Законодательство о закупках: проблемы исполнения и перспективы доработки (Г. Зайцева, журнал "Автономные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 6, июнь 2016 г.)

Законодательство о закупках: проблемы исполнения и перспективы доработки

Г. Зайцева,

эксперт журнала "Автономные учреждения:

бухгалтерский учет и налогообложение"

Журнал "Автономные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 6, июнь 2016 г., с. 66-75.

Минэкономразвития опубликовало на своем официальном сайте доклад*(1) о результатах мониторинга применения Федерального закона N 223-ФЗ*(2) в 2015 году. В документе обозначены наиболее существенные проблемы, возникающие в ходе исполнения заказчиками закупочного законодательства, и меры, принимаемые в целях его усовершенствования. Рассмотрим их.

В докладе проанализированы различные стороны закупочной деятельности организаций, подпадающих под действие Федерального закона N 223-ФЗ (поведение заказчиков и участников, уровень конкурентности закупок, нарушения в данной сфере), а также сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства. Все это наглядно демонстрирует, на чем именно сосредоточено внимание законодателей.

Отметим, что автономные учреждения как отдельная группа заказчиков в докладе не представлены - выводы, сделанные в процессе мониторинга, опираются прежде всего на практику крупных заказчиков. Так, Минэкономразвития указало, что на пять крупнейших компаний приходится 70% всех закупок, совершенных в рамках Федерального закона N 223-ФЗ, а общий объем закупок только одного заказчика ("Роснефти") составляет более 4,5 трлн. руб. (почти 20% всех закупок), что сопоставимо с общим объемом закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Однако выводы, представленные в докладе, напрямую касаются автономных учреждений. Результаты мониторинга лишь укрепили чиновников в мысли о необходимости более жесткого регулирования деятельности заказчиков, и эти инициативы уже оформлены в виде законопроектов. Если предлагаемые изменения будут приняты, они будут действовать в том числе на АУ.

Остановимся на некоторых проблемах, выявленных в ходе мониторинга, и их решениях, предлагаемых законодателями.

Закупки на неконкурентной основе

Главной проблемой исполнения Федерального закона N 223-ФЗ Минэкономразвития считает низкую конкурентность закупок (разд. 2.3.2 доклада). Согласно его данным свыше 95% закупок проводилось на неконкурентной основе - у единственного поставщика (более 40% всех закупок в 2015 году) и с применением "иных способов" (более 55%). В то же время посредством конкурса и аукциона осуществлялось только 3,3% закупок, еще 1% пришелся на запрос котировок.

В прошлом году заказчики использовали более 3,5 тыс. способов определения исполнителя, зачастую маскирующих закупку у единственного поставщика. Отсутствие в Федеральном законе N 223-ФЗ требований к способам закупки привело к их чрезмерному многообразию, что чиновники оценивают негативно: оно не способствует обеспечению прозрачности закупок и добросовестной конкуренции между участниками, поскольку затрудняет подготовку к процедуре закупки, создает предпосылки для сговора недобросовестных заказчиков с поставщиками.

В свою очередь, участники тоже демонстрировали низкую заинтересованность в закупке (разд. 3.1 доклада). По информации Минэкономразвития, в 2015 году среднее количество заявок на участие составило 1,2 (это в полтора раза меньше, чем количество заявок, поданных в рамках Федерального закона N 44-ФЗ*(3)). Данное значение относится к "иным способам", в то время как для конкурса и аукциона показатели несколько выше (среднее количество заявок на участие здесь 1,4 и 1,6 соответственно).

Урегулировать проблему низкой конкурентности закупок предлагается посредством установления исчерпывающего перечня способов, а также основных требований к порядку их применения. Это позволит создать для участников более справедливые условия и повысить доступность закупок для малого и среднего бизнеса (в настоящее время участники должны нести издержки, связанные с необходимостью изучения огромного числа положений о закупке и закупочных процедур).

Меры, предлагаемые для урегулирования названной проблемы, описаны в законопроекте N 821534-6, который Госдума приняла в первом чтении. Правительство РФ предложило свои поправки к законопроекту (внесены в Госдуму 16.12.2015), которые существенно дополнили начальный вариант документа*(4).

