Толкование права Евразийского экономического союза: правовые основы подготовки разъяснений и эволюция интерпретационного процесса (А.В. Ковалев, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 1, январь 2016 г.)

Толкование права Евразийского экономического союза: правовые основы подготовки разъяснений и эволюция интерпретационного процесса

А.В. Ковалев,

советник отдела предпринимательства,

услуг и инвестиций Департамента

развития предпринимательской деятельности

Евразийской экономической комиссии

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 1, январь 2016 г., с. 187-194.

С 1 января 2015 г. в соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (далее - Договор) начал функционировать Евразийский экономический союз (далее - Союз), одной из целей создания которого является стремление государств - членов Союза (далее - государства-члены) к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза*(1).

При этом формирование единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза нашло свое отражение в закреплении новых наднациональных общеобязательных правил поведения и в применении наднационального правового регулирования, которое имеет приоритет над законодательством государств-членов.

В этой связи можно предположить, что наряду с возрастающей ролью наднационального регулирования будет повышаться роль и значимость интерпретационного процесса в Союзе, иными словами - роль толкования норм права Союза.

Как справедливо отмечал А.В. Осипов, "толкование права - необходимый и важный элемент правореализационного процесса, в частности правоприменения. Прежде чем применить ту или иную норму права, надо уяснить ее подлинный смысл, а в некоторых случаях и разъяснить. Толкование права - это сложная и многогранная деятельность различных субъектов, представляющая собой интеллектуальный процесс, направленный на познание и разъяснение смысла правовых норм"*(2).

По общему правилу в каждом государстве-члене за толкованием норм права надлежит обращаться в уполномоченный государственный орган, которым принят соответствующий нормативный правовой акт и (или) которому делегировано право на его толкование. Своевременная информированность об органах власти, правомочных осуществлять толкование нормативных правовых актов, может обеспечить надлежащую реализацию и (или) защиту своих прав и законных интересов. В этой связи, принимая во внимание возрастающую роль наднационального регулирования, справедлив вопрос, каким образом осуществляется толкование права Союза?

Прежде чем ответить на поставленный вопрос, следует раскрыть, что же непосредственно составляет право Союза.

Пунктом 1 статьи 6 Договора установлено, что право Союза составляют:

- Договор;

- международные договоры в рамках Союза;

- международные договоры Союза с третьей стороной;

- решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и Евразийской экономической комиссии (далее - органы Союза).

Поскольку в соответствии с абзацем 10 статьи 2 Договора распоряжение представляет собой акт, имеющий организационно-распорядительный характер, то есть не носящий нормативно-правовой (обязательный) характер, то толкование должно осуществляться в отношении положений Договора, международных договоров в рамках Союза и международных договоров с третьей стороной, а также решений органов Союза.

Данный вывод находит свое подтверждение в пункте 46 Статута Суда Евразийского экономического союза, являющегося приложением N 2 к Договору (далее - Статут), согласно которому Суд Евразийского экономического союза (далее - Суд Союза) по заявлению государства-члена или органа Союза осуществляет разъяснение положений Договора, международных договоров в рамках Союза и решений органов Союза, а также по заявлению сотрудников и должностных лиц органов Союза и Суда Союза положений Договора, международных договоров в рамках Союза и решений органов Союза, связанных с трудовыми правоотношениями. Из приведенного положения Статута следует, что толкованию подлежат Договор, международные договоры в рамках Союза и решения органов Союза (далее - акты Союза).

Вопрос же о толковании международных договоров Союза с третьей стороной нашел свое отражение в пункте 48 Статута. Так, Суд Союза осуществляет разъяснение положений международного договора Союза с третьей стороной, если это предусмотрено таким международным договором. Следовательно, в отношении данной категории актов (в отличие от Договора, международных договоров в рамках Союза и решений органов Союза) будут действовать иные правила толкования, которые будут определяться непосредственно в самих международных договорах.

Возвращаясь к пункту 46 Статута, необходимо отметить, что, помимо определения перечня актов Союза, подлежащих толкованию, данная норма определяет также, во-первых, орган Союза, который уполномочен осуществлять толкование положений актов Союза, - Суд Союза, а во-вторых, круг лиц, наделенных правом на обращение в указанный орган Союза с заявлением о разъяснении положений актов Союза (далее - заявление о разъяснении).

В данный круг лиц вошли:

- государства-члены;

- органы Союза;

- сотрудники и должностные лица органов Союза и Суда Союза.

