Личность, права на услуги государства и расходы бюджета (А.В. Ильин, журнал "Закон", N 11, ноябрь 2015 г.)

Личность, права на услуги государства и расходы бюджета

А.В. Ильин,

доцент кафедры государственного и административного

права юридического факультета СПбГУ,

кандидат юридических наук

Журнал "Закон", N 11, ноябрь 2015 г., с. 142-147.

Закрепление в российской Конституции широкого перечня прав, традиционно относимых к правам на услуги государства (например, право на социальное обеспечение (ч. 1 ст. 39), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), право на образование (ст. 43) и т.п.), естественным образом вызвало к жизни проблему определения содержания названных прав или, что то же самое, выявления наличия у личности каких-либо конкретных притязаний к государству. Если же учесть, что ст. 18 Конституции РФ закрепляет, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти, то позволительно ставить названную проблему в более широком контексте: вправе ли личность требовать от государства эффективного осуществления имеющихся у него полномочий, например, в сфере обороны и безопасности, внешней политики, охраны памятников истории и культуры и т.д.?

Не будет лишним подчеркнуть, что нормотворчество органов государственной власти, вследствие которого государство принимает на себя обязанности по предоставлению личности общественных благ, социально значимых благ, публичных услуг, не может служить эмпирической базой для выявления содержания конституционных прав. Государство может изменять виды и объемы предоставления благ и услуг, наделяя граждан соответствующими правами или лишая их таковых, но вследствие самого существования конституционных прав на услуги государства оно не может отказаться от их предоставления. Интуитивно ясно, что конституционные права на услуги государства представляют собой тот минимум предоставления благ и услуг, которые личность вправе требовать от государства. В связи с этим с конституционно-правовой позиции можно говорить, что отсутствие, например, в нормативном правовом акте указания на какое-либо право, содержанием которого является требование о предоставлении благ или услуг, еще не означает невозможности осуществления такого права. Поэтому так важно выделить те элементы конституционных прав, которые обусловливают их внутреннюю структуру.

Прямой путь решения этой проблемы, предполагающий догматическую разработку каждого конкретного конституционного права на услуги государства, как легко убедиться, не привел пока к результатам, которые могли бы быть интересны с практической точки зрения. Несмотря на то, что одно это обстоятельство не может порочить сам метод, поскольку может объясняться недостаточными усилиями, прилагаемыми для решения поставленного вопроса, тем не менее отсутствие сколь-либо значимых результатов в области выявления содержания конституционных прав на услуги государства порождает известный скептицизм в их отношении, приводящий в радикальных случаях даже к отрицанию подобных конституционных прав.

Объективным оправданием неудач может служить не только чрезвычайная сложность самих конституционных прав на услуги государства, но и необходимость принимать во внимание при последовательном проведении их анализа очевидную взаимосвязь конкретных объемов предоставления вследствие реализации конституционных прав благ и услуг с параметрами финансовой деятельности государства. Придание преувеличенного значения последнему обстоятельству и служит причиной того, что определение содержания конкретных прав на услуги государства de facto осуществляется исходя из того нормативного содержания, которое им придается деятельностью самой государственной власти.

Несмотря на то, что такой подход совершенно неудовлетворителен, поскольку он может приводить к замещению конституционных прав полным и бесконтрольным усмотрением государства, он позволяет взглянуть на проблему определения содержания конституционных прав на услуги государства с другой стороны - со стороны финансового обеспечения осуществления таких прав. С этой точки зрения позволительно спросить: как правовые формы финансовой деятельности государства влияют на опосредованные ими конституционные права? Однако для того, чтобы ответить на этот вопрос, необходимо знать правовые закономерности самой финансовой деятельности государства. Это позволяет сформулировать второй подход к определению содержания конституционных прав на услуги государства: установить, что с правовой точки зрения лежит в основе самой финансовой деятельности государства, с тем чтобы положить это в основу содержания конституционных прав, и затем вывести из этого конкретные притязания. В данной статье мы покажем на основе полученных нами ранее результатов, как работает этот метод и чего от него можно ожидать.