В частности, согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона N 223-ФЗ (в редакции законопроекта) количество способов закупки планируется ограничить пятью: конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений (относятся к конкурентным способам) и закупка у единственного поставщика. Кроме того, станут применяться закрытые процедуры - при конкурентных закупках, содержащих сведения о государственной тайне или не раскрываемых на основании решения Правительства РФ. Однако включать в свои положения о закупке "иные способы" заказчики будут не вправе. Не смогут они и отказаться от заключения договора по результатам конкурентной либо закрытой закупки (дополнительная ч. 6.2 ст. 3 Федерального закона N 223-ФЗ в редакции законопроекта).

Приобретать же товары, работы и услуги у единственного поставщика можно будет лишь в определенных случаях - положение о закупке должно содержать их исчерпывающий перечень. Требования к закупке у единственного исполнителя планируется прописать в отдельной ст. 3.5 Федерального закона N 223-ФЗ (в редакции законопроекта).

Недостоверность информации, размещаемой в ЕИС

Вторую проблему Минэкономразвития видит в значительном расхождении информации о закупках и о заключенных договорах (разд. 2.3.3 доклада).

Как известно, информацию о договорах можно получить из двух источников - ежемесячной отчетности заказчиков и реестра договоров. Согласно данным ежемесячной отчетности в прошлом году заказчики заключили договоры на общую сумму более 18,9 трлн. руб. (из них на сумму свыше 10 трлн. руб. - с единственным поставщиком). А сведения из реестра свидетельствуют о том, что общая стоимость включенных в него договоров составила 15 трлн. руб. То есть суммы, отраженные в ежемесячной отчетности, на 21% превысили суммы, указанные в реестре. В то же время общая стоимость закупок, по которым опубликованы извещения, на 35% больше суммарной стоимости договоров из реестра.

Иными словами, проблема состоит в том, что не все закупки доходят до стадии внесения сведений о них в реестр договоров. И одной из причин тому, по мнению Минэкономразвития, является недостоверность информации, содержащейся в ежемесячной отчетности о заключенных договорах. В частности, при заполнении таких отчетов заказчики могут допускать ошибки: менять местами позиции "Количество" и "Сумма", указывать стоимость договоров и в рублях, и в тысячах рублей, и в иностранной валюте, не конвертируемой в рубли, вести подсчеты нарастающим итогом, а не отдельно по каждому месяцу. Как считают чиновники, из-за подобных действий заказчиков общая сумма договоров существенно занижается.

Решением данной проблемы может стать уточнение требований к размещению информации о результатах закупки, что позволит повысить достоверность публикуемых сведений. Поправки, касающиеся урегулирования этого вопроса, также содержатся в законопроекте N 821534-6.

Прежде всего предлагается изложить ч. 19 ст. 4 Федерального закона N 223-ФЗ в новой редакции, упростив ведение ежемесячной отчетности: вместо четырех пунктов, по которым сегодня нужно публиковать сведения, планируется оставить два - общую стоимость договоров, заключенных в отчетном периоде (в рублях), и договоров, информация о которых не вносится в реестр.

К сведению. В настоящее время в силу ч. 19 ст. 4 Федерального закона N 223-ФЗ в ежемесячной отчетности нужно отражать информацию о количестве и общей стоимости договоров, заключенных по результатам:

1) закупки товаров, работ, услуг;

2) закупки у единственного поставщика;

3) закупки, сведения о которой составляют государственную тайну или не раскрываются на основании решения Правительства РФ;

4) закупки у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Предлагаемое уменьшение пунктов в отчетности обусловлено еще одной причиной, по которой публикуемые сведения представляются чиновникам не в полной мере достоверными.

Дело в том, что ч. 15 ст. 4 Федерального закона N 223-ФЗ наделяет заказчиков правом не размещать в единой информационной системе сведения о закупках стоимостью менее 100 (500) тыс. руб. Данные сведения заказчики могут не вносить и в реестр договоров*(5). А вот в ежемесячной отчетности закупки с низкой стоимостью отражать необходимо. Отсюда и возникает расхождение публикуемой информации (в первую очередь это относится к тем заказчикам, масштаб деятельности которых невелик и которые проводят большое число закупок невысокой стоимости). Вынеся в ежемесячной отчетности отдельным пунктом стоимость договоров, не отражаемых в реестре, законодатели смогут устранить названную причину недостоверности информации.

В свою очередь, правила внесения сведений в реестр тоже будут доработаны. Дополнительная ч. 4 ст. 4.1 Федерального закона N 223-ФЗ (в редакции законопроекта) уточняет, что информация и документы о договорах, заключенных по результатам закупки у единственного поставщика, стоимость которой превышает 100 (500) тыс. руб., должны будут вноситься в реестр. Это изменение связано с тем, что в дальнейшем не предполагается размещать в ЕИС закупочную документацию, касающуюся приобретений у единственного поставщика (в то же время отчетную информацию по таким закупкам публиковать будет необходимо).

