Нормирование в сфере закупок: пробелы и недостатки законодательства о контрактной системе (Ф.А. Тасалов, журнал "Право и экономика", N 2, февраль 2016 г.)

Нормирование в сфере закупок: пробелы и недостатки законодательства о контрактной системе

Ф.А. Тасалов,

кандидат юридических наук, руководитель

отдела по нормотворческой работе ООО "РТС-тендер"

Журнал "Право и экономика", N 2, февраль 2016 г., с. 33-39.

С 1 января 2016 г. вступили в силу положения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ)*(1), предусматривающие обязательное нормирование в сфере закупок. Необходимость введения института нормирования обусловлена, прежде всего, декларируемой борьбой государства с закупками роскоши, встречающимися на практике случаями, когда одинаковая продукция приобретается заказчиками по разным ценам. Именно на эти причины чаще всего указывается в научной литературе, посвященной нормированию*(2).

Вместе с тем с момента принятия Закона N 44-ФЗ положения о нормировании изложены уже в третьей редакции, а подзаконные акты, направленные на реализацию нормирования, имеют низкий уровень разработки и противоречат Закону N 44-ФЗ, во исполнение положений которого были приняты.

Понятие нормирования

Законодатель определяет нормирование через требования к закупаемой заказчиком продукции (в том числе предельные цены продукции) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков, включая территориальные органы и подведомственные казенные учреждения (ч. 1 ст. 19 Закона N 44-ФЗ).

Определение нормирования противоречит правилам обоснования закупки.

Так, Закон N 44-ФЗ устанавливает обязанность заказчиков при формировании плана закупки обосновывать объекты закупки в соответствии с требованиями к продукции и (или) нормативными затратами заказчиков, без указания на территориальные органы и подведомственные казенные учреждения (ч. 2 ст. 18) (выделено мной - Ф.Т.).

Очевидно, что причиной такой внутренней коллизии норм Закона N 44-ФЗ является Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. N 498-ФЗ*(3), в рамках которого к заказчикам при нормировании были отнесены территориальные органы и подведомственные казенные учреждения, в то время как ч. 2 ст. 18 Закона N 44-ФЗ была оставлена в прежней редакции.

Требования к закупаемой заказчиком продукции рассматриваются законодателем как нормативы количества, потребительских свойств (в том числе характеристикам качества) и иных характеристик продукции, позволяющие обеспечить публичные нужды (т.е. обеспечить достижение целей закупок, установленных в ст. 13 Закона N 44-ФЗ - Ф.Т.), но не приводящие к закупкам продукции, которая имеет избыточные потребительские свойства или является предметом роскоши (ч. 2 ст. 19).

В качестве продукции, которая имеет избыточные потребительские свойства, следует рассматривать товары, работы, услуги, которые закупаются сверх установленных в актах нормирования предельных цен и (или) потребительские свойства которых отличаются от установленных в актах нормирования.

Используемое в Законе N 44-ФЗ понятие роскоши носит неопределенный характер и может трактоваться по-разному в зависимости от конкретной закупки.

В связи с отмеченным недостатком законодательства в научной литературе предлагается разработать и принять единый нормативный акт, в котором установить понятие роскоши, критерии и перечни предметов роскоши*(4).

Представляется, что реализация такой рекомендации будет затруднена ввиду обширной товарной номенклатуры, субъективным пониманием роскоши, а также принципиально разным уровнем бюджетной обеспеченности федеральных, региональных и муниципальных заказчиков.

Универсальные правила нормирования

Общие (универсальные) требования к нормированию установлены:

1) Постановлением Правительства от 18 мая 2015 г. N 476 "Об утверждении общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения" (вступило в силу с 1 января 2016 г.)*(5);

2) Постановлением Правительства РФ от 13 октября 2014 N 1047 "Об общих требованиях к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов" (вступило в силу с 1 января 2015 г.)*(6);

3) Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2015 N 926 "Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)" (вступило в силу с 1 января 2016 г.)*(7).

