Разумова И. Об установлении регулярной переписки с Россельхознадзором. - Специально для системы ГАРАНТ, март 2016 г.

Об установлении регулярной переписки с Россельхознадзором

И. Разумова,

юрисконсульт компании "Гарант"

5 марта 2016 г.

Фитосанитарное законодательство РФ очень многогранно. Настоящая статья будет посвящена только обязанности предпринимателей и организаций по извещению Россельхознадзора о каждом случае получения (приемки) подкарантинных грузов.

Вы вообще кто?!

Несколько последних лет Россельхознадзор проводит все более активные мероприятия в рамках государственного карантинного фитосанитарного надзора. Удивительно, что при этом российское общество имеет весьма смутные представления о самом фитосанитарном контроле: воображение рисует секретные лаборатории, в которых люди в белых халатах под микроскопом изучают жучков. Кажется, что интересы фитосанитарного ведомства - это исключительно борьба с мучнистой росой или тлей. Даже с гнилыми овощами на прилавке магазина будет разбираться Роспотребнадзор, а не фитосанитары.

А ведь между тем "фитосанитарные" полномочия Россельхознадзора завораживают. Более того, глобальная система фитосанитарного надзора затрагивает значительную часть бизнеса. Все это уже давно прописано в федеральных законах "О карантине растений" (по странной прихоти Госдумы РФ, в нашей стране сейчас действуют одновременно два федеральных закона с этим названием: новый (N 206-ФЗ от 12 июля 2014 года) и старый (N 99-ФЗ от 15 июля 1999 года)). К сожалению, эти законы пока не получили внимательного, но массового читателя, поэтому визит Россельхознадзора, как правило, вызывает недоумение. Равно как и последующий административный штраф.

А в чем, собственно, дело?

Итак, согласно п. 2 ч. 1 ст. 32 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 206-ФЗ "О карантине растений" (далее - Закон N 206-ФЗ) граждане, юридические лица, которые имеют в собственности, во владении, в пользовании, в аренде подкарантинные объекты или осуществляют производство (в том числе переработку), ввоз в РФ или вывоз из нее, хранение, перевозку и реализацию подкарантинной продукции, обязаны извещать немедленно федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области карантина растений, о доставке подкарантинной продукции, подкарантинных объектов, в том числе в электронной форме, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области карантина растений.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области карантина растений, является Россельхознадзор (п. 1 Положения, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327).

Никакого специального порядка для передачи сообщения о приеме подкарантинной продукции Россельхознадзор пока не придумал. Однако это всего лишь значит, что сообщать ему нужно хоть в какой-нибудь доступной форме, в любой, какой только удобно (вопрос N 3 Разъяснений Министерства сельского хозяйства РФ "О применении норм Федерального закона от 21.07.2014 N 206-ФЗ "О карантине растений" до принятия соответствующих подзаконных нормативных правовых актов", вывод поддержан судебной практикой, см. например, решение АС Вологодской области от 31 марта 2014 г. по делу N А13-147/2014).

Главное - отчитаться перед Россельхознадзором о доставке продукции следует немедленно. Извещать нужно свой, "местный", Россельхознадзор.

Осталось выяснить - а что относится к подкарантинной продукции и подкарантинным объектам? Согласно п. 29 ст. 2 Закона N 206-ФЗ это растения, растительная продукция, тара, упаковка, в том числе упаковочные материалы, грузы, почва, организмы или материалы, которые могут быть носителями карантинных объектов и (или) способствовать их распространению и в отношении которых необходимо принятие карантинных фитосанитарных мер. Но как рядовому бизнесмену узнать, какая именно растительная продукция (а может быть, всякая?) и какие именно грузы, упаковка и упаковочные материалы могут быть носителями карантинных объектов (то есть вредных организмов, которых в РФ мало или вовсе нет, см. п. 14 ст. 2 Закона N 206-ФЗ)?

