Перепланировка в ЖК РФ (А. Тарасова, газета "эж-ЮРИСТ", N 5, февраль 2016 г.)

Перепланировка в ЖК РФ

А. Тарасова,

к.ю.н.,

доцент кафедры гражданского и предпринимательского права

ЮРИУ РАНХиГС при Президенте РФ, г. Ростов-на-Дону

Газета "эж-ЮРИСТ", N 5, февраль 2016 г.

В 2015 году исполнилось 10 лет с даты введения ЖК РФ в действие - 1 марта 2005 года. Юбилей применения ЖК РФ отмечен существенными изменениями. Часть из них была принята еще в 2014 году, но вступила в силу в 2015 году. Другие приняты и начали действовать в 2015 году, и, наконец, ряд изменений, принятых в 2015 году, вступает в силу в 2016 году.

Суть изменений

Изменения ЖК РФ и связанных с ним законодательных актов повышают стандарт качества жилого помещения как объекта жилищных прав; обеспечивают реализацию новых положений ЖК РФ о наемных домах и жилых помещениях социального использования как нового вида социального жилья в части их создания; развивают систему самоуправления и профессионального управления многоквартирными домами (МКД); обеспечивают совершенствование процедуры организации и проведения общего собрания собственников помещений МКД, а также форм общего собрания собственников помещений МКД; расширяют полномочия совета МКД и предусматривают возможность выплаты вознаграждения членам и председателю совета МКД; дифференцируют систему профессионального (коммерческого) и непрофессионального управления МКД; уточняют условия непосредственного управления МКД, создания и деятельности товариществ собственников жилья (ТСЖ); вводят систему лицензирования профессиональной деятельности по управлению МКД и уточняют порядок и основания лицензионного контроля; изменяют структуру платы за жилое помещение и коммунальные услуги в части новых видов коммунальных услуг и уточнения такого элемента платы, как плата за коммунальные услуги на общедомовые нужды (ОДН); ужесточают платежную дисциплину, ответственность за невнесение платы за коммунальные услуги для плательщиков, а также вводят дополнительную ответственность для лиц, виновных в предоставлении некачественных коммунальных услуг или в нарушении непрерывности предоставления таких услуг; четко разграничивают обязанности по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги между застройщиком и будущими собственниками помещений в строящемся МКД; совершенствуют порядок деятельности жилищно-строительных кооперативов (ЖСК) по строительству жилья и повышают гарантии прав членов ЖСК на строящиеся МКД ЖСК; развивают и уточняют положения о новой системе капитального ремонта МКД в части расширения правомочий собственников помещений МКД при решении вопросов капитального ремонта МКД, особенностей капитального ремонта вводимых в эксплуатацию новых МКД, возможностей направления собственниками средств, полученных от использования общего имущества МКД, в целях проведения капитального ремонта МКД; упорядочивают деятельность региональных операторов, на счетах которых может формироваться фонд капитального ремонта МКД; закрепляют полномочия органов государственной власти РФ по определению порядка и условий привлечения кредитных средств на проведение капитального ремонта МКД.

Жилое помещение

Понятие жилого помещения дополняется таким признаком, как его приспособление с учетом потребностей инвалидов (ч. 3 ст. 15 ЖК РФ), аналогичные требования предъявляются к общему имуществу МКД, в котором также должны быть обеспечены условия доступности для инвалидов. Это означает повышение в жилищном законодательстве стандарта жилых помещений, который включает в себя социальную среду и обеспечение ее условий, а не только собственно объект в виде помещения, а также отвечает общему направлению развития населенных пунктов и необходимости изменения подходов к пониманию составляющих характеристик жилого помещения, которые, на наш взгляд, должны включать в себя доступную социальную среду и необходимое развитие инфраструктуры, обеспечивающие безопасные, комфортные условия проживания, доступность социальных, образовательных, медицинских услуг, возможность передвижения, предоставление достаточных коммунальных ресурсов, устройство мест озеленения, парковки, придомовых территорий и т.п.

