Приобретение гражданства Российской Федерации соотечественниками, проживающими за рубежом: проблемы реализации законодательства (С.А. Васильев, Д.В. Андриянов, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 1, январь 2016 г.)

Приобретение гражданства Российской Федерации соотечественниками, проживающими за рубежом: проблемы реализации законодательства

С.А. Васильев,

кандидат юридических наук, преподаватель кафедры

конституционного и муниципального права

Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Д.В. Андриянов,

студент Международно-правового института

Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 1, январь 2016 г., с. 58-62.

Сегодня перед Россией, несмотря на принимаемые меры, остро стоит вопрос о положении соотечественников - исторически, духовно и культурно связанных с нашей страной людей, не по своей воле ставших гражданами иностранных государств. Такая постановка проблемы объясняется тревожной демографической ситуацией; уже стихающим, но все еще актуальным засильем иностранной рабочей силы; сохранением ценностей русской культуры*(1).

Люди возвращаются на историческую родину по разным причинам. Одни в целях воссоединения с семьями, другие - потому что становятся объектом ограничений прав по признакам национальной, языковой или религиозной принадлежности. События на Украине яркий тому пример*(2). В Латвии, например, русскоязычные люди не обладают правом на гражданство, проживая в статусе "негражданина". А Комитет по правам человека ООН не единожды отмечал нарушения прав национальных меньшинств в Туркменистане*(3). Дискриминация русскоязычного населения в разных формах имеет место и в ряде других стран постсоветского пространства - на рынке труда, в сфере государственного управления и образования. Приезжая в Россию, соотечественники нуждаются в определении своего правового статуса - получении гражданства Российской Федерации. И здесь они сталкиваются с целым рядом проблем, которые необходимо решать.

Основные проблемы предоставления российского гражданства иностранным гражданам, являющимся учеными и обладающими статусом соотечественников, проживающих за рубежом

25 сентября 2015 года на заседании Правительства РФ было принято решение о разработке правовых механизмов, которые стимулировали бы добровольное переселение ученых - соотечественников, проживающих за рубежом*(4). Основной акцент сделан именно на формировании государственных программ субъектов Российской Федерации, однако сразу же можно выделить отдельные проблемы в законодательстве, которые препятствуют эффективному решению указанного решения.

Определение понятия "соотечественники, проживающие за рубежом" дано в ст. 1 Федерального закона от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом"*(5): "соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. Соотечественниками также признаются лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на ее территории, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Россией. Безусловно, сложно определить, а главное - доказать компетентным органам духовную или культурную связь из-за отсутствия конкретных критериев ее определения. Представляется, что ученые, являющиеся соотечественниками, проживающими за рубежом, должны быть полезны в развитии российской науки, что должно быть основным условием предоставления разного рода льгот, включая упрощенный порядок предоставления гражданства. Проблемным вопросом также является определение критериев "полезности" зарубежных ученых. Гипотетически возможна такая ситуация, при которой ученый, например в Киргизии, является признанным и уважаемым, однако в России его открытия не принесут никакой пользы в силу государственно-общественных, климатических, традиционных и иных факторов.

Другой проблемой является установленное законодательством требование о прекращении правовой связи с иностранным государством для получения российского гражданства. Согласно национальному законодательству государства, откуда прибыл ученый, добровольный выход из гражданства может быть либо невозможным, либо может занимать длительное время. Кроме того, в последнее время средства массовой информации довольно часто рассуждают о проблеме "утечки мозгов"*(6), поэтому различные государства по-разному борются за сохранение научных кадров на своей территории. Наверняка многие из таких публично-правовых образований сознательно идут на то, чтобы удержать ученого в своих пределах, устанавливая для него бюрократические препятствия.

Действующее нормативно-правовое регулирование все же устанавливает упрощенный порядок получения гражданства России, хотя и не разделяет людей на те или иные категории, однако соотечественникам, являющимся учеными, это не дает каких-то ощутимых привилегий. Так, в силу пп. 14 и 22.1 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации для приобретения гражданства "на льготных условиях" по любому из оснований требуется предоставление вида на жительство. Для получения последнего необходимо приобрести разрешение на временное проживание в соответствии с квотами, устанавливаемыми субъектами Российской Федерации, которые, кстати, постепенно сокращаются.

Эти процедуры нередко занимают несколько лет, хотя срок при упрощенном порядке приобретения российского гражданства должен составлять 3 месяца.

Исключением из этого правила является приобретение гражданства в дипломатических и консульских учреждениях Российской Федерации за рубежом. Пункты 15 и 16 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации*(7) не требуют вида на жительство от лиц, проживающих за пределами России. Однако возможность оформить правовую связь с Россией за рубежом имеют только лица, один из родителей которых ее уже имеет (п. "а" ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"*(8)), и апатриды, имевшие гражданство СССР (п. "б" ч. 1 ст. 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации"). Соотечественников, которые соответствуют этим требованиям, не так много, ученых среди них кратно меньше, поэтому данный механизм можно считать применимым только в исключительных случаях.

Наиболее простым способом приобретения гражданства рассматриваемой категорией ученых является участие в государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом. В соответствии с ч. 7 ст. 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" в случае, если иностранные граждане и лица без гражданства являются участниками этой государственной программы, и члены их семей имеют регистрацию по месту жительства на территории субъекта Российской Федерации, выбранного для постоянного проживания, они могут быть приняты в гражданство в упрощенном порядке без соблюдения сроков проживания перед подачей ходатайства, правил о материальном достатке, о знании русского языка.

Для участника программы упрощенная процедура заключается в том, что в выбранный субъект Российской Федерации он прибывает без учета квот для получения разрешения на временное проживание.

