О правомочиях, образующих право на информацию (Н.О. Травников, журнал "Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2015 г.)

О правомочиях, образующих право на информацию

Н.О. Травников,

преподаватель Курганского государственного университета (Курган)

Журнал "Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2015 г., с. 48-55.

Активное развитие информационно-телекоммуникационных систем ставит перед юридической наукой новые задачи, одной из которых является регламентация распространения информации, побуждающей человека к заранее спланированной деятельности. Можно утверждать, что характер полученной индивидом информации зачастую определяет и характер принимаемого им решения.

Информация ориентирует субъекта в политической, экономической, социально-культурной жизни общества. Неполучение информации либо получение недостоверной информации препятствует участию гражданина в управлении делами государства, в выражении своей воли, мешает адекватной оценке политических, экономических и социальных событий. Сегодня искажение информации достигло такого масштаба, что человек все поступающие сведения, например, при заключении договора купли-продажи товара, кредита, страхования либо при ознакомлении с материалами предвыборной агитации, пропускает через фильтр "правда - неправда".

Усиление роли информации в жизнедеятельности общества обусловливает повышенное внимание к регулированию права граждан на информацию как законодателя, так и научного сообщества. Следует отметить, что данное право должно обеспечивать, с одной стороны, возможность субъекта самостоятельно искать информацию, с другой - потребность лица в получении объективных сведений о важнейших социальных событиях. Постараемся изложить наше понимание права на информацию, воспользовавшись конструкцией субъективного права.

Субъективное право нацелено на удовлетворение определенного общественно поддерживаемого интереса. Управомоченному субъекту предоставляется возможность действовать в целях удовлетворения этого интереса. Соответственно, на обязанное лицо возлагается обязанность бездействовать, т.е. не мешать управомоченному лицу реализовывать свое право. Такое регулирование осуществляется по модели "активное право - пассивная обязанность". Возможен и другой способ регулирования общественных отношений - по модели "пассивное право (право требования) - активная обязанность": управомоченному лицу для удовлетворения своего интереса предоставляется возможность требовать от обязанного лица определенного поведения.

Регламентация конституционного права на информацию выходит за рамки классической (гражданско-правовой) модели правоотношений. Это обусловлено отсутствием общепринятой концепции использования конструкции субъективного права в конституционных правоотношениях. А потому некоторые правомочия права на информацию не всегда вписываются в классическую модель, и их выделение дискуссионно.

Классифицируем правомочия, образующие право на информацию*(1), в зависимости от обеспечиваемого ими интереса, а также опишем активные и пассивные права и обязанности субъектов по удовлетворению этого интереса.

1. Право на свободный поиск информации

Наиболее важный интерес, который обслуживает право на информацию, состоит в возможности поиска необходимых сведений. Данный интерес удовлетворяется за счет закрепления за субъектом активного права на самостоятельный поиск информации и пассивной обязанности не создавать препятствия*(2) между управомоченным субъектом и носителем информации.

2. Право на доступ к "информационным центрам"

Интерес, который обеспечивает это право, заключается в возможности почерпнуть из общедоступных баз (библиотек, в том числе электронных, архивов) фундаментальные исторические, научные и духовные сведения, необходимые для всестороннего развития личности. Интерес удовлетворяется за счет установления права требовать создания библиотек, предлагающих актуальную литературу, а также архивов документов, имеющих ценность для граждан, общества и государства. Соответственно на государство возлагается активная обязанность учреждать библиотеки и архивы, наполнять их и обеспечивать сохранность документов. Такая обязанность вытекает из положений Федерального закона "О библиотечном деле"*(3) и Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации"*(4).

3. Право на доступ к информации, находящейся у органов власти

Интерес, удовлетворяемый указанным правом, состоит в получении субъектом информации, находящейся у органов государственной власти и местного самоуправления. Данное правомочие реализуется посредством совершения обязанным субъектом активных действий по получению информации путем устного, письменного, интерактивного (с помощью информационно-телекоммуникационной сети Интернет) запроса либо непосредственного обращения в государственный орган. В узком понимании это правомочие на доступ только к информации, непосредственно затрагивающей гражданина, в широком - на доступ к любым сведениям, кроме тех, доступ к которым ограничен законом. Последнее понимание характерно для демократических государств. Именно его следует признать более верным.