Общее собрание собственников и совет МКД

В ЖК РФ уточняется, для каких целей собирается общее собрание собственников МКД и в каких организационных пределах оно действует, какова методика проведения общего собрания. Так, согласно изменениям ч. 1 ст. 44 ЖК РФ общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме проводится в целях управления многоквартирным домом путем обсуждения вопросов повестки дня и принятия решений по вопросам, поставленным на голосование.

Усовершенствованы положения ЖК РФ о формах общего собрания собственников МКД, что отвечает фактически складывающимся отношениям в сфере организации принятия решений по вопросам управления МКД собственниками, особенностям общежития в МКД, учитывает различный размер МКД и количество собственников помещений в них. Таким образом, новые правила о формах общего собрания собственников помещений МКД являются более гибкими, они устанавливают три формы проведения собрания: очная, заочная и очно-заочная (ст. 44.1 ЖК РФ).

Изменены организационные правила проведения общего собрания собственников помещений МКД, что отвечает целям проведения собрания - управлением МКД и соответственно требует участия в процессе организации и проведения собраний субъектов управления МКД (управляющей организации или ТСЖ), а также обеспечивает более объективное оформление процедуры организации и проведения общих собраний собственников МКД для того, чтобы снизить риски оспаривания решений собраний, игнорирования собственниками необходимости участия в решении вопросов управления своим МКД, а также для обеспечения учета волеизъявления наибольшего числа собственников, более оперативного взаимодействия собственников и управляющих домом субъектов.

С учетом изменений в редакции Федерального закона от 29.06.2015 N 176-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", дополнивших ч. 6 и 7 ст. 45 ЖК РФ, инициировать проведение общего собрания собственников могут собственники, обладающие не менее чем десятью процентами голосов от общего количества голосов собственников помещений в МКД, которые вправе обратиться в письменной форме в управляющую организацию или правление товарищества собственников жилья, жилищного или жилищно-строительного кооператива, иного специализированного потребительского кооператива для организации проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. В обращении о проведении такого собрания должны быть сформулированы вопросы, подлежащие внесению в повестку дня собрания.

Организацию проведения общего собрания, а также оформление результатов его проведения осуществляет субъект управления МКД согласно избранному в МКД способу управления.

По обращению собственников управляющая организация, правление товарищества собственников жилья, жилищного или жилищно-строительного кооператива, иного специализированного потребительского кооператива обязаны осуществить мероприятия, необходимые для проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, в течение 45 дней с момента поступления обращения, но не позднее чем за 10 дней до даты проведения общего собрания, уведомить о проведении этого общего собрания каждого собственника помещения в данном доме в установленном порядке, а также оформить необходимые документы по результатам проведения этого общего собрания и обеспечить их доведение до сведения собственников помещений в данном доме в порядке, установленном ч. 3 ст. 46 ЖК РФ.

Введение данных изменений направлено также на повышение роли управляющих организаций, ТСЖ, жилищного кооператива как избранных собственниками способов управления и отличает эти способы от непосредственного управления МКД собственниками, поскольку, избирая иной, чем непосредственное управление МКД, способ, собственники делегируют вопросы управления иному лицу - УО, ТСЖ или кооперативу и не должны сами непосредственно выполнять управленческие функции без содействия и помощи субъекта управления. Включение УО (ТСЖ или кооператива) в процессы организации и проведения общего собрания собственников, а также оформление его результатов управляющей организацией (ТСЖ или кооперативом) позволит избежать возникновения споров между субъектами управления, претендующими на управление конкретным домом и применяющими недобросовестную конкуренцию в борьбе за право управлять им.

Общее собрание собственников помещений в МКД может быть созвано также по инициативе управляющей организации, осуществляющей управление данным МКД по договору управления. При этом в повестку дня такого собрания могут быть включены вопросы, отнесенные ЖК РФ к компетенции общего собрания собственников помещений в МКД.

Изменения произошли и в вопросах компетенции общего собрания собственников помещений МКД.

