Правовая природа дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (А.В. Ильин, журнал "Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2015 г.)

Правовая природа дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности

А.В. Ильин,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры государственного и административного права

юридического факультета Санкт-Петербургского

государственного университета,

заместитель начальника Управления

конституционных основ частного права

Конституционного Суда РФ (Санкт-Петербург)

Журнал "Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2015 г., с. 156-161.

Дотациями как формой межбюджетных трансфертов согласно абз. 26, 27 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ признаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. В силу этого дотации являются одним из направлений расходов бюджета публичного субъекта. В рамках бюджетной классификации разграничивают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований и иные дотации (подп. 14 п. 3 ст. 21 БК РФ). Бюджетный кодекс РФ рамочно регулирует только первый из указанных видов дотаций. Именно его правовую природу мы попытаемся проанализировать.

Бюджетный кодекс РФ не раскрывает содержания понятия бюджетной обеспеченности публичного субъекта, лишь в общих чертах указывая, как должен определяться ее уровень (п. 6 ст. 131, абз. 4 п. 3 ст. 137, абз. 2 п. 3 ст. 138, абз. 2 п. 4 ст. 142.1 БК РФ). Строго говоря, перечисленные статьи не предусматривают формулы для определения искомого уровня; диктуя необходимость учета факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя, они не устанавливают, как следует производить этот учет.

Однако без уяснения понятия бюджетной обеспеченности невозможно обозначить цель предоставления этого вида дотаций, а значит, и выявить своеобразие данной формы расходов бюджета. Что показывает уровень расчетной обеспеченности? Как социально-экономические, географические, климатические и иные объективные факторы влияют на определение уровня бюджетной обеспеченности конкретного получателя дотаций? Наконец, почему вообще выделяются дотации? Ответы на эти вопросы Бюджетный кодекс РФ не дает. На наш взгляд, прояснить ситуацию может анализ методики распределения таких дотаций между получателями. В целях настоящей работы мы ограничимся анализом единой методики распределения дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и в дальнейшем будем исходить из того, что и на других уровнях публичной власти используется аналогичный подход к распределению дотаций.

Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. N 670 утверждена Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации*(1) (далее - Методика). В соответствии с п. 2 Методики уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до распределения дотаций является величиной, равной отношению индекса налогового потенциала этого субъекта к индексу его бюджетных расходов.

Индекс налогового потенциала субъекта РФ согласно п. 1 приложения 1 к Методике определяется отношением величины, равной налоговому потенциалу субъекта (объема средств в виде отчислений налогоплательщиков по каждому виду распределяемых в бюджеты субъектов РФ налогов за два года до текущего года и на последнюю текущую дату отчетного года), поделенной на число жителей этого субъекта, к величине, равной сумме налоговых потенциалов всех субъектов РФ, поделенной на число жителей всей страны.

Таким образом, индекс налогового потенциала субъекта РФ есть величина, равная отношению налогового дохода, приходящегося на одного жителя этого субъекта РФ, к среднему по России налоговому доходу, приходящемуся на одного жителя среднестатистического субъекта РФ. Сам же индекс налогового потенциала субъекта РФ показывает, во сколько раз субъект РФ богаче или беднее других субъектов РФ. Если индекс налогового потенциала субъекта РФ равен 1, то уровень доходов субъекта РФ соответствует среднему показателю по стране. Если индекс налогового потенциала субъекта РФ меньше 1, то уровень доходов данного субъекта РФ ниже среднего показателя по стране. Если индекс налогового потенциала субъекта РФ больше 1, то доходы субъекта РФ превышают средний доход всех субъектов РФ.

Индекс бюджетных расходов субъекта РФ согласно п. 1 приложения 2 к Методике является суммой:

величины, равной произведению коэффициента дифференциации заработной платы в субъекте РФ на расчетный удельный вес расходов на оплату труда в среднем по бюджетам всех субъектов РФ (данная величина с учетом порядка расчета коэффициента дифференциации заработной платы (п. 2) показывает, насколько субъект РФ вследствие отдаленности, климатических особенностей и расселения населения на его территории тратит больше или меньше бюджетных средств на оплату труда государственных служащих и работников бюджетной сферы по сравнению со среднестатистическим субъектом РФ);

величины, равной произведению коэффициента стоимости жилищно-коммунальных услуг в субъекте РФ на расчетный удельный вес расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и коммунальные услуги в среднем по бюджетам всех субъектов РФ (данная величина с учетом порядка расчета коэффициента стоимости жилищно-коммунальных услуг в субъекте РФ (п. 10) демонстрирует, насколько стоимость жилищно-коммунальных услуг в субъекте РФ больше или меньше стоимости данных услуг в среднем по всем субъектам РФ);

величины, равной произведению коэффициента уровня цен в субъекте РФ на расчетный удельный вес прочих расходов в среднем по бюджетам всех субъектов РФ (данная величина с учетом порядка расчета коэффициента уровня цен в субъекте РФ (п. 6) свидетельствует, насколько стоимость фиксированного набора товаров и услуг в субъекте РФ в силу особенностей его инфраструктуры и расселения населения на его территории больше или меньше стоимости такого же набора в среднем по всем субъектам РФ).