При этом последняя категория лиц инициирует процедуру подготовки Судом разъяснений положений актов Союза исключительно по вопросам, связанным с трудовыми правоотношениями.

Примечательно, что физические лица, не являющиеся сотрудниками и должностными лицами органов Союза, но имеющие намерение вступить в трудовые правоотношения с данными органами, не вправе самостоятельно обращаться в Суд Союза с заявлением о разъяснении по указанной категории вопросов.

В рамках проводимого исследования наибольший интерес представляют государства-члены и органы Союза, поскольку рассмотрение данных категорий лиц позволит установить конкретные лица, которые вправе от их имени направлять в Суд Союза заявления о разъяснении, а также определить порядок, в соответствии с которыми такие заявления должны направляться.

Итак, что касается государств-членов, то от их имени, согласно пункту 49 Статута, обращение в Суд Союза с заявлением о разъяснении осуществляют уполномоченные органы и организации государства-члена (далее - полномочные представители). Перечень таких органов и организаций определяется каждым государством-членом и направляется в Суд Союза по дипломатическим каналам.

Очевидно, что не каждое юридическое и (или) физическое лицо государства-члена вправе самостоятельно обратиться в Суд Союза с соответствующим заявлением, а лишь полномочные представители. Можно предположить, что если неуполномоченное государством-членом лицо (далее - неуполномоченное лицо) заинтересовано в получении разъяснений положений актов Союза, то ему следует обратиться к полномочному представителю с просьбой о направлении в Суд Союза соответствующего заявления о разъяснении.

Здесь мы подошли к очень важным аспектам проблемы организации и деятельности полномочных представителей. Во-первых, критерии и порядок определения лиц государства-члена в качестве полномочных представителей. Во-вторых, порядок взаимодействия полномочных представителей с неуполномоченными государствами-членами лицами, заинтересованными в инициировании направления данными представителями в Суд Союза заявлений о разъяснении, в частности основания для принятия решения об инициировании обращения в Суд Союза. К сожалению, в настоящее время соответствующие критерии и порядки законодательством не определены, и, следовательно, вопрос об организации деятельности полномочных представителей остается открытым.

Теперь обратимся к органам Союза с целью определения лиц, правомочных от их имени обращаться в Суд Союза с заявлением о разъяснении. Для этого рассмотрим их структуру и полномочия.

Органами Союза согласно пункту 1 статьи 8 Договора являются:

1. Высший Евразийский экономический совет (далее - Высший совет), в состав которого в соответствии с пунктом 2 статьи 10 Договора входят главы государств-членов. Полномочие Высшего совета на обращение с запросами к Суду Союза закреплено подпунктом 10 пункта 2 статьи 12 Договора.

2. Евразийский межправительственный совет (далее - Межправительственный совет), состоящий, согласно статье 14 Договора, из глав правительств государств-членов. Полномочие Межправительственного совета на обращение с запросами к Суду Союза Договором прямо не закреплено.

В то же время в соответствии с подпунктом 10 статьи 16 Договора Межправительственный совет осуществляет иные полномочия, предусмотренные Договором и международными договорами в рамках Союза, помимо поименованных в данном пункте.

Принимая во внимание закрепленное в Статуте право всех органов Союза на обращение в Суд Союза с заявлением о разъяснении без каких-либо ограничений (изъятий) и учитывая положения подпункта 10 статьи 16 Договора, можно полагать, что Межправительственный совет не ограничен в праве на обращение с запросами к Суду Союза.

3. Евразийская экономическая комиссия (далее - Комиссия), являющаяся в соответствии с пунктом 1 статьи 18 Договора постоянно действующим регулирующим органом Союза. Комиссия состоит из Совета и Коллегии. Полномочие Комиссии на обращение с запросами к Суду Союза реализовано через нормы подпункта 9 пункта 43 и подпункта 11 пункта 51 Положения о Комиссии, являющегося приложением N 1 к Договору. Согласно указанным положениям, представление интересов Комиссии в судебных инстанциях, включая Суд Союза, обеспечивает Коллегия Комиссии, а от лица Комиссии в суде выступает Председатель Коллегии Комиссии.

4. Суд Союза - судебный орган Союза (пункт 1 Статута). В данном случае речь идет о направлении сотрудниками и должностными лицами данного органа Союза исключительно заявлений о разъяснении по вопросам, связанным с трудовыми правоотношениями.