В компетенцию общего собрания собственников помещений МКД внесены дополнения по тем вопросам, решения по которым общее собрание принимает большинством - не менее чем 2/3 голосов от общего числа голосов собственников помещений в МКД. К таким вопросам согласно п. 4.2 и п. 4.3 ч. 4 ст. 44 ЖК РФ относятся принятие решения о наделении совета МКД полномочиями на принятие решений о текущем ремонте общего имущества в МКД; принятие решения о наделении председателя совета МКД полномочиями на принятие решений по вопросам, не указанным в ч. 5 ст. 161.1 ЖК РФ, определяющей компетенцию совета МКД, за исключением полномочий, отнесенных к компетенции общего собрания собственников помещений в МКД.

Одновременно внесены изменения в ЖК РФ о возможном расширении компетенции самого совета МКД и наделении председателя совета МКД дополнительными полномочиями. Совет МКД осуществляет принятие решений о текущем ремонте общего имущества в МКД в случае принятия соответствующего решения общим собранием собственников помещений в МКД в соответствии с п. 4.2 ч. 2 ст. 44 ЖК (п. 7 ч. 5 ст. 161 ЖК РФ). Председатель совета МКД осуществляет принятие решений по вопросам, которые переданы для решения председателю совета МКД в соответствии с решением общего собрания собственников помещений в МКД, принятым в соответствии с п. 4.3 ч. 2 ст. 44 ЖК РФ (п. 6 ч. 8 ст. 161 ЖК РФ).

Указанные изменения развивают такой институт самоуправления и представительства интересов собственников помещений МКД, как совет МКД, уточняют его полномочия в том числе в связи с четким разграничением на уровне ЖК РФ правил о текущем и капитальном ремонте МКД.

Структура платы

Изменяется структура платы за жилое помещение и коммунальные услуги. Закрытый перечень коммунальных услуг дополняется услугами по вывозу твердых бытовых отходов (ТБО), которые ранее включались в структуру платежей за жилое помещение, то есть за жилищные услуги и работы по управлению МКД, содержанию общего имущества МКД. Исключение указанных услуг из структуры платы за жилое помещение при этом не сопровождается нормами ЖК РФ о необходимости корректировки управляющими субъектами (управляющими организациями, ТСЖ) размера платежей (тарифов) на содержание общего имущества МКД и управление им, в то время как высвобождаемая часть платы может быть использована на конкретные работы и услуги в отношении общего имущества МКД, однако для этого необходимо соответствующее нормативное указание и решение собственников. Без корректировки платежей произойдет повышение общего размера платы за жилое помещение и коммунальные услуги в связи с отнесением платы за вывоз ТБО к коммунальным услугам, в состав которых он раньше не включался.

Напротив, коммунальные услуги, расходуемые на ОДН, в случае управления МКД посредством ТСЖ или управляющей организации, отнесены теперь к плате за жилое помещение, то есть к жилищным услугам и работам по управлению МКД и содержанию общего имущества МКД. В случае управления МКД таким способом, как непосредственное управление собственниками, плата за коммунальные услуги на ОДН включается в структуру платы за коммунальные услуги. Указанные изменения направлены на стимулирование субъектов управления МКД (ТСЖ и управляющих организаций) применять энергоэффективные технологии, более качественно обслуживать общедомовые сети, посредством которых предоставляются коммунальные услуги каждому собственнику, чтобы не допускать потери коммунальных ресурсов, нарушения непрерывности предоставления коммунальных услуг, осуществлять экономию и учет общедомового потребления коммунальных услуг, принимать меры к оснащению МКД общедомовыми и индивидуальными приборами учета коммунальных ресурсов. Однако разумные цели нововведений, на наш взгляд, реализованы не вполне подходящими юридико-техническими средствами и не согласованны с иными нормами ЖК РФ.