Постановление Правительства от 18 мая 2015 г. N 476 предусматривает обязательную процедуру предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при органах публичной власти проектов актов, устанавливающих правила определения требований к закупаемой продукции и требования к отдельным видам продукции.

Однако сложность реализации этого императивного требования заключается в том, что общественные советы при органах публичной власти могут отсутствовать.

Так, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти могут создаваться по предложению совета Общественной палаты РФ*(8); наличие общественных советов при органах местного самоуправления также отнесено на усмотрение таких органов, не является обязательным*(9).

Общие правила определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам продукции, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2015 N 926, предусматривают общие и обязательные требования к отдельным видам продукции, которые должны предъявляться Правительством РФ, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ и местной администрацией, требования к обязательному перечню отдельных видов продукции, который должно утвердить Правительство РФ, высшие органы исполнительной власти субъекта РФ и местные администрации, а также требования к ведомственному перечню на локальном уровне организации-заказчика.

Так, ведомственный перечень формируется заказчиком с учетом ст. 33 Закона N 44-ФЗ и необходимости обеспечения принципа конкуренции.

На практике это означает, что, по общему правилу, заказчики не вправе указывать в ведомственном перечне товарные знаки, определять технические характеристики продукции, указывающие на одного производителя.

Перечень должен предусматривать одну или несколько следующих характеристик продукции:

а) потребительские свойства (включая качество);

б) непотребительские свойства;

в) предельные цены.

Очевидно, что под потребительскими свойствами следует понимать свойства, проявляющиеся в процессе потребления продукции (надежность, безопасность, соответствие экологическим стандартам и др.). Следовательно, к свойствам, не являющимися потребительскими, можно, в частности, отнести ассортимент (ст. 467 ГК РФ), комплектность (ст. 478 ГК РФ), комплект (ст. 479 ГК РФ), тару, упаковку (ст. 481 ГК РФ) и иные.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2015 N 926 под видом продукции понимаются товары, работы, услуги, соответствующие 6-значному коду позиции по ОКПД. Это означает, что заказчик обязан устанавливать требования к продукции по ее виду, предусмотренному ОКПД, без детализации товарной позиции до категории и подкатегории.

Приведем следующий пример.

15.51.11 - Молоко жидкое обработанное (вид).

Непотребительское свойство: обязательное требование герметичной упаковки и фасованной продукции детского питания на молочной основе для детей дошкольного и школьного возраста.

Потребительское свойство: производство продуктов диетического питания и кисломолочных продуктов (кроме молочных составных продуктов) должно осуществляться без применения пищевых добавок и ароматизаторов, за исключением функционально необходимых компонентов*(10).

В рассмотренном случае заказчик при установлении требований к молоку не указывает требования по такой категории как, например, "15.51.11.110 - Молоко питьевое с массовой долей жира не более 1,0%", а обязан предусмотреть требования только к виду товара - молоко жидкое обработанное.

Безусловно, категории товаров, объединенные в ОКПД в один вид, могут принципиальным образом отличаться друг от друга, прежде всего, по своим потребительским свойствам.

В этой связи заказчикам рекомендуется устанавливать требования к виду продукции, в максимальной степени охватывающие категории товаров, которые включены в такой вид.

Критериями для включения продукции в ведомственный перечень должны являться доля расходов на закупку отдельных товаров, работ, услуг в общем объеме расходов и доля контрактов на закупку отдельных товаров, работ, услуг в общем количестве контрактов.

Общие требования к определению нормативных затрат вступили в силу 1 января 2015 г.

Де-факто Постановление Правительства РФ от 13 октября 2014 N 1047 применяется в обязательном порядке с 1 января 2016 г., поскольку срок вступления в силу правил о нормировании был перенесен законодателем с 1 января 2015 г. на 1 января 2016 г.*(11). Вместе с тем каких-либо изменений в Постановление Правительства РФ от 13 октября 2014 г. N 1047 внесено не было.

