Обращение с отходами с 2016 года (С.Н. Козырева, журнал "Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение", N 2, февраль 2016 г.)

Обращение с отходами с 2016 года

С.Н. Козырева,

эксперт журнала "Жилищно-коммунальное хозяйство:

бухгалтерский учет и налогообложение"

Журнал "Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение", N 2, февраль 2016 г., с. 20-28.

Федеральным законом от 29.12.2015 N 404-ФЗ (далее - Закон N 404-ФЗ) был скорректирован порядок перехода на новую систему оплаты услуг по вывозу отходов. Если ранее предполагалось, что с 2016 года услуга по обращению с твердыми коммунальными отходами (ТКО) станет коммунальной повсеместно, то теперь срок введения данной системы сдвинут на 01.01.2017.

Вывоз отходов - содержание общего имущества или коммунальная услуга в 2016 году?

Формулировки поправок не отличаются четкостью и ясностью и в совокупности с нормами Федерального закона от 29.12.2014 N 458-ФЗ (далее - Закон N 458-ФЗ), которым и была узаконена вынесенная в заголовок трансформация услуги с 2016 года, не позволяют с ходу дать однозначный ответ о том, как же действовать управляющим МКД. Поэтому потребуется детальный анализ.

Действующие положения ЖК РФ

Прежде всего, следует обратить особое внимание на то, что Закон N 404-ФЗ не внес никаких изменений в ЖК РФ в части определения статуса платы за вывоз мусора. Поэтому с 01.01.2016 Жилищный кодекс действует в редакции Закона N 458-ФЗ. Согласно этой редакции:

- плата за коммунальные услуги включает в себя плату за обращение с ТКО (ч. 4 ст. 154);

- управляющие МКД не вправе отказываться от заключения договоров с региональным оператором по обращению с ТКО (ч. 12 ст. 161);

- УК, ТСЖ, ЖК, которые получают плату за коммунальную услугу по обращению с ТКО, осуществляют расчеты за оказанную услугу с региональным оператором по обращению с ТКО, с которым такими управляющими заключен договор на оказание услуг по обращению с ТКО в соответствии с требованиями, установленными Правительством РФ (ч. 6.2 ст. 155);

- на основании решения соответствующего общего собрания собственники и наниматели помещений в МКД могут вносить плату за коммунальную услугу по обращению с ТКО региональному оператору по обращению с ТКО (ч. 6.3, 7.1 ст. 155);

- при осуществлении непосредственного управления МКД собственниками помещений в данном доме коммунальная услуга по обращению с ТКО предоставляется региональным оператором, с которым каждый собственник заключает договор от своего имени, не вправе отказаться от его заключения, а региональный оператор несет ответственность перед собственниками помещений в доме за выполнение своих обязательств в соответствии с заключенными договорами (ч. 2.1, 11.1, 12 ст. 161, ч. 2 ст. 164);

- собственник жилого дома или части жилого дома обязан обеспечивать обращение с ТКО путем заключения договора с региональным оператором по обращению с ТКО (ч. 5 ст. 30).

Единственное изменение было внесено в ч. 15.1 ст. 161 ЖК РФ, согласно которой региональный оператор по обращению с ТКО отвечает за оказание соответствующей коммунальной услуги начиная от места накопления ТКО (ранее - от места сбора ТКО), если иное не установлено договором. В МКД нередко место накопления и место сбора мусора совпадают, если же нет, то чаще всего первично именно накопление, а только потом - сбор, поэтому в общем случае сфера ответственности регионального оператора расширена.

Определения. Обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов. Накопление отходов - временное складирование отходов (на срок не более 11 месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейших утилизации, обезвреживания, размещения и транспортирования (ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ)).

Переходные положения в 2016 году

Между тем все перечисленные выше положения ЖК РФ фактически неисполнимы ввиду отсутствия как минимум региональных операторов и предельных тарифов на их услуги. В связи с этим Законом N 404-ФЗ были внесены дополнения в ст. 23 Закона N 458-ФЗ, а именно была введена новая ч. 8. Процитируем ее. Обязанность по внесению платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами наступает со дня утверждения единого тарифа на услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории соответствующего субъекта РФ и заключения соглашения между органом государственной власти соответствующего субъекта РФ и региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, но не позднее 1 января 2017 года. Точно такое же положение в виде новой ч. 20 было добавлено в ст. 12 Федерального закона от 29.06.2015 N 176-ФЗ, которым летом 2015 года был "перекроен" Жилищный кодекс.