Закупки в электронной форме

Мониторинг показал, что в конце прошлого года работали 163 электронные торговые площадки, обеспечивающие проведение закупок в соответствии с Федеральным законом N 223-ФЗ, - все они интегрированы с ЕИС. Общий же объем закупок, осуществленных посредством электронных площадок, составил 23% объема закупок в 2015 году (разд. 2.3.5 доклада).

По мнению Минэкономразвития, проблемы здесь заключаются в следующем.

Во-первых, электронных площадок оказалось слишком много: правила работы на них сильно различаются, участникам закупки приходится покупать сертификаты ключей электронной подписи для работы на конкретной площадке, вносить плату за абонентское обслуживание и др. То есть потенциальные поставщики несут необоснованные издержки только для того, чтобы получить доступ к участию. В то же время на трех крупнейших площадках проводится 52% всех закупок в электронной форме.

Законодатели посчитали, что сложившаяся ситуация не обеспечивает достаточный уровень прозрачности и открытости закупок, поэтому намерены ограничить число операторов электронных площадок и установить к ним единые требования. Согласно ч. 4 дополнительной ст. 3.3 Федерального закона N 223-ФЗ (в редакции законопроекта N 821534-6) Правительство РФ должно будет определить перечень таких операторов.

Во-вторых, объемы закупок в электронной форме хоть и растут, но представляются чиновникам недостаточными. В законопроект N 821534-6 вошли положения, которые существенно расширят практику применения заказчиками названных закупок. Причем если первоначальная версия проекта предполагала наделение Правительства РФ правом устанавливать объем закупок в электронной форме как долю от общего годового объема закупок, осуществляемых конкурентными способами, то в поправках содержится еще более кардинальное решение. Как следует из ч. 1 дополнительной ст. 3.3 Федерального закона N 223-ФЗ (в редакции законопроекта), все конкурентные закупки планируется в обязательном порядке перевести в электронную форму. Но и закрытые закупки, а также закупки у единственного поставщика тоже можно будет проводить на электронной площадке (п. 2 ч. 4 новой ст. 3.4, ч. 3 новой ст. 3.5 Федерального закона N 223-ФЗ в редакции законопроекта).

Нарушения в сфере закупок

По данным Минэкономразвития, за четыре года действия Федерального закона N 223-ФЗ в ФАС и ее территориальные органы было подано 11,5 тыс. жалоб, из которых порядка 45% признаны обоснованными, 45% - необоснованными, а 10% оставлены без рассмотрения (поскольку законодательство не устанавливает оснований для этого). Чиновники посчитали, что необходимо расширить перечень таких оснований, а значит, и возможности участников по защите своих прав. Часть 10 ст. 3 Федерального закона N 223-ФЗ планируется изложить в новой редакции, и тогда случаев, в которых участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган действия (бездействие) заказчика, станет семь (вместо четырех).

К сведению. В настоящее время существует четыре основания для обжалования:

1) неразмещение заказчиком в ЕИС положения о закупке, вносимых в него изменений, информации о закупке, подлежащей опубликованию, или нарушение сроков такого размещения;

2) предъявление к участникам требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществление заказчиком закупки в отсутствие утвержденного и размещенного в ЕИС положения о закупке и без применения Федерального закона N 44-ФЗ;

4) неразмещение в ЕИС или размещение недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчик обязан осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

В частности, основанием для рассмотрения жалобы будет предъявление к участникам требований, не указанных в закупочной документации (а не только требований о представлении не заявленных ранее документов). Другое основание, предлагаемое законопроектом N 821534-6, - осуществление заказчиком закупки с нарушением требований Федерального закона N 223-ФЗ и (или) положения о закупке. Иными словами, обжаловать в дальнейшем можно будет любое действие заказчика.

Кроме того, число субъектов, действия которых могут быть оспорены, тоже увеличится. Помимо заказчика - юридического лица в это число могут войти комиссии по проведению закупок и операторы электронных площадок.

Расширение перечня оснований позволит лучше контролировать закупочную деятельность заказчиков, однако это не единственная мера контроля, включенная в законопроект. В отношении государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий предлагается осуществлять ведомственный контроль (дополнительная ст. 6.1 Федерального закона N 223). Данную функцию будут выполнять органы-учредители, а порядок проведения такого контроля должны установить соответственно Правительство РФ, высший исполнительный орган госвласти субъекта РФ, местная администрация.