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется исходя из условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя (п. 6 ст. 131 Бюджетного кодекса РФ), а расходы на оплату труда и коммунальные услуги как раз являются такими условиями. Пункт 4 Методики предусматривает, что индекс бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.

Следовательно, индекс бюджетных расходов субъекта РФ есть величина, равная отношению условного объема расходов субъектов РФ на оказание стандартного набора государственных услуг к условному объему расходов среднестатистического субъекта РФ на оказание того же стандартного набора государственных услуг. Данная величина показывает, во сколько раз стоимость государственных услуг, предоставляемых конкретным субъектом РФ, выше или ниже стоимости оказания тех же услуг в среднем по субъектам РФ.

Если индекс бюджетных расходов субъекта РФ равен 1, то стоимость оказания государственных услуг для этого субъекта совпадает со средним значением названного показателя по всем субъектам РФ. Если индекс бюджетных расходов субъекта РФ меньше 1, то стоимость оказания государственных услуг для данного субъекта ниже среднего показателя по стране. Если индекс бюджетных расходов субъекта РФ больше 1, то стоимость оказания государственных услуг для субъекта РФ выше среднего показателя по стране.

С учетом сказанного уровень бюджетной обеспеченности субъекта РФ демонстрирует, насколько больше или меньше бюджетных средств субъект РФ тратит на оказание условного стандартного набора государственных услуг по сравнению со среднестатистическим субъектом РФ. Соответственно если уровень бюджетной обеспеченности субъекта РФ равен 1, то субъект РФ по названному показателю в среднем не отличается от остальных. Если данный показатель больше 1, то субъект РФ тратит на оказание государственных услуг меньше, чем среднестатистический субъект РФ. Наконец, если данный показатель меньше 1, то уровень расходов субъекта РФ на оказание государственных услуг больше среднего значения по стране.

Право на получение дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предоставляется такому субъекту, уровень бюджетной обеспеченности которого не превышает (т.е. меньше или равен) уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ (п. 4 ст. 131 БК РФ), каковым признается минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ. Последний с учетом дотаций равен среднему арифметическому суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число десяти субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и десяти субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности (п. 1 Методики). При этом согласно п. 5 Методики для субъекта РФ выделяется объем дотаций (рассчитывается в два этапа), необходимый для достижения данным субъектом критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

Исходя из изложенного, мы приходим к выводу, что понятие "бюджетная обеспеченность" отражает необходимость сохранения стабильности оказания публичным субъектом стандартного набора публичных услуг, который определяется в стоимостном выражении в среднем по всем публичным субъектам одного уровня. Оказание публичных услуг есть системообразующий элемент публичного управления, а значит, не может быть поставлено под угрозу невыполнения вследствие недостаточности средств в бюджете публичного субъекта. Именно интересам стабильности оказания государственных услуг служит правило абз. 3 п. 2 ст. 131 Бюджетного кодекса РФ, согласно которому объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, подлежащих утверждению на очередные финансовый год и плановый период, не может быть меньше общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год. Введение сопоставимого в стоимостном масштабе объема расходов на оказание публичных услуг отвечает стремлению государства определить минимальный уровень оказания государственных (муниципальных) услуг, чтобы граждане в любом случае могли получить минимальный стандартный набор публичных услуг независимо от места проживания в Российской Федерации, чем обеспечивается соблюдение положений ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ.

Однако почему для этих целей используется такой механизм, как предоставление межбюджетных трансфертов в виде дотаций? Дотации служат средством перераспределения публичных доходов в масштабах публичного субъекта, осуществляющего такое перераспределение. В частности, Российская Федерация, установив в одностороннем порядке нормативы зачисления налоговых и неналоговых доходов в бюджеты всех публично-правовых образований и тем самым сосредоточив в своих руках значительные средства, обязана дотировать нижестоящий уровень власти, чтобы его субъекты могли исполнить лежащую на них обязанность по предоставлению населению государственных услуг*(2). Граждане, проживающие в том или ином субъекте РФ, не должны за один и тот же стандартный набор предоставляемых им публичных услуг платить существенно больше, чем граждане, проживающие в любом другом субъекте РФ*(3). По крайней мере, только этой причиной можно объяснить использование в России рассматриваемой модели перераспределения доходов публично-правовых образований.