Начнем с того, что основой финансовой деятельности государства являются расходы бюджета. Само понятие "расходы бюджета" в том или ином виде известно с древности, так как непосредственно связано с идеей государства, которое, взятое в своем реальном воплощении, не может существовать, не совершая никаких затрат. Изучение института расходов бюджета*(1) дает основание утверждать, что все многообразие содержания и форм расходования бюджетных средств предопределено стремлением законодателя максимально обеспечить реализацию субъективных публичных прав граждан и организаций. В конечном итоге сам этот вывод соотносится с фундаментальной для западной правовой мысли идеей о том, что государство, которое есть следствие некоего общественного договора, существует только для того, чтобы способствовать процветанию общества и отдельных индивидов. Подтверждением этому служат, в частности, положения российской Конституции, которая устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 18). Поскольку принятие решений о направлении и объемах расходования средств есть предмет деятельности законодательной власти, а реализация принятых по этому вопросу решений составляет компетенцию исполнительной власти, постольку вся деятельность органов власти по расходованию бюджетных средств ориентирована на обеспечение прав и свобод.

Говоря об обеспечении прав и свобод, мы имеем в виду предоставление каждому общественных благ, социально значимых благ, публичных услуг. В свою очередь, предоставление публичным субъектом названных благ или услуг может предваряться бюджетным обеспечением их производства, осуществляемого либо публичным субъектом, либо третьими лицами. Производство, осуществляемое силами публичного субъекта, требует от него непосредственных затрат на факторы производства (оплата труда, эксплуатационные расходы, создание инфраструктуры) и на закупки необходимых для производства ресурсов. Производство, осуществляемое силами третьих лиц, требует поддержки публичного субъекта с тем, чтобы оно не прекращалось и соответствовало тем требованиям, которые предъявляются заинтересованными в предоставлении общественных благ лицами к публичному субъекту, в силу чего публичный субъект вынужден субсидировать такое производство.

Обобщая сказанное, можно увидеть, что различия в экономических способах бюджетного обеспечения в конечном счете предопределяют и правовые различия форм расходов бюджета.

Высказанная нами выше идея находит свое отражение применительно к каждой рассмотренной нами форме расходов бюджета.

Так, производство публичным субъектом общественных благ непосредственно в целях максимально эффективного бюджетного обеспечения реализации субъективных публичных прав граждан и организаций предполагает отрицание самостоятельности участвующих в этом процессе учреждений по отношению к публичному субъекту, что предопределяет возможность регулирования этих отношений методом власти-подчинения. В свою очередь, эта же идея требует проведения закупок для публичных нужд исключительно в конкурентной среде, что налагает ограничения как на способы обеспечения публичного субъекта ресурсами для производства общественных благ, так и на методы финансового обеспечения деятельности автономных, бюджетных учреждений.

Вообще, субсидирование производства общественных благ третьими лицами относится к дискреционным полномочиям публичного субъекта, который вправе самостоятельно выбирать формы предоставления и способы бюджетного обеспечения субъективных прав. Осуществляемое публичным субъектом по своему желанию предоставление бюджетных средств лицам, производящим общественные блага, с правовой точки зрения в большинстве случаев выступает как дарение. Однако обусловленность такого дарения целью увеличения объема возможной реализации гражданами принадлежащих им конституционных прав придает этому дарению характер общественного блага, что и рождает возможность взглянуть на этот процесс не только с гражданско-правовой, но и с бюджетно-правовой точки зрения. Однако в тех случаях, когда вследствие конституционных принципов для публичного субъекта такое субсидирование является обязательным, предоставление субсидий из бюджета становится частным случаем оплаты публичным субъектом лежащего на нем публичного долга. Использование в рамках публичного права такого инструмента, как присуждение к уплате лежащего на публичном субъекте публичного долга, представляющее собой публично-правовой эквивалент такого частноправового способа защиты, как присуждение к исполнению обязательства в натуре, непосредственно обусловлено необходимостью введения гарантий защиты прав получателей бюджетного субсидирования от злоупотреблений со стороны публичного субъекта.

Наиболее яркое воплощение идея обусловленности расходов бюджета приоритетом реализации субъективных публичных прав находит в содержании понятия уровня бюджетной обеспеченности и в методах его расчета.