Рычагом управления и контроля закупочной деятельности предполагается сделать и типовое положение о закупке, утверждаемое органом-учредителем. Оно станет обязательным для применения автономными, бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями (дополнительная ч. 2.1 ст. 2 Федерального закона N 223-ФЗ в редакции законопроекта). Типовое положение будет содержать постоянную часть, не подлежащую изменению при разработке и утверждении заказчиком собственного положения о закупке, и переменную часть, предусматривающую возможность выбора или самостоятельного формирования содержания документа.

Перспективы для автономных учреждений

Подготовленные изменения Федерального закона N 223-ФЗ позволят решить проблемы, выявленные Минэкономразвития в ходе мониторинга и рассмотренные в настоящей статье. В случае принятия поправки будут действовать в том числе на автономные учреждения - придется многое перестроить в своей закупочной деятельности, чтобы соответствовать новым требованиям.

Однако законодатели намерены ввести в отношении АУ еще более строгое регулирование - сделать их исполнителями Федерального закона N 44-ФЗ. Законопроект*(6), предусматривающий данную новацию, размещен на едином портале regulation.gov.ru. Как сказано в проекте, автономные учреждения должны будут проводить все свои закупки в рамках контрактной системы. Исключений предусмотрено только два: закупки за счет грантов и в целях исполнения обязательств по контракту в случае привлечения иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги.

Разработанные требования могут поставить АУ в более жесткие условия, чем те, в которых в настоящее время находятся бюджетные учреждения. В силу ч. 2 ст. 15 Федерального закона N 44-ФЗ и п. 4 ч. 2 ст. 1 Федерального закона N 223-ФЗ у бюджетных учреждений имеется третье основание для неприменения законодательства о контрактной системе - закупки за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности (за исключением средств в рамках ОМС). Подготовленный законопроект, касающийся автономных учреждений, данного основания не содержит и в части масштаба распространения Федерального закона N 44-ФЗ фактически уравнивает АУ с унитарными предприятиями*(7). Впрочем, проект сейчас находится на начальной стадии обсуждения и формулировки в нем могут измениться.

Заключение

Поправки, предложенные в проекте N 821534-6 и нацеленные на устранение существующих проблем при исполнении Федерального закона N 223-ФЗ, радикально меняют "правила игры" для заказчиков. По сути, закон теряет рамочный характер, ориентированность в первую очередь на информационную открытость закупок и вводит обязательные требования, касающиеся проведения закупочных процедур. Представим в схематичном виде основные отличия разработанных мер от существующего регулирования.

Действующие правила	Предлагаемые изменения
Заказчик самостоятельно устанавливает способы закупки и порядок их применения	Законодатель устанавливает исчерпывающий перечень способов закупки, а также запрет на применение "иных способов"
Заказчик отражает в ежемесячной отчетности четыре группы закупок	Заказчик отражает в ежемесячной отчетности две группы закупок
Требования к заполнению ежемесячных отчетов отсутствуют	Требования к заполнению ежемесячных отчетов имеются
Информация о закупках у единственного поставщика размещается в ЕИС	Информация о закупках у единственного поставщика не публикуется в ЕИС (но включается в ежемесячную отчетность и реестр договоров)
За рамками перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме, заказчик самостоятельно выбирает форму закупки		Все конкурентные закупки заказчик проводит в электронной форме
Требования к электронным торговым площадкам отсутствуют		Требования к электронным торговым площадкам имеются
Действуют четыре основания для обжалования		Действуют семь оснований для обжалования

Законопроект N 821534-6 Госдума планирует принять в весеннюю сессию, а сами поправки могут вступить в силу 1 января 2017 года. Поэтому заказчикам - автономным учреждениям следует уже сейчас готовиться к предстоящим изменениям.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. economy.gov.ru, раздел "Контрактная система в сфере закупок", подраздел "Федеральный закон N 223-ФЗ".

*(2) Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

*(3) Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

*(4) На правительственные поправки (размещены на официальном сайте government.ru) мы и будем опираться при анализе предлагаемых мер по усовершенствованию закупочного законодательства.

*(5) См. пункт 3 Правил ведения реестра договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки, утв. Постановлением Правительства РФ от 31.10.2014 N 1132.

*(6) "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

*(7) Законопроект N 1036078-6, предусматривающий применение положений Федерального закона N 44-ФЗ государственными и муниципальными унитарными предприятиями, внесен в Госдуму.