Таким образом, заявления о разъяснении по вопросам, не связанным с трудовыми правоотношениями, в Суд Союза вправе направить три органа Союза - Высший совет, Межправительственный совет и Комиссия.

В то же время необходимо отметить, что, поскольку Высший совет и Межправительственный совет, состоящие из официальных лиц государств-членов, не пользуются правами юридического лица, то соответствующие запросы в Суд Союза с заявлениями о разъяснении должны будут подписываться ими исключительно от имени государств-членов, а не от имени органов Союза.

Данный вывод полностью согласуется с пунктом 2 статьи 10 и пунктом 1 статьи 31 Регламента Суда Союза, утвержденного Решением Высшего совета от 23 декабря 2014 г. N 101*(3) (далее - Регламент Суда Союза), согласно которым заявление о разъяснении при его направлении в Суд Союза подписывают следующие лица:

а) официальное лицо государства-члена, представляющее свое государство без предъявления полномочий в соответствии с нормами международного права;

б) руководители уполномоченных органов и организаций государств-членов;

в) Председатель Коллегии Комиссии;

г) иные лица, полномочия которых подтверждаются соответствующими документами, выданными лицами, указанными в подпунктах "а"-"в".

Учитывая описанную структуру органов Союза, их состав и полномочия, полагаем, что, вероятнее всего, запросы в Суд Союза будут направляться именно Комиссией как постоянно действующим и регулирующим органом Союза.

При этом здесь мы также можем столкнуться с не менее важным аспектом проблемы подготовки Комиссией заявлений о разъяснении в Суд Союза, а именно перечнем случаев, при которых Комиссия будет направлять в Суд Союза заявления о разъяснении.

Следует обратить внимание, что правом Союза не исключена возможность обращения в Комиссию неуполномоченных государством-членом лиц, заинтересованных в получении разъяснений положений актов Союза, с просьбой инициировать направление в Суд Союза соответствующего заявления, в связи с чем не исключена и вероятность инициирования Комиссией направления в Суд Союза заявлений о разъяснении на основании таких обращений. Вместе с тем в настоящее время право Союза не дает четкого и однозначного понимания, в каких случаях и при каких основаниях Комиссия инициирует обращение в Суд Союза с заявлением о разъяснении.

Как бы то ни было, уже сейчас можно говорить о двух объективно допустимых вариантах инициирования получения не уполномоченными государствами-членами лицами разъяснений положений актов Союза.

Первым из таких вариантов является обращение к полномочным представителям с просьбой об инициировании направления в Суд Союза заявления о разъяснении. Вторым - обращение в Комиссию с просьбой об инициировании направления в Суд Союза заявления о разъяснении.

Как уже было замечено, законодательством государств-членов и правом Союза не урегулированы вопросы взаимодействия полномочных представителей и органов Союза с не уполномоченными государствами-членами лицами при рассмотрении обращений с просьбой об инициировании направления в Суд Союза заявлений о разъяснении, то есть отсутствует формализованная процедура инициирования обращения в Суд Союза, в связи с чем на данный момент не представляется возможным проанализировать алгоритм действий каждой стороны такого взаимодействия, оценив плюсы и минусы данных алгоритмов.

Однако следует отметить, что в настоящее время принят и вступил в силу порядок рассмотрения Судом Союза заявлений о разъяснении, который урегулировал требования к содержанию заявлений государства-члена, органа Союза, сотрудника или должностного лица такого органа и непосредственно само судопроизводство по заявлениям о разъяснении, включающее в себя подачу заявления о разъяснении, иных документов и материалов, относящихся к обозначенному в заявлении о разъяснении вопросу, а также подготовку Судом Союза консультативного заключения (акта толкования) по его итогам.

Данный порядок содержится в статьях 10-12, 72-76 Регламента Суда Союза. Вопросы организации порядка рассмотрения Судом Союза дел о разъяснении актов Союза также закреплены пунктами 49, 51, 68, 69, 73, 96, 98 Статута.

Из проведенного анализа видно, что механизм интерпретационного процесса в Союзе реализуется посредством наделения правом на обращение в уполномоченный орган Союза с заявлениями о разъяснении строго определенных категорий лиц, одновременно ограничивая этим возможность каждого заинтересованного лица государств-членов на самостоятельное обращение в данный орган за толкованием положений актов Союза.