Для этого нужно обратиться к тексту Решения Комиссии таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 318 "Об обеспечении карантина растений в таможенном союзе". Данным решением утвержден Перечень подкарантинной продукции (подкарантинных грузов, подкарантинных материалов, подкарантинных товаров), подлежащей карантинному фитосанитарному контролю (надзору) на таможенной границе таможенного союза и таможенной территории таможенного союза. Вся продукция в перечне разделена на две категории: продукция с высоким и с низким фитосанитарным риском. Отчитываться перед Россельхознадзором нужно обо всей поименованной продукции, а не только высокого риска. Вся продукция имеет отсылки к ТН ВЭД ТС, но при использовании перечня необходимо руководствоваться как кодом ТН ВЭД ТС, так и наименованием товара (см. примечание к перечню).

К подкарантинной продукции перечень относит, наряду с экзотикой (живые насекомые для научных целей), самые обыденные товары, например: срезанные цветы, свежие картофель, капусту, морковь, лук, помидоры и прочие овощи, а также орехи и фрукты: бананы, яблоки, цитрусовые, виноград и прочие. Подкарантинной продукцией являются также злаки (пшеница, гречка, рис, овес и т.п.) и, конечно, мука и крупы. Фитосанитарным риском обладают также кофе, чай и какао-бобы. Наконец, к подкарантинной продукции отнесена и определенная упаковка - это ящики и коробки из гофрированной бумаги или гофрированного картона, а также деревянные ящики, коробки, упаковочные клети или корзины, барабаны и аналогичная тара из древесины, а также деревянные паллеты, поддоны и прочие погрузочные щиты. Очевидно, что наша повседневная жизнь просто наводнена подкарантинной продукцией.

Что же до подкарантинных объектов, то к ним п. 30 ст. 2 Закона N 206-ФЗ относит земельные участки, здания, помещения, оборудование, транспортные средства, контейнеры, иные объекты, которые способны являться источниками проникновения на территорию РФ или распространения по ней карантинных объектов. Понятно, что сообщать в Россельхознадзор нужно только о тех объектах, которые в принципе могут быть доставлены - это транспорт, контейнеры и оборудование. Однако судебных дел по несообщению о доставке подкарантинных объектов нами не обнаружено - скорее всего, в отсутствие более конкретного указания на перечень подкарантинных объектов Россельхознадзор не рискует накладывать штрафы за нарушение этой обязанности. Тем более что подходящих лиц и без того пруд пруди.

Таким образом, все организации и предприниматели обязаны извещать Россельхознадзор немедленно и любым доступным способом о каждом случае доставки (следовательно, приемки и получения) подкарантинной продукции (муки, овощей, фруктов, цветов, упаковки и т.п.).

Цена вопроса

За неисполнение рассматриваемой обязанности предусмотрена административная ответственность по ст. 10.3 КоАП РФ (Нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза). Санкция статьи предусматривает штраф для ИП - от 500 до 1000 рублей, для юридических лиц - от 5 000 до 10 000 рублей, и для тех и других - административное приостановление деятельности до 90 суток.

На практике Россельхознадзор, как правило, ограничивается минимальным штрафом. Однако - штраф накладывается за каждый случай неуведомления о каждой партии подкарантинной продукции. То есть если мука поступила по десяти разным накладным, то Россельхознадзор составит 10 протоколов и вынесет 10 постановлений с десятью одинаковыми размерами штрафов. Если накладные разные, а груз прибыл в одно время, в одном вагоне (одним автотранспортом), - количество эпизодов можно уменьшить. В данном случае Россельхознадзор руководствуется п. 28 ст. 2 Закона N 206, который понимает под партией подкарантинной продукции - количество однородной подкарантинной продукции, предназначенной для отправки одним транспортным средством в один пункт назначения одному получателю; а кроме того, ст. 4.1 КоАП РФ.

Уведомлять нужно и тогда, когда подкарантинная продукция перемещается по стране внутри одного юридического лица, например из распределительного центра в розничные магазины (решение АС Вологодской области от 15 апреля 2014 г. по делу N А13-15605/2013).