До внесения соответствующих изменений в ЖК РФ природа оплаты коммунальных услуг на ОДН, их место в структуре платы за жилое помещение и коммунальные услуги, а также порядок их расчета не были специально регламентированы ЖК РФ. Однако и внесенные изменения являются недостаточными. Во-первых, понятие указанных видов расходов поставлено законодателем в зависимость не от существа самих услуг, а от способа управления МКД, не учтена возможность собственников, предусмотренная ЖК РФ, даже при управлении МКД с помощью ТСЖ или управляющей организацией самим вносить оплату за коммунальные услуги напрямую ресурсоснабжающим организациям, как это предусмотрено для непосредственного управления. Во-вторых, указанные поправки в ЖК РФ не стимулируют управляющие организации или ТСЖ более эффективно и качественно обслуживать и содержать общедомовые сети МКД без реформирования в целом порядка предоставления коммунальных услуг в МКД и изменения условий ответственности управляющих МДК субъектов и организаций, производящих (поставляющих) коммунальные ресурсы в МКД. В настоящее время управляющие организации и ТСЖ выступают фактически посредниками передачи коммунальных ресурсов в МКД между производителями (поставщиками) таких ресурсов и собственниками помещений в МКД. Для минимизации потерь коммунальных ресурсов и обеспечения безопасности единой присоединенной сети, включающей сети за пределами МКД и внутридомовые сети, необходимо, на наш взгляд, введение солидарной ответственности управляющих МКД организаций (ТСЖ) и организаций, снабжающий МКД коммунальными ресурсами, а также повышение требований и стандартов обслуживания единой присоединенной сети, обеспечивающей предоставление коммунальных услуг абонентам, которая в настоящее время разделена на внутридомовые сети МКД и внешние сети, которые могут находиться в ведении различных организаций, их обслуживающих, и даже в ведении муниципальных образований, поскольку процессы поставки и транспортировки энергоресурсов (коммунальных ресурсов) также являются разделенными между разными субъектами энергетических рынков.

Повышение платежной дисциплины

Федеральным законом от 03.11.2015 N 307-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с укреплением платежной дисциплины потребителей энергетических ресурсов" усилена ответственность плательщиков. Так, лица, несвоевременно и (или) не полностью внесшие плату за жилое помещение и коммунальные услуги, обязаны уплатить кредитору пени в размере 1/300 ставки рефинансирования ЦБ РФ, действующей на день фактической оплаты, от не выплаченной в срок суммы за каждый день просрочки начиная с 31 дня, следующего за днем наступления установленного срока оплаты, по день фактической оплаты, произведенной в течение 90 календарных дней со дня наступления установленного срока оплаты, либо до истечения 90 календарных дней после дня наступления установленного срока оплаты, если в 90-дневный срок оплата не произведена. Начиная с 91 дня, следующего за днем наступления установленного срока оплаты, по день фактической оплаты пени уплачиваются в размере 1/130 ставки рефинансирования ЦБ РФ, действующей на день фактической оплаты, от не выплаченной в срок суммы за каждый день просрочки. Увеличение установленных настоящей частью размеров пеней не допускается (ч. 14 ст. 155 ЖК РФ).

Таким образом, вводится прогрессивное начисление пеней за просрочку уплаты услуг, что должно стимулировать должника к исполнению своей обязанности по оплате коммунальных услуг.

Аналогично конкретизирована ответственность за неоплату собственниками помещений в МКД взносов на капитальный ремонт. Согласно ч. 14.1. ст. 155 ЖК РФ собственники помещений в МКД, несвоевременно и (или) не полностью уплатившие взносы на капитальный ремонт, обязаны уплатить в фонд капитального ремонта пени в размере 1/300 ставки рефинансирования ЦБ РФ, действующей на день фактической оплаты, от не выплаченной в срок суммы за каждый день просрочки начиная со следующего дня после дня наступления установленного срока оплаты по день фактической оплаты. Уплата указанных пеней осуществляется в порядке, установленном для уплаты взносов на капитальный ремонт.

Ответственность за качество коммунальных услуг

В ЖК РФ введена ответственность за предоставление некачественных коммунальных услуг и неправильный расчет их стоимости.

Так, устанавливается, что при предоставлении коммунальных услуг с перерывами, превышающими установленную продолжительность, осуществляется изменение размера платы за коммунальные услуги в порядке, установленном Правительством РФ. При этом лицо, виновное в нарушении непрерывности предоставления и (или) качества коммунальных услуг, обязано уплатить потребителю штраф, определяемый в размере и в порядке, которые установлены Правительством РФ.

