Теоретико-правовые основы государственного долга Российской Федерации: сущность, содержание и функции (Ю.К. Цареградская, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 4, апрель 2016 г.)

Теоретико-правовые основы государственного долга Российской Федерации: сущность, содержание и функции

Ю.К. Цареградская,

кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права

Московского государственного юридического университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 4, апрель 2016 г., с. 69-75.

Научное осмысление многих правовых понятий, к числу которых следует отнести и понятие государственного долга, необходимо для правильного применения норм действующего финансового права. Раскрытие понятия и функций государственного долга не может рассматриваться только как теоретико-правовое явление, не связанное с финансовой деятельностью государства.

Институт государственного долга Российской Федерации в структуре федерального бюджета закрепляется и регулируется нормативными правовыми актами в двух аспектах:

1) как источник финансирования дефицитов бюджетов;

2) как вид расхода бюджетов. Подобное закрепление и регулирование представлено Бюджетным кодексом РФ*(1) и федеральными законами о бюджете на определенный финансовый год и плановый период.

В отличие от других зарубежных стран, в России правовое регулирование государственного долга прямо не закреплено в Конституции. В конституциях некоторых зарубежных стран (Бельгии, Германии, Швеции и др.) финансовая проблематика выделяется как самостоятельный раздел, что указывает на важность и стратегичность отношений в сфере государственного долга, поскольку правовое регулирование финансовой деятельности государства в этой сфере осуществляется на конституционном уровне*(2). Относительно отечественной долговой политики необходимо подчеркнуть, что в условиях централизованного управления экономикой механизм обращения государственных долговых обязательств, действовавший в развитых странах, в нашей стране практически отсутствовал. В соответствии с этим финансирование дефицита бюджета совершенно не соответствовало принятым в мировой экономике формам управления этим процессом. Изменение экономических и социально-политических ориентиров потребовало существенного пересмотра отношения к использованию государственного долга как одного из важнейших инструментов государственной финансовой политики, что нашло отражение в современном правовом оформлении данных отношений и в будущем позволит учитывать практику законодательного регулирования государственного долга в зарубежных странах.

Государственный долг как источник финансирования дефицитов бюджетов находит свое закрепление в ст. 19 БК РФ, в которой установлен состав бюджетной классификации. Одним из элементов данной классификации названы источники финансирования дефицитов бюджетов, раскрываемые ст. 23 БК РФ. Данная статья делит источники на две группы: внутреннего и внешнего финансирования.

Источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов представлены:

- государственными (муниципальными) ценными бумагами, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации;

- кредитами кредитных организаций в валюте Российской Федерации;

- бюджетными кредитами от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- кредитами международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации;

- изменениями остатков средств на счетах по учету средств бюджета;

- иными источниками внутреннего финансирования дефицитов бюджетов. Источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов составляют:

- государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте;

- кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте;

- кредиты кредитных организаций в иностранной валюте;

- иные источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов.

Конкретный перечень статей источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом или решением о соответствующем бюджете при утверждении источников финансирования дефицита бюджета на определенный период, в частности финансовый год. Статья 17 Федерального закона от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов"*(3) указывает, что источники финансирования на 2015 год и на плановый период закреплены в приложениях к данному Закону. Приложение 42 содержит перечень источников внутреннего и внешнего финансирования дефицита федерального бюджета на 2015 год, согласно которому:

1) источники внутреннего финансирования дефицита представлены:

- разницей между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;

- изменениями остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года, в частности: изменением остатков средств Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, иными источниками внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета;

2) источники внешнего финансирования дефицита:

- разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации и номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;

- разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга Российской Федерации, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц;

- иные источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.

Отсюда видно, что в 2015 г. источники финансирования дефицита федерального бюджета представлены не всем перечнем, предусмотренным Бюджетным кодексом РФ, а несколькими, касающимися размещения государственных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана как в валюте РФ, так и в иностранной валюте, а также кредитов иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц.

Таким образом, приходим к выводу, что данное подразделение источников на две группы обусловило и видовую классификацию государственного долга, которая будет рассмотрена в дальнейшем при характеристике долга как вида расхода бюджета.

Второй аспект государственного долга Российской Федерации характеризует его в структуре федерального бюджета как вид расхода.

Классификацией расходов бюджета, представленной в п. 3 ст. 21 БК РФ, указывается, что одним из видов расходов выступает обслуживание государственного и муниципального долга по двум направлениям:

1) обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга;

2) обслуживание государственного внешнего долга.