Необходимость внесения изменений в Общие требования по нормативным затратам вызвана не только техническими причинами. Постановление Правительства РФ от 13 октября 2014 г. N 1047 не распространяет свое действие на территориальные органы, подведомственные казенным учреждениям, что противоречит п. 2 ч. 3 ст. 19 Закона N 44-ФЗ.

Федеральные правила нормирования

С 1 января 2016 г. вступило в силу Постановление Правительства РФ от 19 мая 2015 N 479 "Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения"*(12).

Несмотря на такой срок вступления в силу, еще до 1 января 2016 г. для федеральных заказчиков были разработаны и приняты Постановление Правительства РФ от 20 октября 2014 N 1084 "О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений"*(13) и Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 N 927 "Об определении требований к закупаемым федеральными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, их территориальными органами и подведомственными им казенными и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)"*(14).

Следовательно, практическое значение Постановления Правительства РФ от 19 мая 2015 N 479 заключается в том, что нормы указанного акта актуальны для федеральных заказчиков, которые обязаны на локальном уровне разработать и утвердить требования к отдельным видам закупаемой продукции (рекомендовано выполнить до 1 января 2016 г.*(15), не исполнено) и (или) нормативные затраты по продукции (до 1 июня 2016 г.).

Порядок разработки и принятия федеральных актов в сфере нормирования можно разделить на два этапа.

На первой стадии необходимо разработать проект акта, при этом, если разрабатываются акты по нормативным затратам и требования к отдельным видам продукции на уровне организации - федерального заказчика - и такой заказчик не является субъектом бюджетного планирования, то заказчик обязан согласовать проект акта с субъектом бюджетного планирования, в ведении которого он находится.

Исходя из анализа перечня субъектов бюджетного планирования на федеральном уровне*(16) можно утверждать, что необходимость согласования проекта акта в сфере нормирования возникает у федеральных государственных внебюджетных фондов, которые обязаны согласовать проекты актов с профильным федеральным органом исполнительной власти. Сложность реализации рассматриваемого требования в том, что порядок такого согласования в законодательстве не установлен.

Второй этап заключается в размещении в единой информационной системе в сфере закупок проектов актов, получении и рассмотрении предложений по проектам актов, которые рассматриваются с учетом минимального семидневного срока на основании Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ". По завершении обсуждения правовые акты, предусматривающие требования к отдельным видам продукции, подлежат рассмотрению на заседаниях общественных советов при федеральных органах государственной власти.

Акты по нормативным затратам и акты по требованиям к отдельным видам продукции, принятые федеральным заказчиком, подлежат пересмотру не реже одного раза в год в порядке, предусмотренном для принятия указанных актов.

С точки зрения законодательства, обязательное включение в процедуры принятия и изменения федеральных актов в сфере нормирования общественных советов противоречит действующей системе нормативного регулирования, что было отмечено при рассмотрении универсальных требований в сфере нормирования.

В практическом плане не вызывает сомнений, что правовые акты по требованиям к отдельным видам продукции будут пересматриваться заказчиками чаще, чем один раз в год ввиду текущей экономической ситуации.

Федеральные требования к отдельным видам товаров, работ, услуг, обязательный перечень продукции для федеральных заказчиков установлены Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2015 N 927.

Обязательный перечень отдельной продукции для федеральных заказчиков сформирован на основании ОКПД, наименования, потребительских и иных свойств и значения свойств в зависимости от должности федеральной государственной службы (см. Таблицу).

ОКПД	Наименование	Характеристики (размер, тип, вес, объем и т.п.)	Значения характеристик
30.02.12	Ноутбуки, планшетные компьютеры	+	-
30.02.15	Настольные ПК, рабочие станции вывода	+	-
30.02.16	Принтеры, сканеры, многофункциональные устройства	+	-
32.20.11	Мобильные телефоны	+	+
34.10.22	Автомобили легковые	+	+
34.10.30	Средства автотранспортные для перевозки 10 человек и более	+	-
34.10.41	Средства автотранспортные грузовые	+	-
36.11.11	Мебель для сидения с металлическим каркасом	+	+
36.11.12	Мебель для сидения с деревянным каркасом	+	+
36.12.11	Мебель металлическая для офисов, административных помещений, учебных заведений, учреждений культуры и т.п.	+	-
36.12.12	Мебель деревянная для офисов, административных помещений, учебных заведений, учреждений культуры и т.п.	+	+

В случае отсутствия значения характеристик федеральный заказчик определяет такие показатели самостоятельно.