Но если такое перемещение происходит в пределах населенного пункта, достаточно уведомить о доставке продукции один раз, по приезде товара в город, а не из каждой розничной точки, куда переместится товар: отсутствие в извещении информации о месте назначения такой продукции в пределах города Севастополя (адреса магазинов, точек реализации) не может свидетельствовать о нарушении заявителем пункта 2 части 1 статьи 32 Закона N 206-ФЗ (см. постановления Двадцать первого ААС от 27 января 2016 г. N 21АП-2114/15 и от 2 февраля 2016 г. N 21АП-2116/15).

Срок давности привлечения к ответственности - 1 год (см. постановление Тринадцатого ААС от 4 августа 2015 г. N 13АП-13754/15, решение АС Мурманской области от 28 января 2016 г. по делу N А42-8658/2015 (рассматривали как саниэпиднарушение), также постановление ФАС Северо-Западного округа от 17 марта 2009 г. N А56-23635/2008, решение АС Ульяновской области от 6 сентября 2012 г. по делу N А72-7135/2012 (как нарушение законодательства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования), очень редко встречаются и противоположные решения о двухмесячном сроке - см. постановление Пятнадцатого ААС от 2 февраля 2016 г. N 15АП-22830/15 или решение Магаданского областного суда от 12 декабря 2014 г. по делу N 12-335/2014).

Кстати, должностных лиц (ответственных за соблюдение требований в области карантина растений) тоже штрафуют (Решение Вологодского городского суда Вологодской области от 24 января 2014 г. по делу N 12-139/2014).

Какой бизнес относится в "группе риска"? Это продуктовая розница (свежие овощи, фрукты, орехи, крупы), цветочные магазины, хлебокомбинаты (мука), кондитерские производства (мука, какао-бобы, кофе, орехи), общепит и оптовые склады (тут сразу все вышеперечисленное), строительные магазины и склады (необработанные антисептиками, краской и т.п. древесина и пиломатериалы). А вообще заплатить штраф может кто угодно, если, например, получил деревянные паллеты или гофроящики и не уведомил об этом Россельхознадзор (о привлечении горно-металлургического комбината см. решение АС Мурманской области от 28 января 2016 г. по делу N А42-8658/2015, металлургического завода - постановление Пятнадцатого ААС от 27 ноября 2014 г. N 15АП-18870/14).

Да как так-то???

Неглубокое прочтение закона N 206-ФЗ может породить еретическую мысль, что фитосанитарный надзор занимается исключительно случаями ввоза и вывоза продукции из РФ. А если подкарантинные продукты или упаковка передвигается только по РФ, то, дескать, требования Россельхознадзора неправомерны.

Такая трактовка закона является неправильной и решительно отвергается судом: фитосанитарному контролю подлежит не только подкарантинная продукция, ввезенная на территорию РФ, но и та же продукция при перевозках по территории РФ, хранении, использовании и реализации, в том числе в местах назначения. Довод заявителя о том, что по смыслу Федерального закона РФ "О карантине растений" и иных подзаконных нормативных актов обязанность сообщать о прибытии подкарантинной продукции возникает только тогда, когда груз прибывает из-за пределов РФ, из фитосанитарных карантинных зон, основан на неверном толковании законодательства (решение АС Пермского края от 27 мая 2013 г. по делу N А50-5170/2013); возможность юридических лиц сообщать или не сообщать в территориальный орган по фитосанитарному контролю о прибытии подкарантинной продукции в зависимость от того, откуда прибыла эта продукция, законом не ставится (решение Мурманского областного суда от 12 января 2012 г. по делу N 12-2/2012); досмотр подкарантинной продукции осуществляется как при пересечении границы РФ, так и при перемещении в пределах РФ безотносительно к административно-территориальным границам, при поступлении груза в конечный пункт назначения. При этом обязанность известить надзорный орган возникает не только у лица, осуществившего ввоз подкарантинного материала на территорию субъекта РФ, но и в случае, когда продукция приобретена на территории области и в дальнейшем реализована, то также и у лица, осуществившего такую реализацию (постановление Одиннадцатого ААС от 18 декабря 2013 г. N 11АП-20820/13). Того же, хоть и менее развернутого, мнения суды придерживаются в более свежих решениях (постановления Первого ААС от 22 октября 2015 г. N 01АП-6374/15, Тринадцатого ААС суда от 4 августа 2015 г. N 13АП-13754/15, АС Северо-Западного округа от 21 января 2016 г. N Ф07-2901/15 и от 17 декабря 2015 г. N Ф07-3071/15, решение АС Республики Коми от 28 августа 2015 г. по делу N А29-4276/2015).