Данный вид расходов законодательно был закреплен в Бюджетном кодексе РФ в 2010 году Федеральным законом от 30.09.2010 N 245-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации"*(4). Закрепленное положение начало распространяться на правоотношения, возникающие при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации начиная с бюджетов на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов. В связи этим среди единых для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации групп и подгрупп видов расходов появились группы, имеющие отношение к государственному долгу, а именно: "Обслуживание государственного (муниципального) долга", "Обслуживание государственного долга Российской Федерации" и "Обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации", закрепленные п. 6 ст. 21 БК РФ Федеральным законом от 07.05.2013 N 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса"*(5). Действие данного положения Федерального закона распространилось на правоотношения, возникающие при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации начиная с бюджетов на 2014 г. и плановый период 2015 и 2016 гг. в отношении групп данных видов расходов.

Непосредственное регулирование данного вида расхода бюджета на сегодняшний день осуществляется главой 14 "Государственный и муниципальный долг" БК РФ, регулирующей понятие, структуру, виды, особенности прекращения долговых обязательств, управление государственным долгом. Многие положения данной главы претерпели существенные изменения с 2007 года вследствие корректировки правового регулирования института государственного долга.

В настоящее время ст. 97 БК РФ определяет государственный долг Российской Федерации как совокупность долговых обязательств Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшими в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговых обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговым обязательствам, возникшим в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц.

Если обратимся к тексту Бюджетного кодекса РФ редакции Федерального закона от 05.08.2000 N 116-ФЗ*(6), утратившего силу, то увидим иное определение государственного долга Российской Федерации, включающее в себя долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Данное определение не содержало в структуре государственного долга долговых обязательств Российской Федерации перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Следовательно, законодатель расширил структуру государственного долга Российской Федерации, включив в него еще и долговые обязательства перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Раскрывая специфику содержания государственного долга, следует отметить особенности его статуса, которые отличают его от других долговых отношений, в том числе частноправового характера:

1. Независимый заемщик, в лице которого выступает государство, практически никогда не предоставляет обеспечение под кредит, в отличие, например, от банковского кредита, когда необходимо предоставление залога.

2. Судебное разрешение споров по воздействию на государство, отказавшееся от своих обязательств, достаточно проблематично, поскольку в большинстве случаев данные иски оцениваются как нарушение суверенитета. Тем не менее в последнее время происходят изменения в практике существования долговых отношений государств, о чем свидетельствуют попытки швейцарской фирмы "Нога" взыскать задолженность с Российской Федерации с использованием международного арбитража*(7).

В финансово-правовой науке России дореволюционного и советского периодов, рассматривая специфику государственного долга в рамках бюджета, отмечали следующие особенности:

1. В долговых отношениях государство всегда имеет верховенство, несмотря на то, что оно является заемщиком (должником), а не кредитором. Следовательно, кредитор не всегда может реализовать права по применению мер принуждения, предоставляемые ему в случае недобросовестности должника.

2. Средства, привлекаемые государством в рамках государственного долга, чаще всего не участвуют в материальном производстве, а расходуются на покрытие бюджетного дефицита, что напрямую закрепляется законодательством. Погашение долга и процентов по нему осуществляется посредством налогов или привлечения новых займов.

3. В основе возникновения отношений в рамках государственного долга не всегда закладывается принцип диспозитивности, имеют место и элементы принуждения при привлечении денежных средств. Например, государственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны в СССР и размещавшиеся среди населения по подписке. Хотя некоторые зарубежные исследователи отмечали, что подписка на государственные облигации по своей сути является договором присоединения, однако свобода выбора кредитора все же является в данных условиях только теоретической*(8).

4. Результат государственных кредитных операций представлен государственным долгом, который является объектом финансовых правоотношений и регулируется бюджетным законодательством *(9).

Таким образом, исходя из вышеуказанных особенностей государственного долга, выделяемых в разные периоды развития финансового права, следует выделить основные его признаки:

1) государственно-властный характер, проявляющийся в том, что в качестве обязательного субъекта долговых отношений выступает государство;

2) императивность, заключающаяся в том, что основным методом регулирования отношений в области государственного долга является императивный метод, указывающий на установление правил поведения в сфере долговых отношений по принципу властных предписаний;

3) возвратность, поскольку источником погашения долга являются финансовые ресурсы государственного бюджета;

4) гарантированность погашения долга всем имуществом государства, составляющим государственную казну. Кроме того, дополнительной гарантией может выступать реализация исключительного права государства на денежную эмиссию. Проанализировав понятие и признаки государственного долга, необходимо раскрыть и функции данного института в бюджетной системе государства.