Все публично-правовые образования Российской Федерации в силу исторических, климатических и прочих факторов в значительной степени отличаются друг от друга по уровню экономического развития (человеческий потенциал, промышленность, инфраструктура, природные ресурсы и т.д.), что приводит к неравномерному развитию территорий в стране, недостаточному объему оказания публичных услуг и в итоге - к недопустимой дифференциации уровня жизни в разных публично-правовых образованиях. Бороться с такой ситуацией можно только на вышестоящем уровне власти, поскольку, во-первых, именно у "вышестоящего" публично-правового образования имеются для этого средства, а во-вторых, только оно обладает достаточной компетенцией, чтобы охватить перераспределением налоговых доходов все входящие в него публично-правовые образования. Однако если система распределения доходов публично-правовых образований плоха, когда она приводит к неравномерному распределению общественного богатства, то она плоха и в том случае, если вышестоящее публично-правовое образование по своему усмотрению развивает одни территории и не развивает другие.

Положения ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 19 Конституции РФ требуют равномерного развития публично-правовых образований, а потому представитель вышестоящего уровня власти обязан на основе единых правил для составляющих его публично-правовых образований осуществлять перераспределение общественных благ посредством предоставления дотаций в форме межбюджетных трансфертов, не требующих установления направлений и (или) условий их использования. Указанная обязанность имеет одинаковое содержание для Российской Федерации, субъектов РФ или муниципального района, что предопределяет единую природу дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности независимо от того, из какого бюджета и какому бюджету публично-правового образования они предоставляются.

Следовательно, публичный субъект не может отказать в предоставлении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности "нижестоящему" публично-правовому образованию, если он отвечает критериям, установленным методикой распределения таких дотаций*(4). Это, по нашему мнению, подтверждают и нормы п. 1 ст. 131, п. 1 ст. 137, п. 1 ст. 138, п. 1 ст. 142.1 Бюджетного кодекса РФ. Таким образом, правоотношение по предоставлению дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности структурировано на основе метода власти-подчинения.

Подчеркнем, что раньше данное правоотношение имело двусторонне-обязывающий характер, поскольку получатель такой дотации не мог ее не принять. Сейчас же в связи со вступлением в силу Федерального закона от 24 ноября 2014 г. N 375-ФЗ*(5) и изменением положений п. 8 ст. 130, п. 6 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ субъекту РФ предоставлена возможность отказаться от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Однако мы полагаем, что такое решение законодателя ошибочно, поскольку отказ получателя дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности от ее получения противоречит конституционной обязанности публичной власти создавать условия для реализации конституционных прав (ст. 18 Конституции РФ).

Действительно, отказ объективно нуждающегося публично-правового образования принять дотацию от "вышестоящего" публичного субъекта, несмотря на свою крайнюю нуждаемость (как было показано выше, в ином случае дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности не предоставлялась бы), приведет в силу необходимости сокращения расходов бюджета к невозможности оказания государственных услуг в нужном объеме. Это повлечет нарушение прав граждан, которые в свою очередь в судебном порядке добьются принудительного восстановления этих прав, что сведет к нулю полученную от сокращения расходов выгоду, а при известных условиях усугубит и без того непростое положение публично-правового образования.

Таким образом, публично-правовое образование, отказываясь от получения дотации, неправомерно затрудняет реализацию конституционных прав граждан, несмотря на то что в соответствии со ст. 18 Конституции РФ именно права и свободы человека и гражданина определяют деятельность исполнительной власти, а не наоборот. Публично-правовое образование не может не принять дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности, потому что она предоставляется в интересах жителей публичного субъекта и рассчитывается так, чтобы гарантировать оказание им стандартного набора публичных услуг.

Список литературы

Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств. М.; Берлин, 2011.

Масгрейв Р.А., Масгрейв П.Б. Государственные финансы: теория и практика / пер. с англ. 5-е изд. М., 2009.

О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений: Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. N 375-ФЗ // СЗ РФ. 2014. N 48. Ст. 6656.

О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. N 670 // СЗ РФ. 2004. N 48. Ст. 4797.

Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования социально-экономических реформ. СПб., 2004.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. N 670 // СЗ РФ. 2004. N 48. Ст. 4797.

*(2) Ранее мы делали этот вывод, основываясь на таких присущих бюджетной системе России свойствах, как иерархичность и централизация, в том их значении, которое дает Н.А. Шевелева (Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств. М.; Берлин, 2011. С. 92-95; Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования социально-экономических реформ. СПб., 2004. С. 21, 26). В данной статье мы постараемся аргументировать его с несколько иных позиций.

*(3) Идея о том, что "налоговая цена" за один и тот же уровень обслуживания должна быть одинакова, составляет квинтэссенцию такой концепции распределения налогового потенциала, как концепция "одинаковых условий". Говоря об "одном и том же уровне обслуживания", мы, ориентируясь на российскую практику, имеем в виду определенный минимальный, а не единый уровень обслуживания (подробнее см.: Масгрейв Р.А., Масгрейв П.Б. Государственные финансы: теория и практика / пер. с англ. 5-е изд. М., 2009. С. 535).

*(4) Данный вывод Н.А. Шевелевой касается обязанности предоставления финансовой помощи для обеспечения государственных минимальных стандартов (Шевелева Н.А. Указ. соч. С. 217).

*(5) О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений: Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. N 375-ФЗ // СЗ РФ. 2014. N 48. Ст. 6656.