Такой вывод отчасти следует из нормы ч. 2 ст. 24 Конституции России, которая гласит: "Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом". Статья 33 Конституции устанавливает право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Данное право может быть реализовано, в том числе, с целью получения необходимой гражданину информации. Например, Конституция закрепила за каждым право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и возложила на должностных лиц ответственность за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ст. 42 и ч. 3 ст. 41).

Важной вехой в нормативном оформлении права доступа к информации, находящейся у органов власти, является Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"*(5) (ст. 8) (далее - Закон об информации). В развитие проактивной концепции раскрытия правительственной информации*(6) в феврале 2009 г. был принят Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"*(7) (далее - Закон о доступе). Закон, в частности, установил принципы обеспечения доступа к информации о деятельности органов власти, перечень сведений, подлежащих распространению, способы их получения.

4. Право требовать предоставления отчетов о выполнении органами власти возложенных на них обязанностей

Интерес, обеспечиваемый этим правом, заключается в получении гражданами объективной информации о результатах деятельности органов власти. Как верно отмечает Т. Мендел, "недостаточно, если закон будет просто требовать от государственных органов согласия на предоставление информации. Эффективный доступ для многих людей зависит от этих органов, от их активной публикации и распространения ключевых категорий информации даже в отсутствие запроса"*(8).

Данное правомочие находится на стадии научного осмысления и законодательного оформления. В связи с тем что обеспечиваемый им интерес удовлетворяется путем выполнения государственными органами активной обязанности по размещению информации о результатах своей деятельности в СМИ, сети Интернет даже при отсутствии официального запроса, возникает резонный вопрос: обладает ли субъект возможностью требовать отчетов от органов государственной власти? Необходимо отметить, что в Конституции России обязанность органов власти отчитываться о результатах своей деятельности не закреплена. Авторы, исследующие права граждан в информационной сфере, выводят такую обязанность из основ конституционного строя, например из идеи открытости, гласности деятельности органов власти*(9). На наш взгляд, особенности российской правовой системы не позволяют выводить данное притязание к государству только из абстрактной нормы ст. 1 Конституции России.

Сегодня руководство Российского государства уделяет особое внимание обеспечению открытости и подотчетности органов государственной власти, что находит отражение в законодательстве. Так, Законом о доступе установлена активная обязанность органов власти публиковать подробную информацию о своей деятельности. В пп. 1 и 2 ст. 6 Закона предусмотрены важнейшие способы предоставления отчетов:

обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет.

В ст. 13 Закона о доступе закреплен перечень сведений, которые подлежат размещению в сети Интернет. Обратим внимание на то, что п. 7 ст. 13 Закона обязывает размещать в сети Интернет статистическую информацию о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе:

а) статистические данные и показатели, характеризующие состояние и динамику развития экономической, социальной и иных сфер жизнедеятельности, регулирование которых отнесено к полномочиям государственного органа, органа местного самоуправления;

б) сведения об использовании государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями выделяемых бюджетных средств.

Наличие в свободном доступе перечисленных сведений дает гражданам возможность составить представление об эффективности осуществления государственным органом возложенных на него функций.

Сегодня государственные органы стали более ответственно подходить к выполнению обязанности, предусмотренной подп. "а" п. 7 ст. 13 Закона о доступе. В пример можно привести УМВД России по Курганской области. Если в 2013 г. на сайте Управления в разделе "Для граждан" имелся только подраздел "Против коррупции", то в настоящее время содержание интернет-ресурса претерпело позитивные изменения. Появился раздел "Деятельность", в котором приведены план-график работы Управления на 2013-2018 гг., отчеты должностных лиц Управления о результатах деятельности, в том числе отчет начальника Управления перед депутатами Курганской областной Думы о деятельности Управления за 2013 г. Но несмотря на безусловный прогресс, в деле обеспечения открытости органов власти остаются существенные недостатки. Так, отчеты государственных органов о своей работе подчас непонятны и неинформативны для обычных граждан, т.е. не позволяют сделать вывод об эффективности деятельности государственного органа.

Не менее важна обязанность, предусмотренная в подп. "б" п. 7 ст. 13 Закона о доступе. Доведение до граждан государственным органом, подведомственными ему организациями сведений об использовании выделяемых бюджетных средств поставит их деятельность под контроль общества: государство будет оперативно получать жалобы от граждан о нецелевом расходовании средств бюджета, что создаст существенные препятствия для совершения правонарушений коррупционной направленности. Например, Федеральное дорожное агентство Министерства транспорта Российской Федерации во исполнение требования упомянутого положения размещает на своем сайте (в разделе "Деятельность") информацию о строительстве, реконструкции и капитальном ремонте дорожной инфраструктуры по субъектам Федерации, благодаря которой граждане могут узнать, сколько средств было выделено на производство указанных работ и какие мероприятия фактически реализованы Управлением. Однако, к сожалению, данные сведения представлены в виде таблицы и слабо пригодны для использования неспециалистами.

