность правообладателей участков, непричинение вреда их имуществу, в том числе сельскохозяйственным насаждениям. Баланс интересов может быть обеспечен несколькими способами.

Первый из них - предоставление собственникам права запретить осуществление охоты на их земле по каким-либо причинам (это могут быть соображения безопасности, этические соображения, интересы сельского хозяйства и др.). Слабое место такого подхода - окончательное решение принимает собственник, а выяснить и доказать его мотивы будет проблематично. Фактически это означает решение вопроса о возможности охоты в конкретном месте по договоренности между субъектами правоотношений.

Другой подход к регулированию интересующих нас отношений - установление в законодательстве одновременно общего правила о возможности доступа охотников на земельные участки и исключений из него, когда охота на земельном участке запрещена, либо когда земельный участок недопустимо включать в границы охотничьих угодий. Например, в законодательстве Италии предусмотрено, что доступ на земли, которые в данное время обрабатываются, а также огорожены забором с минимальной высотой 1,2 м, запрещен*(18). Такая конструкция видится более удачной. С одной стороны, она придает устойчивость правам охотников, предсказуемость развитию отношений. С другой стороны - закрепление исключений позволяет учесть интересы собственников. Немаловажно, что все условия, с которыми связываются правовые последствия, вполне доказуемы.

Именно по второму пути, на наш взгляд, развивается российское законодательство. Представляется, что указание в части 2 ст. 26 Закона об охоте на осуществление охоты на всей территории охотничьего угодья необходимо понимать как установление общего правила: правообладатель участка не вправе произвольно, по своему усмотрению закрыть свой земельный участок от доступа охотников. Исключения из этого общего правила - случаи, когда доступ охотников ограничен - предусматриваются в законодательстве и в подзаконных актах. Так, в состав охотничьих угодий допускается включать только те земли, правовой режим которых прямо указывает на такую возможность*(19). Не допускается осуществление охоты в границах населенных пунктов. Существенные запреты закреплены в Правилах охоты*(20). Например, в пункте 16.1 Правил запрещается добывать животных с применением огнестрельного или пневматического оружия ближе, чем в 200 м от жилья. Запрещена охота с нарушением сроков охоты. Их установление теоретически позволяет учитывать не только особенности жизнедеятельности различных животных, но и факт проведения сельскохозяйственных работ. Тем не менее представляется, что в законе об охоте названное общее правило должно быть обозначено прямо и определенно, исключения из него должны быть либо прямо названы в самом законе. Это позволило бы устранить существующие проблемы понимания смысла законодательного предписания, вызванные рассредоточенностью и слабой связанностью правовых норм.

Проанализировав регулирование использования земель для охотничьих целей, можно отметить наличие пробелов в земельном и охотничьем законодательстве. Это один из ярких примеров недостаточной согласованности отраслей природоресурсного законодательства при регулировании комплексного природопользования. Отсутствие конкретности регулирования таких отношений делает незавершенной саму конструкцию права пользования животным миром.

Библиография

Анисимов А.П. Правовой режим охотничьих угодий // Юридическая наука. 2013. N 1.

Васильева М.И. Право граждан на доступ к природным ресурсам (проблемы реализации) // Журнал российского права. 2012. N 8. С. 40-49.

Галиновская Е.А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление: монография. - М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015.

Горохов Д.Б. Проблемы правотворчества и соблазн сомнительной легитимизации: когда охота пуще неволи // Адвокат. 2016. N 2.

Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (постатейный) / под ред. Н.В. Кичигина, М.В. Пономарева. - М, Юстицинформ, 2011.

Краева В.Н. Особенности охотхозяйственного соглашения // Современные проблемы природопользования, охотоведения и звероводства. 2012. N 1.

Крассов О.И. Право собственности на землю в странах Европы: монография. - М.: Норма, Инфра-М, 2014.

Михайлов В. Когда права охотников нарушены // ЭЖ-Юрист. 2014. N 4.

Мониторинг законодательства о лесах и животном мире: науч.-практ. пособие / ред. колл. С.А. Боголюбов, Д.Б. Горохов, Д.О. Сиваков. - М.: Юриспруденция, 2011.

Шорников Д.В. Природные ресурсы как объекты гражданских прав. - Иркутск, 2005.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Некоторые исследователи предлагают понимать термин "охотничье угодье" еще шире - уже не просто как территорию, а как целый природный комплекс. См.: Мониторинг законодательства о лесах и животном мире: науч.-практ. пособие / ред. колл. С.А. Боголюбов, Д.Б. Горохов, Д.О. Сиваков. - М., 2011. С. 265.