Необходимость обеспечения предоставления в рамках территории публичного субъекта некоего единого гарантированного объема публичных услуг в условиях несимметричного распределения налоговых доходов требует проведения финансового выравнивания, что не только указывает на необходимость регулирования этих отношений по методу власти-подчинения, но и раскрывает истинную природу так называемых обратных трансфертов как вида дотаций, а не субсидий.

Данные выводы позволяют посмотреть на понятие самих расходов бюджета с неизвестной стороны и увидеть, что расходы бюджета, как непосредственно связанные с созданием финансовых условий для реализации конституционных прав граждан, немыслимы без признания личности субъектом данной системы правоотношений. Мы исходим из того, что расходы бюджета как правовая категория представляют собой совокупность систем правоотношений, каждая из которых охватывает правоотношение по финансированию из бюджета и правоотношение по фактическому использованию средств бюджета. Если субъектный состав первого правоотношения включает в себя обязанного субъекта (предоставляет право), управомоченного субъекта (наделяется правом) и субъекта, прямо или косвенно претендующего на получение бюджетных средств, то состав второго правоотношения складывается из получателя бюджетных средств (иного лица) и его контрагента (N) как сторон правоотношения, реализация содержания которого предполагает осуществление выплат из бюджета, а также фигуры публично-правового субъекта, который осуществляет данные выплаты из бюджета*(2). Личность, таким образом, занимает в этой системе либо место субъекта, прямо или косвенно претендующего на получение бюджетных средств, либо место обозначенного выше контрагента (N).

Если вся финансовая деятельность государства, выражающаяся в осуществлении расходования средств бюджета, имеет своей целью обеспечить реализацию прав и свобод личности, то необходимо прийти к выводу о том, что конституционным правам на услуги государства корреспондирует обязанность государства по созданию режима беспрепятственного осуществления конституционных прав.

Это означает, что в содержание конституционных прав на услуги государства во всяком случае входит возможность для правообладателя указывать государству на то, что осуществляемое государством исполнение лежащей на нем обязанности по созданию режима беспрепятственного осуществления конституционных прав нарушает его конституционные права либо создает препятствия к их осуществлению, и требовать устранения этих препятствий или нарушений*(3).

Важно подчеркнуть, что из обязанности государства обеспечить беспрепятственное осуществление конституционных прав не вытекает право гражданина требовать от государства определенного именно этим гражданином поведения, т.е. гражданин не вправе сам определять, какие конкретно действия требуется совершить государству для исполнения названной обязанности и каковы будут конкретный объем и порядок исполнения этой обязанности: решение всех этих вопросов находится в ведении должника - государства.

Такое положение вещей обусловлено своеобразием волевого момента субъективных публичных прав, к разряду которых относятся конституционные права на услуги государства. Это своеобразие проявляется прежде всего в том, что государство, даже будучи связанным притязанием гражданина, вытекающим из принадлежащего гражданину субъективного публичного права, может предопределять поведение гражданина в силу того, что обладает в его отношении функцией веления. Однако несмотря на то, что государство само определяет, какие действия оно должно предпринять для того, чтобы гражданин смог реализовать принадлежащие ему конституционные права, в своем выборе оно ограничено положением ст. 18 Конституции РФ, согласно которому права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Поэтому государство отнюдь не свободно в определении порядка и объема своей обязанности: указанный порядок должен быть четким, недвусмысленным и не должен содержать необоснованных препятствий для осуществления гражданами принадлежащих им конституционных прав; объем обязанности не может устанавливаться таким образом, чтобы сделать невозможным осуществление гражданами принадлежащих им конституционных прав. В любом случае свобода государства в организации исполнения своей обязанности ограничивается требованием ст. 18 Конституции РФ о запрете любых действий, влекущих ограничение или отмену непосредственности действия конституционных прав и свобод.

Поскольку гражданин не вправе выбирать конкретные способы обеспечения своих конституционных прав, он не вправе решать, сколько средств следует направить на ту или иную статью расходов бюджета, поскольку через расстановку приоритетов в финансировании и определение новых статей расходов как раз и определяются конкретные способы финансового обеспечения выполнения государством указанной обязанности.