Исключение составляют случаи, если предоставление коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, вызвано отсутствием технической возможности поставок холодной воды, горячей воды, электрической энергии, тепловой энергии, газа, бытового газа в баллонах, твердого топлива при наличии печного отопления, отсутствием технической возможности отведения сточных вод надлежащего качества и (или) без перерывов, превышающих установленную продолжительность. Это должно подтверждаться решением органа государственного жилищного надзора, тогда уплата указанного штрафа не осуществляется в течение периода, установленного решением органа государственного жилищного надзора и соответствующего сроку выполнения мероприятий, планов по приведению качества холодной воды, горячей воды, электрической энергии, тепловой энергии, газа, бытового газа в баллонах, твердого топлива при наличии печного отопления, а также по отведению сточных вод и (или) сокращению перерывов их поставок в соответствии с требованиями законодательства. Отсутствие технической возможности предоставления коммунальных услуг надлежащего качества и (или) без перерывов, превышающих установленную продолжительность, определяется решением органа государственного жилищного надзора на основании обращения ресурсоснабжающей организации или лица, отвечающего за содержание общего имущества в МКД, в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены Правительством РФ с учетом положений законодательства РФ в сфере теплоснабжения, водоснабжения (водоотведения), газоснабжения, электроэнергетики.

Ответственность несет также лицо, виновное в нарушении порядка расчета платы за коммунальные услуги, повлекшем увеличение размера платы. Оно обязано уплатить потребителю штраф, определяемый в размере и в порядке, которые установлены Правительством РФ, за исключением случаев, если такое нарушение было устранено до обращения и (или) до оплаты потребителем.

Капитальный ремонт

В 2015 году в положения ЖК РФ внесены существенные изменения, направленные на совершенствование новой системы капитального ремонта МКД. Законом N 176-ФЗ, например, установлены более справедливые положения для накопительной системы капитального ремонта, учитывающие строительство и ввод в эксплуатацию новых МКД, и соотносящиеся пятилетним гарантийным сроком качества новых объектов недвижимости. Так, ст. 170 ЖК РФ дополнена ч. 5.1, согласно которой обязанность по уплате взносов на капитальный ремонт у собственников помещений в МКД, введенном в эксплуатацию после утверждения региональной программы капитального ремонта и включенном в региональную программу капитального ремонта при ее актуализации, возникает по истечении срока, установленного органом государственной власти РФ, но не позднее чем в течение пяти лет с даты включения данного МКД в региональную программу капитального ремонта.

Новая система накопительного капитального ремонта МКД введена в 2014 году, она основана на частно-публичном механизме регулирования отношений по капитальному ремонту МКД, выполнения собственниками обязанности нести расходы на капитальный ремонт МКД, особенностей накопления денежных средств в фонды капитального ремонта и их расходования в соответствии с региональными программами капитального ремонта МКД, расположенных на территориях субъектов РФ.

Изменения и дополнения положений ЖК РФ о капитальном ремонте предусматривают дополнительные возможности для собственников по поиску источников средств, направляемых на капитальный ремонт МКД, что отвечает новой концепции управления МКД, закрепленной ЖК РФ, и вытекает из отношений собственности, складывающихся на общее имущество МКД между собственниками квартир и нежилых помещений.

Например, предусматривается, что доходы от передачи в пользование объектов общего имущества в МКД, средства товарищества собственников жилья, жилищного кооператива, в том числе доходы от хозяйственной деятельности товарищества собственников жилья, жилищного кооператива, могут направляться по решению собственников помещений в МКД, решению членов товарищества собственников жилья, решению членов жилищного кооператива принятому в соответствии с ЖК РФ, уставом товарищества собственников жилья, уставом жилищного кооператива на формирование фонда капитального ремонта в счет исполнения обязанности собственников помещений в МКД по уплате взносов на капитальный ремонт и (или) на формирование части фонда капитального ремонта сверх формируемой исходя из установленного минимального размера взноса на капитальный ремонт, которая может использоваться на финансирование любых услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в МКД.