Пожалуй, данная норма не должна вызвать двояких толкований: собственники (наниматели) помещений будут обязаны вносить плату за коммунальную услугу по обращению с ТКО со дня утверждения единого тарифа и заключения названного соглашения (о соглашении упомянуто в ч. 6 ст. 24.6 Закона N 89-ФЗ). На этом заканчиваются предписания законодателя, и заинтересованным лицам придется рассуждать самостоятельно.

С одной стороны, с 2016 года плата за коммунальные услуги включает в себя плату за услугу по обращению с ТКО, с другой стороны, обязанность по внесению платы за данную коммунальную услугу возникнет только после наступления определенных событий. Из этих двух утверждений некоторые специалисты делают вывод: с 2016 года управляющий не вправе взимать с собственников помещений плату за вывоз мусора в составе платы за содержание общего имущества.

Справедливости ради отметим, что некоторая логика здесь есть. В 2007 году Верховный суд рассматривал заявление гражданина об оспаривании пп. "д" п. 11 Правил содержания общего имущества. Заявитель полагал, что сбор и вывоз ТБО нельзя считать услугой по содержанию общего имущества, а плата за эти действия должна рассчитываться с одного человека, а не с 1 кв. м площади.

Опираясь на ст. 154 ЖК РФ, суд указал, что плата за сбор и вывоз твердых бытовых отходов не включена в плату за коммунальные услуги (ч. 4 ст. 154 ЖК РФ в актуальной на тот момент редакции). Таким образом, услуги по сбору и вывозу твердых бытовых отходов не отнесены к коммунальным услугам, оплачиваемым по правилам ст. 157 ЖК РФ, в связи с чем плата за сбор и вывоз таких отходов входит в состав платы за содержание общего имущества в МКД и ее размер определяется в соответствии с положениями ст. 156 ЖК РФ (см. Решение ВС РФ от 21.11.2007 N ГКПИ07-985, оставленное без изменения Определением ВС РФ от 21.02.2008 N КАС07-764).

Можно ли сегодня поспорить с противоположными выводами, основанными на аналогичных рассуждениях и обновленной редакции ч. 4 ст. 154 ЖК РФ?

Оказывать услугу нужно

Обязанность обеспечить удаление ТБО остается за управляющим МКД независимо от изменений в законодательстве с 2016 года. Тот факт, что региональные операторы еще не существуют, услуга по обращению с ТКО также не оказывается, вовсе не означает, что УК может снять с себя обязанности по вывозу ТБО. Обязательства обеспечивать вывоз отходов основаны на Правилах содержания общего имущества и Минимальном перечне услуг и работ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 03.04.2013 N 290. Поскольку юридическая трансформация жилищной услуги по вывозу ТБО в коммунальную услугу по обращению с ТКО не состоялась в силу причин, не зависящих от управляющих МКД, и поскольку путем вывоза ТБО обеспечиваются безопасные и комфортные условия проживания граждан, у управляющих нет оснований снимать с себя ответственность и обязательства по оказанию услуги по вывозу ТБО (опираясь только на ч. 4 ст. 154 ЖК РФ).

В связи со сказанным у управляющего, в частности, нет оснований для расторжения с собственниками нежилых помещений договоров в части вывоза мусора.

В настоящее время вывоз ТБО - это жилищная услуга

Отдельно необходимо обосновать вывод о том, что до появления регионального оператора коммунальная услуга по обращению с ТКО собственникам помещений в МКД не предоставляется. Вспомним, что в силу ч. 2.2 и 2.3 ст. 161 ЖК РФ УК и ТСЖ, осуществляющие управление МКД, несут ответственность перед собственниками помещений в доме:

- за оказание всех услуг и (или) выполнение работ, которые обеспечивают надлежащее содержание общего имущества в доме и качество которых должно соответствовать требованиям технических регламентов и Правил содержания общего имущества;

- за предоставление коммунальных услуг в зависимости от уровня благоустройства данного дома, качество которых должно соответствовать требованиям Правил предоставления коммунальных услуг.