Почему речь идет о необходимости поиска гарантий финансового обеспечения прав каждого гражданина, а не всего общества, народа? В ст. 2 Конституции РФ указывается на то, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а также на то, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Идет здесь речь о конкретном человеке или же указывается на собирательный образ, проявляющийся как в общем, так и в особенном, в единичном? Если мы обратимся к анализу статей главы 2 Конституции РФ, раскрывающей нам, о каких правах и свободах человека и гражданина в ней говорится, то мы увидим, что эти права в зависимости от их природы принадлежат "каждому" (см., например, ч. 1 ст. 39, ч. 1 ст. 41, ч. 3 ст. 43, а также ст. 57) или гражданину (см., например, ч. 2 ст. 32, а также ч. 1 ст. 59, ст. 60). Таким образом, речь идет о правах, принадлежащих отдельным лицам. Поэтому конкретный человек, а не народ или общество служит мерой механизма финансового обеспечения прав и свобод. Мы твердо убеждены, что, только ориентируясь на защиту прав конкретного лица, можно не допустить поглощения индивидуальных конституционных прав правами всего общества или государства. Кроме того, немаловажным является и тот факт, что гомогенность и определенная степень социальной защищенности служат не только отдельному лицу, но и функционированию демократии в целом*(4).

Сказанное требует признания за личностью возможности самостоятельно оценивать, насколько обеспечены ее права, может ли она их реализовывать в необходимом ей объеме и нужно ли требовать или нет от государства выполнения лежащей на нем обязанности в конкретном случае нарушения конституционных прав на услуги государства. Это предполагает необходимость учета в бюджетной деятельности индивидуальных предпочтений*(5).

Защита же индивидуальных предпочтений может осуществляться в судебном порядке в рамках дистрибутивного правосудия посредством проверки действий органов государственной власти на предмет того, действительно ли в результате таких действий конкретные права конкретного человека оказались нарушенными вследствие невозможности их нормального осуществления*(6).

Судебное решение, таким образом, послужит основанием, в силу которого конкретное лицо может быть наделено правом принять и (или) исполнить за счет публично-правового образования конкретное обязательство, для чего может быть изменен закон о бюджете, внесены изменения в сводную бюджетную роспись, в росписи главных распорядителей бюджетных средств, в сметы казенных учреждений, государство примет на себя обязательства по предоставлению бюджетных средств и т.д., а суд через контроль за исполнением судебного решения станет участником целого комплекса бюджетных правоотношений. В свою очередь, поскольку взыскателем по такому судебному решению является человек, гражданин, постольку он через исполнение судебного постановления становится своеобразным выгодоприобретателем, лицом, в интересах которого развертывается содержание всей системы конкретных бюджетных правоотношений, охватываемых понятием "расход бюджета", и которое вправе контролировать с помощью суда этот процесс, добиваясь максимально полного осуществления своего интереса. Вследствие этого становится ясно, почему все многообразие содержания и форм расходования бюджетных средств предопределено необходимостью обеспечить реализацию конституционных прав личности на услуги государства и что не финансовая деятельность государства устанавливает содержание конституционных прав, а, напротив, конституционные права задают пределы финансовой деятельности государства.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Проведенный нами детальный анализ правовых форм расходов бюджета см.: Ильин А.В. Правовые основы расходов бюджета. М., 2014. С. 29-127.

*(2) Подробно наша позиция изложена в работе: Ильин А.В. Правовые основы расходов бюджета. С. 9-21.

*(3) Подробное обоснование такой структуры права на услуги государства дано нами в работе: Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств. М.: Берлин, 2011.

*(4) См.: Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994. С. 164 (автор главы - К. Штерн).

*(5) Об индивидуальных предпочтениях в бюджетном процессе подробно см.: Ильин А.В. Принятие решений о распределении бюджетных средств. М., 2015. С. 93-101.

*(6) Дистрибутивное правосудие является новым научным направлением в науке процессуального права как в России, так и за рубежом. Его сущность и отличительные признаки раскрыты в нашей работе: Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств. С. 172-174. См. также: Цварт Т. Основные социальные права: мощный инструмент, нуждающийся в надежных руках // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 4. С. 52-59.