О проблемах применения повода к возбуждению дел об административных правонарушениях по статьям 14.9, 14.31-14.33 КоАП России (И.В. Башлаков-Николаев, журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 1, январь 2016 г.)

О проблемах применения повода к возбуждению дел об административных правонарушениях по статьям 14.9, 14.31-14.33 КоАП России

И.В. Башлаков-Николаев,

кандидат экономических наук, магистр права,

начальник Юридического управления Федеральной

антимонопольной службы России

Журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 1, январь 2016 г., с. 48-51.

В сфере защиты конкуренции установлен особый повод возбуждения дел об административном правонарушении, обеспечивающий тщательную проверку информации об административном нарушении при возбуждении дела об административном правонарушении.

В соответствии с ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ поводом для возбуждения дела об административном правонарушении по ст.ст. 14.9, 14.31-14.33 КоАП РФ является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

По всей видимости такая особенность связана с тем, что в случаях, установленных ст.ст. 14.9, 14.31-13.33 КоАП РФ, т.е. в случаях, при которых могут наступать обстоятельства, свидетельствующие об ограничении, устранении, недопущении конкуренции, требуется особая тщательность при исследовании вопроса о совершении административного правонарушения (проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке, определение наличия доминирующего положения на товарном рынке и т.п., установление признаков ограничения, устранения, недопущения конкуренции).

Такой порядок предназначен для обеспечения модели последовательного рассмотрения сначала дела о нарушении антимонопольного законодательства, а затем уже вопроса о привлечении виновных лиц к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

По общему правилу, дело об административном правонарушении возбуждается в кратчайшие сроки. Короткие сроки возбуждения дел об административных правонарушениях не отвечают требованиям квалификации и установления признаков административного правонарушения в сфере экономических отношений.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения, а согласно ч. 2 данной статьи КоАП РФ в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

В случае проведения административного расследования дело об административном правонарушении возбуждается одновременно с принятием решения о проведении административного расследования в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ.

Модель возбуждения дела об административном правонарушении на основании повода, указанного в ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ, связана, скорее всего, со сложностью как самих состава и события административного правонарушения, так и со сложностью их установления. Кроме того, антимонопольные расследования по гл. 9 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции"*(1) (далее - Закон о защите конкуренции), которые могут проводиться в срок до 9 месяцев, и сложность состава антимонопольного нарушения предопределяют в пользу антимонопольного расследования перенос сбора информации и квалификации правонарушения.

Кроме того, в пользу повода к возбуждению дела об административном правонарушении в виде решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства можно рассматривать довод, связанный с высокой ценой совершения ошибки при возбуждении дела об административном правонарушении в сфере защиты конкуренции. Ведь в данном случае санкция за нарушение может выражаться в проценте от выручки компании на товарном рынке, на котором совершено административное правонарушение, и может составлять очень большие суммы.

К.А. Писенко*(2) полагает, что в сфере защиты конкуренции, обнаруживая признаки нарушения, а тем более получая информацию о возможном нарушении, еще далеко не всегда в дальнейшем можно установить факт нарушения, а нередко информация не подтверждается, детали дела свидетельствуют об отсутствии нарушения, в особенности учитывая различные механизмы допустимости запрещенных деяний, в том числе применяемый в антимонопольном регулировании как России, так и зарубежных стран так называемый принцип разумности (соразмерности, эффективности), согласно которому некоторые запрещенные, по общему правилу, деяния могут быть признаны допустимыми, если польза для экономики и потребителей будет превышать вред для конкуренции.

Такой подход, например, содержится в ч. 1 ст. 13 Закона о защите конкуренции, в соответствии с нормами которой действия (бездействие) хозяйствующих субъектов, предусмотренные ч. 1 ст. 10 данного Закона (за исключением действий (бездействия), указанных в п.п. 1 (за исключением случаев установления или поддержания цены товара, являющегося результатом инновационной деятельности), 2, 3, 5, 6, 7 и 10 ч. 1 ст. 10 данного Закона), соглашения и согласованные действия, предусмотренные ч. 2-4 ст. 11, ст. 11.1 данного Закона, сделки, иные действия, предусмотренные ст.ст. 27-29 данного Закона, могут быть признаны допустимыми, если такими действиями (бездействием), соглашениями и согласованными действиями, сделками, иными действиями не создается возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке, не налагаются на их участников или третьих лиц ограничения, не соответствующие достижению целей таких действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок, иных действий, а также если их результатом является или может являться:

1) совершенствование производства, реализации товаров или стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке;

2) получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок.

Необходимо отметить, что наряду с позитивным значением введения и применения повода к возбуждению дела об административном правонарушении, установленного ч. 1.2. ст. 28.1 КоАП РФ, связанного с достоверностью установления факта нарушения антимонопольного законодательства, усматриваются и негативные моменты, связанные с применением данного повода.