Разновидность рассмотренной неверной трактовки (АС Рязанской области деликатно назвал ее "иным пониманием норм закона", см. решение от 28 сентября 2015 г. по делу N А54-6754/2014) - это довод о том, что сообщать Россельхознадзору следует в случае, если товар привезен из другой карантинной зоны. Такое понимание закона тоже не поддерживается судом: любая продукция, реализуемая на территории области, должна быть подвергнута карантинному фитосанитарному надзору, независимо от того, была ввезена она из карантинной зоны или из зоны, свободной от карантинных объектов (постановление Одиннадцатого ААС от 18 декабря 2013 г. N 11АП-20820/13, см. также постановления Двадцатого ААС от 5 августа 2015 г. N 20АП-2851/15, Седьмого ААС от 19 мая 2014 г. N 07АП-3510/14). В деле N А55-12859/2012 от 19 июня 2012 г. (АС Самарской области), подкарантинная продукция вообще перемещалась в пределах одной улицы одного населенного пункта, а сообщение в Россельхознадзор все равно нужно было сделать.

Однако следует признать, что появление этих "иных пониманий" закона довольно предсказуемо. Дело в том, что в пользу обязанности извещать Россельхознадзор о получении подкарантинной продукции говорит только один довод - таковая обязанность прямо указана в Законе N 206-ФЗ. Но вот какой в ней смысл?

Для ряда случаев этот смысл очевиден (и по совпадению именно в этих случаях собственники подкарантинной продукции редко обжалуют штраф) - речь идет о фитосанитарном контроле за ввезенной в РФ подкарантинной продукцией. Процедура надзора за этой категорией товара подробно описана в законе:

- каждая партия подкарантинной продукции, ввоз которой осуществляется в РФ, подлежит государственному карантинному фитосанитарному надзору (ч. 1 ст. 24 Закона N 206-ФЗ);

- при этом продукция низкого фитосанитарного риска осматривается, а высокого - досматривается (то есть при ее осмотре еще и лабораторные пробы берут) (ч. 2 ст. 24 Закона N 206-ФЗ);

- подробная последовательность действий прописана в Положениях о порядке осуществления карантинного фитосанитарного надзора на таможенной границе ТС (то есть для товаров, прибывших не из стран ТС) и на таможенной территории ТС (то есть для товаров, прибывших в РФ с территории ТС, см. п. 1.2 Положения), утвержденных Решением Комиссии таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 318. В частности, абз. 8 п. 3.2 Положения о фитосанитарном надзоре на территории ТС прямо обязывает собственника ввезенной подкарантинной продукции уведомить Россельхознадзор о ее прибытии, а затем предъявить ее для осуществления карантинного фитосанитарного надзора в месте назначения не позднее рабочего дня, следующего за днем прибытия.

Очевидно, что в случае ввоза импортной продукции уведомление Россельхознадзора обязательно, - и более того, оно в интересах собственника продукции, потому что именно Россельхознадзор завершит процедуру фитосанитарного надзора и (если все хорошо) разрешит выпуск товара путем проставления соответствующего штампа на транспортных и перевозочных документах, а также составит акт карантинного фитосанитарного надзора (п. 3.10 Положения о фитосанитарном надзоре на таможенной границе ТС, п. 3.19 Положения о фитосанитарном надзоре на таможенной территории ТС).