*(2) Теоретические положения о территориях как объектах правового регулирования основаны на исследованиях Е.А. Галиновской. См.: Галиновская Е.А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление: монография. - М., 2015.

*(3) СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735.

*(4) См. приказ Минприроды России от 6 августа 2010 г. N 306 "Об утверждении требований к описанию границ охотничьих угодий" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 39.

*(5) См. приказ Минприроды России от 31 августа 2010 г. N 335 "Об утверждении порядка составления схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации, а также требования к ее составу и структуре" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 44.

*(6) Противоречия между регулированием отношений по поводу охотничьих угодий и принятой в законодательстве моделью регулирования отношений по поводу земельных участков убедительно показал А.П. Анисимов в одной из своих работ. См.: Анисимов А.П. Правовой режим охотничьих угодий // Юридическая наука. 2013. N 1. С. 26-29.

*(7) В юридической литературе на это обстоятельство обращает внимание В.Н. Краева. См.: Краева В.Н. Особенности охотхозяйственного соглашения // Современные проблемы природопользования, охотоведения и звероводства. 2012. N 1. С. 274.

*(8) Общая площадь охотничьих угодий Нижегородской области составляет 7072,35 тыс. га, из них 19,3% являются общедоступными охотничьими угодьями. Соответственно площадь закрепленных охотничьих угодий составляет 5 749 820 га. Исходные статистические данные взяты в постановлении Правительства Нижегородской области от 10 сентября 2015 г. N 574 "О внесении изменения в государственную программу "Охрана окружающей среды Нижегородской области", утвержденную постановлением Правительства Нижегородской области от 30 апреля 2014 года N 306" // government-nnov.ru/?id=172484&&download=1.

*(9) Статистика приведена в следующем акте: Лесной план Иркутской области: утв. постановлением Губернатора Иркутской области от 9 февраля 2009 г. N 23-п (в ред. от 20 янв. 2016 г.) // http://irkobl.ru/sites/alh/documents/lesplan/.

*(10) Не случайно предусмотрено, что в охотхозяйственном соглашении информация о площади предоставленных участков указывается в гектарах, а о площади угодья - в тысячах гектаров. Примерная форма охотхозяйственного соглашения утверждена приказом Минприроды России от 31 марта 2010 г. N 93.

*(11) Эта проблема неоднократно поднималась в юридической литературе, однако специалисты не пришли к единому однозначному выводу. См.: Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (постатейный) / под ред. Н.В. Кичигина, М.В. Пономарева. - М, 2011; Михайлов В. Когда права охотников нарушены // ЭЖ-Юрист. 2014. N 4.

*(12) В частности, в Примерной форме охотхозяйственного соглашения раскрывается содержание прав охотпользователей, в том числе в отношении включенных в охотничье угодье земельных участков иных лиц. Некоторые права и обязанности охотников, связанные с использованием земель, раскрываются в Правилах охоты.

*(13) Шорников Д.В. Природные ресурсы как объекты гражданских прав. - Иркутск, 2005. С. 178.

*(14) Детальное исследование права общего природопользования и права доступа граждан к природным ресурсам, в том числе применительно к охотничьим правоотношениям, см.: Васильева М.И. Право граждан на доступ к природным ресурсам (проблемы реализации) // Журнал российского права. 2012. N 8. С. 40-49.

*(15) См. п. 8.1.8 Примерной формы охотхозяйственного соглашения.

*(16) См. п. 8.1.9 Примерной формы охотхозяйственного соглашения.

*(17) См. п. 8.2.6 Примерной формы охотхозяйственного соглашения.

*(18) Крассов О.И. Право собственности на землю в странах Европы: монография. - М., 2014. Автор приводит данные положения, анализируя части 7 и 8 ст. 15 Закона Италии от 11 февраля 1992 г. N 157 "Об охоте".

*(19) Положения российского земельного, градостроительного и лесного законодательства в части допустимости размещения охотничьих угодий на землях различных категорий и в составе разных территориальных зон, детально исследовались Д.Б. Гороховым. См.: Горохов Д.Б. Проблемы правотворчества и соблазн сомнительной легитимизации: когда охота пуще неволи // Адвокат. 2016. N 2. С. 27-30.

*(20) Правила охоты: утв. приказом Минприроды России от 16 ноября 2010 г. N 512 (с изм. от 6 авг. 2015 г.) // Российская газета. 2011. 24 февр.