Одним из негативных моментов является избыточность процедур, проводимых антимонопольными органами, во-первых, по расследованию нарушений антимонопольного законодательства в соответствии с гл. 9 Закона о защите конкуренции и, во-вторых, по рассмотрению дел об административных правонарушениях (двойная по сути процедура). Избыточность процедур снижает эффективность деятельности сотрудников антимонопольных органов и увеличивает "стоимость" защиты конкуренции.

Другим негативным моментом является по сути двойная нагрузка на судебную систему при обжаловании как решений, так и постановлений о привлечении к административной ответственности.

Кроме того, введение повода, указанного в ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ, привело к невозможности возбудить дело об административном правонарушении прокурором, так как поводом к возбуждению дела является решение антимонопольного органа, а прокуроры дела о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждают и не рассматривают.

Необходимо отметить, что после введения нормы ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ антимонопольные органы уже не смогут возбудить дело об административном правонарушении и в случаях, когда факт нарушения антимонопольного законодательства будет установлен судебным актом по обращению заинтересованного лица в суд с заявлением, жалобой. Данная коллизия приводит к нарушению принципов административного права, хотя заинтересованные лица в случае нарушения антимонопольного законодательства вправе обращаться за защитой как в антимонопольный орган, так и в суд.

Конструкция нормы ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП в данном случае приведет к тому, что на основании решения о нарушении антимонопольного законодательства по иску заинтересованного лица для возбуждения дела об административном правонарушении антимонопольный орган сначала будет вынужден вынести решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства. И если в данном случае не возбуждать специально дело о нарушении антимонопольного законодательства, выносить по нему решение и уже на основании данного решения привлекать нарушителя к административной ответственности. В противном случае будет нарушен принцип равенства перед законом, состоящий в том, что согласно ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица, например, подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. А юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также от других обстоятельств.

Устранение недостатков и противоречий повода к возбуждению дела об административных правонарушениях по ст.ст. 14.9, 14.31-14.33 может быть осуществлено посредством включения в норму ч. 1.2 КоАП РФ наряду с принятием комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, также повод, заключающийся в принятии судом (арбитражным) (вступлением в законную силу) судебного акта (решения, постановления), которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства.

В этом случае будет обеспечен принцип равенства перед законом и принцип неотвратимости наказания нарушителей антимонопольного законодательства и для случаев, когда заявители обращаются за защитой своих прав и законных интересов не только в антимонопольные органы, но и непосредственно в суды с исками и заявлениями, предметом которых являются устранение нарушений норм антимонопольного законодательства и взыскание ущерба (убытков), и такие нарушения не рассматривались до судебного обжалования в антимонопольных органах.

Для решения вопроса об устранении избыточности, двойного применения процедур Закона о защите конкуренции и КоАП РФ необходимо учесть следующее.

По составам ст.ст. 14.9, 14.31-14.33 КоАП РФ, указанных в ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ, объединяющим критерием является лишь то, что административное правонарушение по указанным составам выражается в нарушении антимонопольного законодательства, а нарушение антимонопольного законодательства устанавливается в решении антимонопольного органа.

Модель мер принуждения в сфере защиты конкуренции такова, что к нарушителям антимонопольного законодательства применяются, с одной стороны, пресекательные и восстановительные меры, предназначенные прекратить правонарушение и восстановить нарушенные права заинтересованных лиц. Данные меры выражаются в виде предписания антимонопольного органа, выдаваемого на основании решения, принимаемого антимонопольным органом в порядке гл. 9 Закона о защите конкуренции. Карательные же санкции накладываются на нарушителей антимонопольного законодательства в соответствии со ст.ст. 14.9, 14.31-14.33 КоАП РФ.

Устранить избыточность процедур рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства и рассмотрения дел об административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства можно, либо изменив процедуры КоАП РФ, включив в данный Кодекс увеличенные по срокам и насыщенные по содержанию административные процедуры расследования по административным нарушениям в сфере защиты конкуренции, а также механизм применения не только карательных (штрафных) санкций, но также пресекательных и восстановительных санкций (выдача предписаний об устранении нарушений антимонопольного законодательства, об устранении последствий нарушений и т.д.).

Другим способом может быть включение в Закон о защите конкуренции норм карательной (штрафной) ответственности. Такая модель существовала до введения в действие КоАП РФ, когда санкции за нарушение антимонопольного законодательства были включены в Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Необходимо также отметить, что до сих пор одна из штрафных санкций находится в Законе о защите конкуренции. Это предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, выдаваемое антимонопольными органами на основании пп. "к" п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции. Поэтому путь повышения эффективности деятельности антимонопольных органов путем сокращения процедур пресекательной, восстановительной и карательной (штрафной) ответственности путем включения карательной (штрафной) ответственности в Закон о защите конкуренции не представляется таким уж фантастическим.

Библиографический список

1. Писенко К.А. Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства // Конкурентное право. 2013. N 4.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.

*(2) См.: Писенко К.А. Административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства // Конкурентное право. 2013. N 4. С. 4-9.