В этой связи интересным представляется вопрос, в чем же причины ограничения права каждого лица государства-члена на самостоятельное обращение в Суд Союза с заявлением о разъяснении?

Если исходить из действующей модели и в первую очередь из того, что субъектом толкования права Союза является один-единственный орган Союза с общей штатной численностью 58 человек*(4), а также принимая во внимание общую численность Союза, которая составляет 175,7 млн. человек*(5), представляется весьма разумным ограничение круга лиц, имеющих право на обращение в Суд Союза с заявлением о разъяснении, путем встраивания в систему интерпретационного процесса "фильтров" в виде полномочных представителей и органов Союза, выступающих посредниками между Судом Союза и лицами государств-членов, не уполномоченных на обращение в данный орган Союза.

Данное ограничение может иметь своей целью упорядочивание потоков поступления заявлений о разъяснении в Суд Союза и исключение возможности их дублирования. Кроме того, такая модель может быть направлена и на пресечение появления противоречивых разъяснений субъекта толкования права Союза по одному и тому же вопросу, но исходящему от разных заявителей, и на обеспечение единообразного применения права Союза.

Однако в этой связи небезынтересным представляется положение пункта 98 Регламента работы Комиссии, утвержденного Решением Высшего совета от 23 декабря 2014 г. N 98 (далее - Регламент Комиссии), в соответствии с которым в случае поступления от государств-членов и (или) юридических и физических лиц аналогичных запросов, касающихся в том числе необходимости разъяснения вопросов применения положений решений Комиссии, член Коллегии Комиссии в соответствии с установленным Высшим советом распределением обязанностей между членами Коллегии Комиссии вправе инициировать разработку проекта соответствующей рекомендации Комиссии.

Поскольку в соответствии с пунктом 13 и подпунктом 6 пункта 43 Положения о Комиссии рекомендация не имеет обязательного характера и разрабатывается Комиссией по вопросам, касающимся формирования, функционирования и развития Союза, при реализации пункта 98 Регламента Комиссии можно предположить, что соответствующая рекомендация может содержать признаки акта толкования, а Комиссия может выступать в качестве субъекта толкования.

Особенностью рекомендации Комиссии является тот факт, что она не содержит как такового непосредственного разъяснения, адресованного автору соответствующего запроса, о том, каким образом ему следует применять на практике решение Комиссии. Скорее она, исходя из содержания запроса (описания проблемы), будет содержать указание (предложение, установку) для государств-членов на необходимость совершения (выполнения) каких-либо действий, направленных на недопущение и (или) устранение последствий (условий, правовых пробелов), которые препятствуют формированию, функционированию и (или) развитию Союза.

В этой связи рекомендация Комиссии представляет собой опосредованный акт толкования, посредством которого тем не менее заинтересованное лицо может получить определенный уровень познания смысла правовых норм решений Комиссии.

При этом следует учитывать одно "но". Данный инструмент применяется только при наличии в Комиссии аналогичного запроса. И здесь важным моментом, в случае рассмотрения аналогичных вопросов, будет недопущение расхождений позиций Суда Союза, принявшего консультативное заключение по итогам рассмотрения заявления о разъяснении, и Комиссии, принявшей рекомендацию по итогам рассмотрения аналогичных запросов, касающихся в том числе необходимости разъяснения вопросов применения положений решений Комиссии. Кроме того, не нужно будет забывать, что принятие Комиссией такой рекомендации автоматически исключает возможность ее последующего разъяснения Судом Союза, поскольку акты Комиссии, принимаемые в форме рекомендации, не подлежат разъяснению.

В целом же такой инструмент можно рассматривать в качестве составляющего элемента механизма толкования актов Союза, а также учитывать его при выборе объективно допустимого варианта инициирования получения не уполномоченными государствами-членами лицами разъяснений положений актов Союза. Отметим, что до начала функционирования Союза аналогичного нормативного положения не было.

Не менее любопытным также мог бы быть вопрос о механизме интерпретационного процесса на более раннем этапе интеграции государств-членов, до начала функционирования Союза.

Между тем до начала работы Союза к организации толкования права Таможенного союза*(6) применялся идентичный подход. Толкование права также мог осуществлять один-единственный орган Таможенного союза - Суд Евразийского экономического союза (далее - Суд ЕврАзЭС), а обратиться к нему с запросом о разъяснении положений права Таможенного союза также могли определенные категории лиц:

- государства - члены Таможенного союза;

- органы Таможенного союза;

- высшие органы судебной власти государств - членов Таможенного союза*(7).