Минусом данного способа является ограниченный перечень регионов, реализующих госпрограмму, и жесткая привязка к ним. Из 85 субъектов Российской Федерации на 1 января 2014 г. в программе принимало участие всего 42. Таким образом, далеко не каждый регион может получить иностранного ученого, т.к. по понятным причинам данное лицо отправится туда, где упрощены формальные процедуры. В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года упоминается дисбаланс расселения граждан по России*(9). Такой выборный характер участия отдельных государственных территорий усиливает неравномерное расселение. Безусловно, для ученых эту территориальную градацию и вообще квотный порядок предоставления гражданства необходимо отменить.

Следует также подчеркнуть, что данная программа (которая и без того неидеальна) является единственной, и дефицит государственного содействия в этой части становится весьма ощутимым.

Для преодоления названных проблем, в том числе в соответствии с основными направлениями, обозначенными в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., можно предложить следующие меры:

- восстановить в Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации" порядок регистрации гражданства в трехмесячный срок по аналогии со ст. 18 Закона РФ от 28 ноября 1991 года N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации"*(10) для лиц, рожденных на территории РСФСР и имевших соответствующее гражданство; для лиц, у которых один из родителей является гражданином России, а также для граждан государств, входивших в состав СССР и получивших образование по очной форме в государственных образовательных учреждениях Российской Федерации, а также для лиц, признанных в качестве ученых, - без необходимости получения разрешения на временное проживание и вида на жительство в России, документов о знании русского языка, наличии средств к существованию. Законодательно определить статус соотечественников, являющихся учеными, в Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации" и в силу самого статуса позволить приобретение гражданства в упрощенном порядке (ст. 11.1 Федерального закона от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом");

- установить в отношении ученых-соотечественников, проживающих за рубежом, обязательства отправить нотариально заверенный отказ от гражданства в консульство страны гражданства с последующей сдачей паспорта вместо действующего порядка документального подтверждения выхода из иностранного гражданства. Это позволит быстрее привлекать к научной работе ценные научные кадры в России. Данный порядок необходимо в будущем установить и в отношении всех остальных соотечественников, проживающих за рубежом;

- отменить квотный режим прибытия иностранных граждан для ученых, признанных в качестве таковых профильным федеральным ведомством;

- предусмотреть в Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации" упрощенный порядок предоставления гражданства соотечественникам, проживающим за рубежом, при условии, что их научные достижения будут иметь пользу для российского государства и общества. Критерии, под которые могут попасть иностранные граждане данной категории, должны определяться федеральным органом исполнительной власти в сфере образования и науки, и этим же органом должно устанавливаться, соответствует ли данное лицо уровню российского ученого, как это сделано в отношении работников необходимых государству и обществу профессий*(11). То есть в федеральном законе необходимо предусмотреть отсылочную норму к соответствующему приказу Министерства образования и науки РФ, в котором будут определены критерии получения гражданства в упрощенном порядке.

Библиография

1. Варлен М.В. Гражданство: Россия и СНГ. - М.: Проспект, 2010. - 328 с.

2. Горяинова М.В. Российские соотечественники как объект миграционной политики российского государства // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2011. - N 4. - С. 101-106.

3. Кутафин О.Е. Российское гражданство. - М.: Юристъ, 2004. - 589 с.

4. Национальная идея России: в 6 т. Т. V. - М.: Научный эксперт, 2012. - 696 с.

5. Утечка мозгов из России: проблемы и перспективы // Информационно-образовательный портал "Должен знать". - URL: http://dz-online.ru/article/1088/ (дата обращения: 4 ноября 2015 г.).

6. Червинская А.П. Конституционно-правовые особенности статуса переселенцев в свете политической ситуации на Украине // Среднерусский вестник общественных наук. - 2014. - N 4. - С. 72-78.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Горяинова М.В. Российские соотечественники как объект миграционной политики российского государства // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2011. N 4. С. 105.

*(2) Червинская А.П. Конституционно-правовые особенности статуса переселенцев в свете политической ситуации на Украине // Среднерусский вестник общественных наук. 2014. N 4. С. 73.

*(3) Положение в области прав человека в Туркменистане, A/61/489, 3 октября 2006 г. Доклад Генерального секретаря ООН. Русскоязычная библиотека по правам человека Университета Миннесоты // URL: http://www1.umn.edu/humanrts/russian/commission/Runsgreport_turkmenistan2 006.html (дата обращения: 7 апреля 2015 г.).

*(4) Поручение ФМС России по вопросу о реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом // Официальный сайт Правительства РФ. URL: http://government.ru/dep_news/19816/ (дата обращения: 4 ноября 2015 г.).

*(5) СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2670.

*(6) Национальная идея России: в 6 т. М.: Научный эксперт, 2012. Т. V. С. 3125-3143; Утечка мозгов из России: проблемы и перспективы // Информационно-образовательный портал "Должен знать". URL: http://dz-online.ru/article/1088/ (дата обращения: 4 ноября 2015 г.) и др.

*(7) Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 года N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4571.

*(8) СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.

*(9) Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ) // Официальный сайт Президента РФ. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/15635 (дата обращения: 2 ноября 2015 г.).

*(10) Рос. газ. 1992. 6 февраля. N 30.

*(11) Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 г.) "О гражданстве Российской Федерации". П. "и" ч. 2 ст. 14; приказ Минтруда России от 13 июля 2015 года N 446н "Об утверждении перечня профессий (специальностей, должностей) иностранных граждан и лиц без гражданства - квалифицированных специалистов, имеющих право на прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке" // Рос. газ. 2015. 3 августа. N 169.