В статье 12 ЖК РФ, закрепляющей полномочия органов государственной власти РФ в области жилищных отношений, указанные полномочия дополняются вопросами определения порядка привлечения кредитных и (или) иных заемных средств собственниками помещений в МКД на проведение капитального ремонта общего имущества в МКД.

Таким образом, при установлении уполномоченными органами государственной власти РФ порядка привлечения кредитных средств собственниками помещений в МКД будут созданы условия еще для одного источника средств на проведение капитального ремонта МКД с учетом особенностей таких объектов, как МКД, инициативы и возможностей самих собственников, в том числе по использованию общего имущества МКД.

Усиление лицензионного контроля

В ЖК РФ произошло усиление лицензионного контроля за профессиональной деятельностью в области управления МКД, осуществляемой управляющими организациями.

Так, допускается внеплановая проверка управляющей организации в связи с поступлением в орган государственного жилищного надзора обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений лицензиатом лицензионных требований. Она проводится без согласования с органами прокуратуры и без предварительного уведомления лицензиата о проведении внеплановой проверки.

В случае если в течение календарного года лицензиату и (или) должностному лицу, должностным лицам лицензиата судом два и более раза было назначено административное наказание за неисполнение или ненадлежащее исполнение выданного органом государственного жилищного надзора предписания об устранении нарушений лицензионных требований, предусмотренных п. 1-5 ч. 1 ст. 193 ЖК РФ, из реестра лицензий субъекта РФ исключаются сведения обо всех домах, в отношении которых лицензиат осуществляет деятельность по управлению, за исключением случая принятия решения, предусмотренного ч. 7 ст. 193 ЖК РФ.

Система лицензирования деятельности по управлению МКД была введена в 2014 году, но начала свое применение в 2015 году. Согласно Федеральному закону от 21.07.2014 N 255-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность по управлению МКД, обязаны получить лицензию на ее осуществление до 1 мая 2015 года. После 1 мая 2015 года осуществление данной деятельности без лицензии не допускается. В 2015 году было проведено лицензирование деятельности управляющих организаций по управлению МКД. Наконец-то в ЖК РФ появилось ясное определение профессионально действующих субъектов управления МКД как коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, чья предпринимательская деятельность по управлению МКД подлежит лицензированию.

Кроме того, с 1 мая 2015 года сведения о лицензировании деятельности по управлению МКД, лицензиатах, осуществляющих или осуществлявших данный вид деятельности, содержащиеся в реестрах информации (реестре лицензий субъекта РФ, сводном федеральном реестре лицензий на осуществление предпринимательской деятельности по управлению МКД), подлежат размещению в определенной федеральным законом государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства. А сведения о МКД, деятельность по управлению которыми осуществляет лицензиат, подлежит размещению в указанной системе с 1 августа 2015 года.

В 2015 году внедряется и наполняется необходимой информацией государственная система жилищно-коммунального хозяйства (ГИС ЖКХ), введенная Федеральным законом от 21.07.2014 N 209-ФЗ "О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства". ГИС ЖКХ представляет собой единую федеральную централизованную информационную систему, функционирующую на основе программных, технических средств и информационных технологий, обеспечивающих сбор, обработку, хранение, предоставление, размещение и использование информации о жилищном фонде, стоимости и перечне услуг по управлению общим имуществом в МКД, работах по содержанию и ремонту общего имущества в МКД, предоставлении коммунальных услуг и поставках ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг, размере платы за жилое помещение и коммунальные услуги, задолженности по указанной плате, об объектах коммунальной и инженерной инфраструктур, а также иной информации, связанной с ЖКХ. Введение указанной системы и максимальная ее информативность направлены на формирование прозрачности и доступности сведений о МКД, их управлении, состоянии, жилищных услугах, о деятельности в сфере ЖКХ различных частных и публичных субъектов, в том числе органов надзора и контроля.