На наш взгляд, размещение в сети Интернет информации о расходовании бюджетных средств государственным органом и подведомственными ему организациями не только уменьшит нецелевое расходование средств, повысит качество и эффективность хозяйственной деятельности, но и снимет социальную напряженность и вовлечет граждан в решение хозяйственных вопросов.

В связи со сказанным следует признать несостоятельной позицию Р.С. Рыжова, не усматривающего прямой обязанности всех без исключения органов исполнительной власти размещать в полном объеме информацию, приведенную в ст. 13 Закона о доступе. Автор указывает на "существенную административную дискрецию в вопросе о представлении информации на официальных сайтах"*(10). Полагаем, что наличие в информации, подлежащей опубликованию, сведений, отнесенных к государственной тайне, позволяет руководителю государственного органа принять решение о ее недоведении. Именно в контексте исключения из размещаемой в открытом доступе информации сведений, составляющих государственную тайну, следует интерпретировать право Президента РФ и Правительства РФ на утверждение перечня информации о деятельности государственных органов. Тем более сам Р.С. Рыжов вынужден констатировать, что с учетом общей антикоррупционной направленности Закона о доступе необходимо прежде всего "акцентировать внимание на четком представлении информации о расходовании бюджетных средств каждым органом публичной власти без исключения (в рамках, допустимых необходимостью обеспечения сохранности государственной тайны.)"*(11).

Следующим актом, конкретизирующим содержание права граждан требовать отчеты о результатах деятельности органов государственной власти, является распоряжение Правительства РФ "Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти"*(12) (далее - Концепция). Основная задача Концепции - формирование моделей принятия решений и реализации государственных функций, основанных на активном участии гражданского общества в управлении государством, а также на использовании современных механизмов общественного контроля. В Концепции отмечено, что свободный доступ к информации о деятельности органов государственной власти, или информационная открытость, - это один из элементов открытости системы государственного управления.

Важнейшим принципом открытости федеральных органов исполнительной власти назван принцип подотчетности, под которым понимается раскрытие федеральными органами исполнительной власти информации о своей деятельности с учетом запросов и приоритетов гражданского общества, обеспечивающее возможность осуществления гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти. Для соблюдения принципов открытости федеральным органам исполнительной власти необходимо гарантировать предоставление в понятной и доступной форме полной и достоверной информации о целях, задачах, планах своей деятельности на 2013-2018 гг. и ходе их исполнения.

Отмеченные положения правовых актов дают основание констатировать наличие у граждан права требовать отчета о выполнении органами власти возложенных на них функций.

5. Право на достоверную коммерческую информацию

Интерес, обеспечиваемый данным правом, - получение надлежащей (достоверной) информации об объектах гражданско-правовых договоров, позволяющей осуществить компетентный выбор товара, услуги. В настоящее время названное правомочие регламентируется гражданским законодательством, в частности нормами ГК РФ, федеральных законов "О защите прав потребителей", "О рекламе". Безусловно, гражданско-правовой способ регулирования общественных отношений через установление обязанности продавца (услугодателя) предоставлять информацию о товаре, услуге свидетельствует о частноправовой природе данных отношений. Однако отдельные отношения имеют явную конституционно-правовую (публично-правовую) природу, поскольку связаны с закрепленными Конституцией РФ правом каждого на охрану здоровья (ч. 1 ст. 41) и правом на свободное использование своего имущества (ч. 1 ст. 35).

Представители маркетинговой сферы для продвижения товара прибегают к манипулированию информацией (порядок подачи материала, актуализация одних аспектов и нивелирование других, комментирование и т.д.). Акцентирование внимания на выгодных (или якобы выгодных) свойствах и качествах товара и услуги часто маскирует их недостатки. Озабоченность вызывает использование при изготовлении продуктов питания и бытовой химии материалов, провоцирующих болезни граждан либо ухудшение их здоровья. Речь идет, в частности, о применении ГМО, консервантов и искусственных красителей, пальмового масла, пластиковой тары для хранения продуктов, химикатов при выращивании овощей и фруктов, использовании для продуктов питания названий, ассоциирующихся в сознании граждан не с теми ингредиентами, из которых действительно изготовлен продукт.