В настоящее время в указанных правилах, утвержденных постановлениями Правительства РФ, вывоз мусора - это по-прежнему элемент содержания общего имущества, а не коммунальная услуга. Мы понимаем, что федеральный закон имеет приоритет над постановлением Правительства РФ, но следует учитывать особенности сложившейся сегодня ситуации. Уточним.

Предоставление коммунальных услуг обеспечивается управляющим МКД посредством заключения с РСО и исполнения договоров о приобретении коммунальных ресурсов (п. 13 Правил предоставления коммунальных услуг). Без заключения с региональным оператором договора об оказании услуг по обращению с ТКО бессмысленно говорить о возникновении данной коммунальной услуги как таковой. А поскольку сама услуга именно как коммунальная не существует, очевидно, она по-прежнему имеет статус жилищной.

В подтверждение сказанного уместно привести цитату.

Цитата. По договору на оказание услуг по обращению с ТКО региональный оператор обязуется принимать ТКО в объеме и в местах, которые определены в этом договоре, и обеспечивать их сбор, транспортирование, обработку, обезвреживание, захоронение в соответствии с законодательством РФ, а собственник ТКО обязуется оплачивать услуги регионального оператора по цене, определенной в пределах утвержденного в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора (ч. 2 ст. 24.7 Закона N 89-ФЗ).

Опять же мы понимаем, что и сейчас потребители физически получают все те же услуги (управляющий заключает со специализированными компаниями договор на вывоз ТБО), однако юридически договор с участием регионального оператора - это совсем иная конструкция, к отличительным особенностям которой относятся как минимум особый статус исполнителя и регулируемая цена. Заключая и исполняя договор с мусоровывозящей компанией, управляющий не приобретает у нее услугу по обращению с отходами (данная услуга включает всю цепочку действий - от сбора до захоронения), то есть и оказать такую услугу не сможет. Поэтому мы не усматриваем угрозы применения по аналогии устоявшегося на практике принципа о том, что управляющий по умолчанию предоставляет все коммунальные услуги независимо от наличия договора с РСО.

Дополнительное подтверждение сказанного: в силу ч. 6 ст. 23 Закона N 458-ФЗ договоры, заключенные собственниками ТКО на сбор и вывоз отходов, действуют до заключения договора с региональным оператором по обращению с ТКО.

О плате за вывоз ТБО в составе платы за содержание общего имущества

Когда стало известно о принятии Закона N 458-ФЗ (согласно новой редакции ч. 4 ст. 156 ЖК РФ о том, что плата за коммунальные услуги включает в себя плату за услугу по обращению с ТКО), повсеместно заговорили о том, что платеж за обращение с ТКО теперь должен будет рассчитываться по-новому и указываться отдельной строкой в платежном документе.

Одновременно из платы за содержание общего имущества, размер которой определяется с участием общего собрания собственников помещений, следует исключить плату за вывоз мусора. Однако в законе и подзаконных актах по состоянию на 01.01.2016 нет конкретно такого предписания: механизм для расчета платы за коммунальную услугу, а также порядок исключения платы за вывоз мусора из платы за содержание общего имущества подзаконными актами до сих пор не предусмотрены. Давая рекомендации исключать с 2016 года из платы за содержание общего имущества плату за вывоз мусора одновременно с включением в платежный документ новой строки "Плата за коммунальную услугу по обращению с ТКО", эксперты руководствовались очевидной логикой: нельзя взимать плату дважды за одну и ту же услугу.

Но если услуга (вывоз ТБО) фактически оказана, плату по новым правилам за "новую" коммунальную услугу управляющий посчитать и взыскать не имеет оснований, было бы несправедливо отказывать ему в праве получать плату за вывоз ТБО как за жилищную услугу.