Традиционно в науке финансового права многие авторы (Н.М. Артемов, А.В. Карташов, Ю.А. Крохина, О.В. Саввина, Е.В. Соловова, Д.Л. Хейло, И.П. Хомич и др.) выделяли функции государственного кредита, среди которых преобладают регулирующая, распределительная и контрольная*(10). Поскольку государственный кредит и государственный долг - взаимосвязанные институты в рамках бюджетной системы, представляется необходимым выявить функции государственного долга.

Термин "функция" (от лат. functio - исполнение) рассматривается как обязанность, круг деятельности, основные направления через которые реализуются цели, задачи, назначение*(11).

По аналогии с государственным кредитом необходимо выделить следующие основные функции государственного долга:

- фискальная;

- распределительная;

- регулирующая;

- контрольная;

- стимулирующая.

Сущность фискальной функции государственного долга заключается в том, что государство, выступая в качестве заемщика, обеспечивает дополнительные средства для финансирования своих расходов. В большинстве зарубежных стран, а также в Российской Федерации государственные займы являются основным источником финансирования бюджетного дефицита. В современных условиях доходы, полученные посредством государственных займов, становятся вторым после налогов методом финансирования расходов бюджета. Положительное воздействие фискальной функции государственного долга заключается в том, что налоговое бремя более равномерно распределяется во времени. Налоги являются основным, но не единственным источником финансирования расходов, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга. Источники финансирования этих расходов зависят от направления использования привлеченных средств. В случае производительного вложения капиталов созданные объекты после вступления в действие начинают приносить прибыль, за счет которой может произойти погашение долга. Соответственно, усиление налогового бремени не происходит, а в случае непроизводительного использования привлекаемых государством средств осуществляется перенос налогового бремени на другие поколения.

Фискальная функция тесно взаимосвязана с распределительной функцией государственного долга, которая заключается в том, что позволяет перераспределить денежные ресурсы в соответствии с потребностями экономики в целом и необходимостью поддержки или развития какого-либо направления социально-экономической деятельности. С помощью данной функции происходит формирование централизованных денежных фондов государства и их использование на принципах срочности, возвратности и возмездности.

Регулирующая функция государственного долга связана с тем, что государство, являясь субъектом долговых отношений, воздействует на состояние денежного обращения, уровень ставок на рынке денег и капиталов, на производство и занятость. Государство, выступая на финансовом рынке в качестве заемщика, увеличивает спрос на заемные средства и тем самым способствует росту цены кредита. Чем выше спрос государства, тем выше уровень ссудного процента, тем более дорогим кредит становится для иных субъектов кредитных отношений. Увеличение стоимости заемных средств сокращает инвестиции в сферу производства, но в то же время стимулирует накопления в виде приобретения государственных ценных бумаг. Кроме того, государственный долг в форме долговых финансовых инструментов является самостоятельным механизмом проведения денежной политики, так как посредством купли-продажи данных долговых обязательств государство может увеличивать или уменьшать денежную массу в экономке. Таким образом, используя государственный долг в качестве инструмента регулирования экономики, государство получает возможность проводить ту или иную финансовую политику.

Специфика контрольной функции государственного долга проявляется в том, что государство осуществляет контроль за целевым использованием средств, сроками их возврата и своевременностью уплаты процентов, а также выбирает наиболее оптимальный метод управления государственным долгом, способствующий своевременным выплатам процентов или погашению долговых обязательств.

Стимулирующая функция государственного долга характеризуется тем, что возможна экономическая стабилизация в процессе стимулирования экономики. Наличие государственного долга может способствовать увеличению темпов развития экономики для более быстрого погашения долговых обязательств. В случае эффективного использования привлеченных денежных средств происходит активное стимулирование финансируемых производственных сфер, позволяющее вернуть заимствованные средства в установленный срок, а в итоге и вообще отказаться от привлекаемых денежных средств.

Таким образом, рассматривая государственный долг в рамках бюджетной системы, следует отметить, что существует много причин недостаточно эффективного использования инструмента государственного долга для решения задач экономического развития страны. К ним относятся сложность и многообразие отношений государственного долга, их тесная взаимосвязь с различными факторами экономического, политического и социального характера. Однако в конечном счете проблема состоит в отсутствии адекватной правовой формы регулирования отношений государственного долга, в достаточной степени учитывающей закономерности и сложный характер данных отношений. Право должно служить средством упорядочивания отношений государственного долга и повышения эффективности применения инструмента государственного долга в решении государственных задач при помощи фискальной, распределительной, регулирующей, контрольной и стимулирующей функций государственного долга.

Библиография

1. Артемов Н.М. Развитие законодательства о государственном кредите: Сберегательное дело // Теоретические вопросы административного и финансового права в условиях перестройки управления экономикой: сборник научных трудов. - М., 1989. - С. 125-140.

2. Крохина Ю.А. Государственный кредит и государственный долг: политические причины и правовые последствия // Финансовое право. 2003. N 2. С. 4-9.

3. Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права / под ред. проф. А.Н. Козырина. - М., 1998. - Т. 1. - С. 300-310.

4. Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву. - СПб., 1902. - 238 с.

5. Соловова Е.В. Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США: монография. - М., 2015. - 136 с.

6. Философский словарь / сост.п. Апрышко, А. Поляков, Ю. Солодухин. - М., 2009. - 848 с.

7. Хомич И.П., Саввина О.В. Государственный кредит в условиях финансовой глобализации. - М.: Финансы и статистика, 2010. - 203 с.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1998. N. 31. Ст. 3823.

*(2) См.: Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002. С. 3.

*(3) СЗ РФ. 2014. N 49. Ст. 6893.

*(4) СЗ РФ. 2010. N 4. Ст. 4971.

*(5) СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2331.

*(6) СЗ РФ. 2000. N. 32. Ст. 3339.

*(7) В 1991 г. Правительство РФ заключило со швейцарской торговой фирмой "Нога" договор о бартерных поставках продовольствия, товаров народного потребления и пестицидов в обмен на нефтепродукты на сумму в 1,5 млрд. долларов. Обе стороны заявили о невыполнении обязательств друг перед другом, и в 1993 г. суд Люксембурга признал законность требований фирмы, которая претендовала на возврат 60 млн. долларов, и арестовал российские активы в ряде западных банков. В 1997 г. Стокгольмский международный суд в обеспечение иска фирмы "Нога" вынес решение, в соответствии с которым долг России фирме был оценен в 23 млн. долларов. В 2000 г. в обеспечение иска фирмы против России арбитражный суд Стокгольма принял решение начать аресты средств на российских счетах за рубежом. Трибунал Парижа наложил обеспечительный арест на счета Банка России и почти 70 российских учреждений и компаний, в капитале которых участвует российское государство. Среди них оказались Посольство и Генеральное консульство России в Париже, "Внешэкономбанк". В июне 2000 г. в Париже состоялось первое слушание дела по искам Посольства РФ во Франции и Центрального банка России, и уже в июне были разморожены счета, которые имеет во Франции Центробанк РФ. В августе 2000 г. суд Парижа удовлетворил иск "Внешэкономбанка" о снятии с его счета в Евробанке ареста, наложенного ранее по иску компании. Парижский суд принял такое решение на основании того, что "Внешэкономбанк" является российским независимым финансовым институтом. В 2001 г. Парижский апелляционный суд признал правоту претензий компании на конфискацию российской государственной собственности с целью последующей продажи для покрытия долга России. В соответствии с международным решением Стокгольмской торговой палаты арбитраж постановил взыскать с России 23 млн. долларов для покрытия долга и 40 млн. долларов в виде процентов и пеней. Впоследствии была предпринята попытка арестовать в счет долга российские самолеты на салонах в Ле-Бурже. В 2003 г. суд во Франции признал, что фирма не имела права налагать арест на российские самолеты компаний ввиду их военного характера, поскольку корпорации не могут нести ответственность по искам, предъявленным к Российской Федерации, а значит, на их имущество не может быть наложен арест. В 2004 г. швейцарская фирма отозвала свой иск, которым требовала привлечь к ответственности руководство "Росавиакосмоса" и администрацию Международного авиакосмического салона в Ле-Бурже // РИА Новости. URL: http://ria.ru/spravka/20051116/42107336.html (дата обращения: 27 мая 2015 г.).

*(8) См.: Muzellec R. Finance Public. 10-e ed. 1997. P. 273-274.

*(9) См.: Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права / под ред. проф. А.Н. Козырина М., 1998. Т. 1. С. 302; Слуцкий М. И. Популярные лекции по финансовому праву. СПб., 1902. С. 69; Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. СПб., 1894. С. 424.

*(10) См.: Артемов Н.М. Развитие законодательства о государственном кредите: Сберегательное дело // Теоретические вопросы административного и финансового права в условиях перестройки управления экономикой: сб. науч. тр. М., 1989. С. 125-140; Карташов А.В. Государственный кредит как инструмент реализации регулирующей функции финансов: Финансово-правовые аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Крохина Ю.А. Государственный кредит и государственный долг: политические причины и правовые последствия // Финансовое право. 2003. N 2. С. 5; Соловова Е.В. Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США: монография. М., 2015. С. 42-45; Хомич И.П., Саввина О.В. Государственный кредит в условиях финансовой глобализации. М., 2010; Хейло Д.Л. Государственный кредит в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. н. М., 2001. С. 13.

*(11) См.: Философский словарь / сост.п. Апрышко, А. Поляков, Ю. Солодухин. М., 2009. С. 801.