В сфере оказания финансовых услуг граждан обманывают не реже. В кредитных обязательствах разница между заявленной в оферте и реальной ставкой по кредиту иногда превышает 300%. В сфере страхования использование специализированных терминов и правил страхования может вводить клиентов в заблуждение, что позволяет исключать или существенно снижать выплаты страховщиков.

Граждане должны получать исключительно достоверную информацию о продуктах и услугах, чтобы осуществить их компетентный выбор. В противном случае нарушаются их права на охрану здоровья и на свободное использование своего имущества. В связи с этим считаем, что рассматриваемое правомочие относится к конституционно-правовым и входит в содержание права на информацию.

6. Право на объективную и достоверную информацию о важнейших для жизни общества событиях

Данное правомочие мы выделяем условно, поскольку оно законодателем четко не сформулировано, не достигнута требуемая для обобщения степень детализации. Интерес, который оно обслуживает, - получение соответствующих действительности сведений, используемых субъектом для формирования представления о важнейших общественных событиях. Интерес удовлетворяется за счет возложения на СМИ обязанности распространять только объективную и достоверную информацию о социальных событиях. Данное правомочие тесно связано с возможностями, предоставляемыми такими конституционными правами, как право на свободу слова и свободу СМИ. Субъект, действуя в рамках правомочий, образующих право на свободу слова, распространяет информацию, которая влияет на поведение другого лица, формирует его мнение и в определенной степени обеспечивает его право на информацию. Именно в контексте "права общества на получение информации"*(13) Европейский Суд по правам человека понимает право на свободу выражения мнения.

Однако мы полагаем, что в сфере массовой коммуникации и при проведении и освещении важнейших для жизни общества мероприятий свобода выражения мнения должна ограничиваться правом граждан на информацию. Иными словами, на субъектов, распространяющих сообщения, должна возлагаться обязанность по обеспечению объективности и достоверности информации. Объективная информация есть полная, всесторонняя, исчерпывающая информация об объекте, явлении. Необъективная информация как одно из проявлений лжи - это предоставление части сведений (умалчивание о другой части), предоставление сфальсифицированной информации либо непредоставление информации. Объективность сообщения должна доказываться лицом, его распространившим. Достоверность - максимально возможное соответствие информации истине. Лицо должно осуществлять комплекс действий по проверке достоверности сообщаемой им информации. При первоначальном закреплении права на объективную и достоверную информацию о важнейших социальных событиях целесообразно сосредоточить внимание на деятельности лиц, освещающих протестные выступления, предвыборную агитацию и результаты деятельности органов государственной власти.

В современном российском законодательстве (повторим) рассматриваемое правомочие регламентировано лишь фрагментарно. Так, согласно ст. 38 Закона "О средствах массовой информации"*(14) граждане имеют право на оперативное получение через СМИ достоверных сведений о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Обеспечение данного права осуществляется через закрепление правового статуса журналиста. С одной стороны, в соответствии со ст. 47 Закона "О средствах массовой информации" журналист имеет право искать, запрашивать, получать и распространять информацию, проверять достоверность сообщаемой ему информации, с другой - в силу ст. 49 журналист обязан проверять достоверность сообщаемых им сведений.

Осознание важности информации в ориентировании граждан в социально-политической жизни общества выразилось в закреплении правового статуса блогера и возложении на него обязанностей, запретов и ограничений, схожих с обязанностями, запретами и ограничениями, предусмотренными для журналиста*(15).

Законодательство о выборах в основном сосредоточено на том, чтобы предоставить кандидатам равный объем эфирного времени и одинаковое финансовое обеспечение их избирательной кампании. Вопросам объективности и достоверности распространяемой информации при проведении предвыборной агитации уделено чрезвычайно мало внимания. Исключение составляет лишь опубликование результатов опросов общественного мнения. Так, согласно п. 2 ст. 47 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации"*(16) при опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами Президента Российской Федерации, редакции средств массовой информации, граждане и организации, публикующие (обнародующие) их, обязаны указывать организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, регион, где проводился опрос, точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможной погрешности, лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее (оплативших) указанную публикацию (обнародование). Думается, необходима подробная регламентация порядка информирования избирателей и проведения предвыборной агитации.