Следовательно, в организации толкования права Таможенного союза также применялись "фильтры" в виде отдельных категорий лиц, правомочных на обращение в Суд ЕврАзЭС с запросом о разъяснении положений права Таможенного союза.

В то же время, пожалуй, единственным принципиальным изменением в процессе становления интерпретационного процесса права Союза можно считать уточнение круга лиц, наделенных правом на обращение в Суд Союза с запросом о разъяснении актов Союза. Так, за счет установления в Статуте права на обращение в Суд Союза полномочных представителей, перечень которых будет определяться каждым государством-членом самостоятельно, созданы предпосылки для расширения перечня лиц государств-членов, которые смогут взаимодействовать с Судом Союза по вопросам разъяснения актов Союза.

Таким образом, можно утверждать, что существенных изменений в устройстве интерпретационного процесса в Союзе по сравнению с периодом функционирования Таможенного союза не произошло. Подходы к организации толкования права - как до начала функционирования Союза, так и после - можно считать идентичными, не претерпевшими серьезных преобразований.

В завершение следует обратить внимание на важную роль актов толкования Союза. В условиях увеличивающейся роли наднационального регулирования возникают небезосновательные риски двойных стандартов правоприменения в государствах-членах, в связи с чем акты толкования могут стать действенным инструментом правового регулирования, посредством которого будет обеспечиваться справедливое, добросовестное и единообразное применение актов Союза на территории государств-членов, а также будут формироваться унифицированные подходы к достижению целей формирования, функционирования и развития Союза.

Кроме того, в ситуациях недостаточного законодательного регулирования или неоднозначного смысла нормативных актов Союза акты толкования станут непосредственным руководством к принятию лицами государств-членов необходимых решений.

В этой связи значимость субъекта может представлять не только необходимость осознания подлинного смысла правовой нормы, но также знание механизма и его функционирования, посредством которого такое осознание может быть получено.

В свою очередь, осознание и знание норм права, механизмов правового регулирования одновременно будет как повышать уровень правового сознания, так и снижать уровень правового нигилизма в обществе Союза.

Библиография

1. Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2001. - С. 440.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года // URL: https://docs.eaeunion.org/sites/storage0/Lists/Documents/a089f4c6-02da-44 61-b033-3f5d122e0020/e57db9f2-9589-4b26-be1e-b1a43862c6ed_635375701449140 007.pdf (дата обращения: 1 апреля 2015 г.).

*(2) Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001. 776 с.

*(3) Решение Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 г. N 101 "О б утверждении Регламента Суда Евразийского экономического союза" // URL: https://docs.eaeunion.org/sites/storage1/Lists/Documents/ca7d9c8d-c44d-41 04-8033-c705508a9df4/8e6efa18-5c38-40b3-b9ca-d4b6c7600670_101%20%D0%BA%D0 %BE%D0%BF.pdf (дата обращения: 1 апреля 2015 г.).

*(4) Решение Высшего Евразийского экономического совета от 2 января 2015 г. N 2 "О внесении изменений в общую штатную численность и структуру Суда Евразийского экономического союза" // URL: https://docs.eaeunion.org/sites/storage1/Lists/Documents/a68de7b0-ec74-46 fd-9fa2-b4ef710c7cfc/52e09a1c-4051-4e0c-a513-172616db4ba6_%D1%80%D0%B5%D1 %88%202%20%D0%BA%D0%BE%D0%BF.pdf (дата обращения: 1 апреля 2015 г.).

*(5) Официальный сайт Евразийской экономической комиссии. URL: http://www.eurasian-commission.org/ru/Pages/ses.aspx (дата обращения: 1 апреля 2015 г.).

*(6) Таможенный союз и Единое экономическое пространство - форма торгово-экономической интеграции государств-членов, которая действовала до 1 января 2015 г.

*(7) Решение Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 5 июля 2010 г. N 502 "О новой редакции Статута Суда Евразийского экономического сообщества, утвержденного Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 апреля 2003 г. N 122, и проекте Протокола о внесении изменений в Соглашение между Содружеством Независимых Государств и Евразийским экономическим сообществом о выполнении Экономическим судом Содружества Независимых Государств функций Суда Евразийского экономического сообщества от 3 марта 2004 г." // Соб. законодательства Рос. Федерации. - 19 сентября 2011 г. - N 38. Ст. 5322.