Можно признать целесообразность извещения о прибытии продукции из карантинной фитосанитарной зоны (то есть территории, где Россельхознадзор обнаружил и борется с конкретным вредителем) - по крайней мере, вывоз такой продукции возможен только на основании карантинного сертификата, который действует всего 15 дней (п. 6 Порядка, утв. приказом Минсельхоза РФ от 14 марта 2007 г. N 163, далее - Порядок N 163).

Однако если товар уже прошел фитосанитарный надзор при ввозе, почему надо уведомлять Россельхознадзор о его дальнейшей судьбе? И зачем Россельхознадзору знать о поступлении подкарантинной продукции, которая вовсе произведена в РФ на территории, свободной от карантинных объектов?

С точки зрения здравого смысла это можно объяснить - ведь природа карантинных объектов (то есть вредителей) такова, что причинить большой вред может и совсем малое их количество. Если сегодня в контейнере с арбузами живет парочка каких-нибудь вредных средиземноморских мух и эту парочку при досмотре не найдут, то уже через две недели контейнер может быть реально опасен для кубанской бахчи. Поэтому регулярные фитосанитарные осмотры продукции можно рассматривать как явление положительное.

Но здравый смысл источником права в РФ не является. Им является отечественное фитосанитарное законодательство. А оно составлено до такой степени небрежно, что процедуру фитосанитарного надзора невозможно описать в легитимных терминах. Ее можно лишь попытаться реконструировать.

В частности, всем известный Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"(далее - Закон N 294-ФЗ) исключил из сферы своего влияния только тот карантинный фитосанитарный контроль, который осуществляется в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (п. 16 ч. 3.1 ст. 1). Значит ли это, что остальной фитосанитарный надзор должен подчиняться процедурам и правилам, установленным Законом N 294-ФЗ? Ответ, кажется, должен быть положительным; более того, об этом прямо говорит п. 6 Положения о федеральном государственном карантинном фитосанитарном надзоре (утв. постановлением Правительства РФ от 31 января 2013 г. N 69). Аналогичную норму видим в абз. 3 п. 4 Правил проведения карантинных фитосанитарных обследований, утвержденных Приказом Минсельхоза РФ от 22 апреля 2009 г. N 160. Наконец, у Россельхознадзора есть свой собственный план проведения проверок юридических лиц и ИП на очередной год (см. http://www.fsvps.ru/opendata).

В чем же тогда правовой смысл извещения Россельхознадзора о прибытии подкарантинной продукции? Ведь не пойдет же он к собственнику продукции с внеплановой проверкой - упомянутое извещение ну никак не тянет на "поступление в органы государственного контроля обращений и заявлений о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде и т.д." (пп. а п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ).

С другой стороны, сам Закон N 206-ФЗ никак не связывает организацию государственного карантинного фитосанитарного надзора с нормами Закона N 294-ФЗ: среди мероприятий, посредством которых осуществляется (ч. 3 ст. 8 Закона N 206-ФЗ) проверка деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей даже не упоминается! По итогам надзорных мероприятий (ч. 4 ст. 8 Закона N 206-ФЗ) Россельхознадзор обязан составить акт, но не акт проверки, о котором говорится в ст. 16 Закона N 294-ФЗ, а совсем иной документ - акт государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора) по форме, которую он сам же должен принять (за полтора года существования закона N 206-ФЗ она так и не разработана). Право должностных лиц РСХН беспрепятственно посещать подкарантинные объекты, находящиеся в собственности граждан, юридических лиц, муниципальных образований и государства (п.п. 2 и 3 ч. 1 ст. 9 Закона N 206-ФЗ), связывается с необходимостью предъявить исключительно служебное удостоверение, но не распоряжение о проверке. Должностные лица Россельхознадзора имеют даже право на ношение и применение служебного оружия (п. 11 ч. 1 ст. 9 Закона N 206-ФЗ). Все это слабо рифмуется с прозрачными правилами Закона N 294-ФЗ, не так ли?