Список литературы

Мендел Т. Свобода информации. Сравнительное правовое исследование // URL:http://www.unesco.kz.

О библиотечном деле: Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ (с изм. от 2 июля 2013 г.) // Рос. газ. 1995. 17 янв.

О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам упорядочения обмена информацией с использованием информационно-телекоммуникационных сетей: Федеральный закон от 5 мая 2014 г. N 97-ФЗ // СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2302.

О выборах Президента Российской Федерации: Федеральный закон от 10 января 2003 г N 19-ФЗ (с изм. от 2 апреля 2014 г.) // Рос. газ. 2003. 16 янв.

О средствах массовой информации: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 (с изм. от 2 июля 2013 г.) // Рос. газ. 1992. 8 февр.

Об архивном деле в Российской Федерации: Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ (с изм. от 11 февраля 2013 г.) // Рос. газ. 2004. 27 окт.

Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон от 27 июля 2006 г N 149-ФЗ (с изм. от 28 декабря 2013 г.) // Рос. газ. 2006. 29 июля.

Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ (с изм. от 28 декабря 2013 г.) // Рос. газ. 2009. 13 февр.

Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти: распоряжение Правительства РФ от 30 января 2014 г. N 93-р // СЗ РФ. 2014. N 5. Ст. 547.

Постановление ЕСПЧ от 14 апреля 2009 г. по делу "Таршашаг а сабадшагьогокерт" против Венгрии".

Рыжов Р.С. Правовые основы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2011. N 11.

Травников Н.О. Конституционно-правовой анализ понятия "право на информацию" // Рос. юрид. журн. 2014. N 4.

Шевердяев С.Н. Конституционно-правовой режим информации ограниченного доступа // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 1.

Шевердяев С.Н. Проблемы конституционно-правового регулирования информационных отношений в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ранее мы предлагали исключить из содержания права на информацию правомочия на распространение и создание информации (подробнее см.: Травников Н.О. Конституционно-правовой анализ понятия "право на информацию" // Рос. юрид. журн. 2014. N 4).

*(2) Вопросы о пределах реализации правомочий на поиск и получение информации выходят за рамки заявленной темы.

*(3) О библиотечном деле: Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ (с изм. от 2 июля 2013 г.) // Рос. газ. 1995. 17 янв.

*(4) Об архивном деле в Российской Федерации: Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ (с изм. от 11 февраля 2013 г.) // Рос. газ. 2004. 27 окт.

*(5) Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ (с изм. от 28 декабря 2013 г.) // Рос. газ. 2006. 29 июля.

*(6) Шевердяев С.Н. Конституционно-правовой режим информации ограниченного доступа // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 1.

*(7) Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ (с изм. от 28 декабря 2013 г.) // Рос. газ. 2009. 13 февр.

*(8) Мендел Т. Свобода информации. Сравнительное правовое исследование // URL:http://www.unesco.kz.

*(9) Шевердяев С.Н. Проблемы конституционно-правового регулирования информационных отношений в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 9, 116.

*(10) Рыжов Р.С. Правовые основы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2011. N 11.

*(11) Там же.

*(12) Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти: распоряжение Правительства РФ от 30 января 2014 г. N 93-р // СЗ РФ. 2014. N 5. Ст. 547.

*(13) Постановление ЕСПЧ от 14 апреля 2009 г. по делу "Таршашаг а сабадшагьогокерт" против Венгрии".

*(14) О средствах массовой информации: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 (с изм. от 2 июля 2013 г.) // Рос. газ. 1992. 8 февр.

*(15) Согласно Закону об информации блогер - это владелец сайта и (или) страницы сайта в сети "Интернет", на которых размещается общедоступная информация и доступ к которым в течение суток составляет более 3 тыс. пользователей сети Интернет. Федеральным законом от 5 мая 2014 г. N 97-ФЗ в Закон об информации введена ст. 10.2, ч. 1 которой обязывает блогера проверять достоверность размещаемой общедоступной информации до ее размещения и незамедлительно удалять размещенную недостоверную информацию; соблюдать запреты и ограничения, предусмотренные законодательством о референдуме и выборах; не допускать разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну; не допускать распространение информации о частной жизни гражданина с нарушением гражданского законодательства; не распространять экстремистские материалы (СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2302).

*(16) О выборах Президента Российской Федерации: Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ (с изм. от 2 апреля 2014 г.) // Рос. газ. 2003. 16 янв.