Соответственно, нет оснований применять ч. 6.3, 7.1 ст. 155 ЖК РФ и принимать на общем собрании собственников помещений решение о прямой оплате вывоза мусора, минуя управляющего домом. В этих нормах говорится об оплате коммунальной услуги региональному оператору по обращению с ТКО. Пока такого оператора нет, данная услуга не предоставляется, названные нормы в рассматриваемой части фактически не работают.

Добавим, что в силу новой ч. 7 ст. 23 Закона N 458-ФЗ, введенной Законом N 404-ФЗ, до наделения юридического лица статусом регионального оператора по обращению с ТКО уполномоченный орган исполнительной власти РФ регулирует деятельность в области обращения с ТКО в соответствии с Федеральным законом от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". Этот закон регулирует тарифы организаций коммунального комплекса, обеспечивающих утилизацию (захоронение) ТБО, и утрачивает силу с 01.01.2017. Утвержденные в соответствии с данным законом инвестиционные программы, регулируемые тарифы, надбавки к ценам (тарифам) для потребителей, надбавки к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса применяются до окончания срока, на который они были установлены, если иное не предусмотрено Правительством РФ.

Случай-исключение

В новой ч. 9 все той же ст. 23 Закона N 458-ФЗ описано исключение - случай, когда не действуют нормы о трансформации жилищной услуги по вывозу ТБО в коммунальную услугу по обращению с ТКО. Итак, на особом положении находятся участники взаимоотношений, если до 01.01.2016 в субъекте РФ заключены государственные контракты на оказание услуги по обращению с твердыми бытовыми (коммунальными) отходами на срок более 10 лет. Срок переходных положений для них ограничен сроком действия указанных государственных контрактов или моментом прекращения обязательств по таким контрактам. А сами особые правила заключаются в следующем.

Во-первых, МКД, в которых услуга по обращению с ТБО (ТКО) предоставляется исполнителями по государственным контрактам, не входят в зону деятельности регионального оператора по обращению с ТКО и последний не оказывает услугу по обращению с ТКО собственникам и пользователям помещений в таких МКД.

Во-вторых, в отношении собственников и пользователей помещений в данных домах, управляющих этими домами не действуют положения ЖК РФ в части обращения с ТКО (подробно перечислены в начале статьи). Плата за обращение с ТКО входит в состав платы за содержание жилого помещения для собственников и нанимателей помещений в рассматриваемых МКД.

В-третьих, присвоение статуса регионального оператора по обращению с ТКО и определение зоны его деятельности осуществляются с учетом названных выше особенностей.

К примеру, в Москве в рамках эксперимента услугу по обращению с ТБО в некоторых МКД оказывает компания, с которой заключен госконтракт*(1). Значит, в этих домах жильцы не будут оплачивать коммунальную услугу по обращению с ТКО.

Лицензирование деятельности по обращению с отходами

1 июля 2015 года вступила в силу новая редакция п. 30 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", согласно которому деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности подлежит лицензированию. До этого момента лицензию нужно было получать на деятельность по обезвреживанию и размещению таких отходов, сбор и транспортирование не лицензировались, поэтому многие УК сами вывозили мусор на полигоны.

Законом N 404-ФЗ был передвинут срок обязательного получения лицензии на сбор, транспортирование, обработку и утилизацию отходов I-IV классов опасности с 1 января на 1 июля 2016 года. Согласно актуальной редакции ч. 3.1 ст. 23 Закона N 458-ФЗ после 01.07.2016 осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке и утилизации отходов без лицензии не допускается. Положение о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности утверждено Постановлением Правительства РФ от 03.10.2015 N 1062.

Лицензии по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности, выданные до 01.07.2015, сохраняют свое действие до 01.01.2019 (ч. 3 ст. 23 Закона N 458-ФЗ).

* * *

Поправки, внесенные в законодательство в конце прошлого года, в части обращения с ТКО вызывают множество разногласий. Позиция редакции такова: до тех пор, пока не появился региональный оператор и для него не утвержден тариф, услуга по вывозу ТБО является жилищной, плата за вывоз ТБО должна взиматься с собственников помещений по прежним правилам, а плата за коммунальную услугу по обращению с ТКО не взимается.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Подробнее см. статью М.О. Денисовой "Споры вокруг вывоза ТБО и КГМ" (N 6, 2015).