Исходя из изложенного можно выдвинуть предположение - государственный карантинный фитосанитарный надзор в РФ фактически включает в себя три подвида:

- надзор в пунктах пропуска на Государственной границе РФ (пп. 1 ч. 2 ст. 8 и ст. 28 Закона N 206-ФЗ). Это надзор за подкарантинной продукцией, ввозимой в РФ из иностранных государств. Он осуществляется по специальным процедурам (в частности, по Правилам, утвержденным Решением Комиссии таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 318) и прямо исключен из сферы действия Закона N 294-ФЗ.

- контроль за соблюдением гражданами, юридическими лицами законодательства РФ в области карантина растений (п. 2 ч. 1 и п. 4 ч. 2 ст. 8 Закона N 206-ФЗ). Осуществляется по правилам Закона N 294-ФЗ, Положения о федеральном государственном карантинном фитосанитарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства РФ от 31 января 2013 г. N 69 и, частично, Правилами проведения карантинных фитосанитарных обследований, утвержденными Приказом Минсельхоза РФ от 22 апреля 2009 г. N 160. Это и есть традиционные плановые и внеплановые проверки.

- надзор в целях обеспечения карантинной фитосанитарной безопасности территории РФ (п. 1 ч. 1 ст. 8 Закона N 206-ФЗ). Это надзор не за тем, как граждане и организации соблюдают требования карантина растений, а надзор непосредственно за подкарантинной продукцией при ее обороте на территории РФ (п. 2 ч. 1 ст. 8 Закона N 206-ФЗ) и надзор непосредственно за подкарантинными объектами (п. 3 ч. 2 ст. 8 Закона N 206-ФЗ). Надзор за продукцией осуществляется в местах, где оборудованы пункты карантина растений, а надзор за объектами - в местах, где подкарантинная продукция хранится и перерабатывается (пункты 2 и 3 части 2 ст. 8 Закона N 206-ФЗ). Анализ главы 4 Закона N 206-ФЗ (Обеспечение карантинной фитосанитарной безопасности) позволяет предположить, что этому надзору предполагается быть тотальным, непрерывным и всеобъемлющим. В частности, ч. 1 ст. 16 Закона N 206-ФЗ разрешает использование подкарантинных объектов (а это земли, цехи, производства, склады и т.п.) только при условии осуществления фитосанитарного надзора. Согласно частям 2 и 3 будут приняты специальные методики, способы и периодичность проведения в рамках надзора обследований подкарантинных объектов (в зависимости от биологических особенностей). Именно в рамках этого подвида надзора РСХН уполномочен принимать решения о временных ограничениях на ввоз в РФ партий подкарантинной продукции (п. 5 ч. 1 ст. 9 Закона N 206-ФЗ). Нормы Закона N 294-ФЗ тут, безусловно, неприменимы.

Если предположить, что федеральный законодатель имел в виду (но неточно сформулировал) осуществление в том числе именно этого подвида фитосанитарного надзора, то обязанность сообщать в Россельхознадзор о прибытии партии любой подкарантинной продукции обретает, наконец, смысл, - ведь Россельхознадзор уполномочен на проведение сплошного надзора за всей подкарантинной продукцией при ее обороте на территории страны. Понятно, что инспектор РСХН не будет бегать за каждым поступившим на хлебокомбинат мешком муки. Но исходя из поступающей ему информации Россельхознадзор сможет определить приоритетные направления для надзора с учетом результатов анализа фитосанитарного риска, информации о карантинном фитосанитарном состоянии территории происхождения продукции, биологических особенностей подкарантинных объектов, природно-климатических факторов (аналогично ч. 5 ст. 24 Закона N 206-ФЗ).

В то же время нормы Закона N 206-ФЗ написаны крайне туманно и щедро пересыпаны отсылками к подзаконным актам. Несмотря на то, что этот закон действует больше года (а принят полтора года назад), Россельхознадзор не потрудился издать ни одного требуемого подзаконного акта. Поэтому четкого законодательного регулирования в данной сфере на сегодняшний день не существует. В этой ситуации российскому бизнесу остается уповать только на суд - вот только он, как правило, встает на сторону надзорного ведомства.