Например, при закупке персональных компьютеров федеральные заказчики самостоятельно устанавливают значения таких характеристик, как предельная цена, тип, частота процессора, объем оперативной памяти.

Можно констатировать, что перечень товаров по обязательному перечню носит ограниченный характер. Многие значения характеристик, установленные в Постановлении Правительства РФ от 2 сентября 2015 N 927, имеют завышенные показатели.

Например, предельная сумма закупки легкового автомобиля для руководителя федерального органа государственной власти не может быть более 2,5 млн. руб., а для должностных лиц территориальных органов такие показатели будут определяться заказчиками самостоятельно. Вряд ли установленные параметры соответствуют декларируемым целям нормирования.

Для федеральных заказчиков установлено правило, согласно которому заказчик обязан устанавливать нормирование к продукции, если сумма по доли расходов и доли контрактов за отчетный финансовый год превышает среднее арифметическое в 20%.

В качестве примера приведем следующий расчет:

1. Расчет доли расходов на отдельную продукцию в общем объеме расходов.

Общий объем расходов - 1000 руб.

Расход на отдельную продукцию (1 контракт) - 210 руб.

% расходов = 21%

2. Расчет доли контрактов на отдельную продукцию в общем количестве контрактов.

Всего контрактов - 10.

% 1 контракта - 10%

(1 / 10 х 100)

3. Среднее арифметическое значение.

(21 + 10) : 2 = 15,5

Вывод: продукция не нормируется.

Из приведенного примера следует несколько практических выводов.

- Во-первых, для нормирования требуется, чтобы показатель по сумме доли контрактов и доли расходов за отчетный финансовый год составлял более 40.

- Во-вторых, чем выше доля контрактов по другой продукции, чем по продукции, которую планируется нормировать, тем ниже будет доля контрактов, товары, работы, услуги по которым планируется нормировать.

- В-третьих, указанная формула обязательна только для федеральных заказчиков. Анализ региональных и муниципальных правовых актов в сфере нормирования показывает, что в большинстве случаев субъекты РФ и муниципалитеты заимствуют федеральные требования к отдельным видам продукции. Однако есть и исключения.

Например, Постановлением Администрации г. Пензы от 16 декабря 2015 г. N 2187/1 "Об утверждении Правил определения требований к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения муниципальных нужд города Пензы органами местного самоуправления города Пензы и подведомственными им казенными и бюджетными учреждениями") установлено, что отдельные виды продукции, не включенные в обязательный перечень, подлежат включению в ведомственный перечень при условии, если средняя арифметическая сумма значений критериев доли расходов и доли контрактов > 40%. Это означает, что значение по доли контрактов и доли расходов в числителе должно быть более 80.

Правомерность таких требований не вызывает сомнений, поскольку региональные и муниципальные заказчики не обязаны руководствоваться федеральными правилами нормирования, а должны выполнять общие (универсальные) правила.

Заимствование муниципалитетами федеральной формулы для включения продукции в ведомственный перечень во многих случаях будет неоправданным по одной простой причине - большую часть муниципальных образований в России составляют сельские поселения, закупки которых почти одинаковы по своей номенклатуре и немногочисленны по количеству контрактов.

Применение федеральной формулы для таких муниципалитетов будет означать обязанность органов местного самоуправления нормировать большую часть из закупаемых ими товаров, работ, услуг, что повлечет значительные и неоправданные временные, технические издержки.

Введение в действие института нормирования

Несмотря на вступление в силу ст. 19 Закона N 44-ФЗ с 1 января 2016 г., институт нормирования будет вводиться постепенно на протяжении всего 2016 г.

Так, для федеральных заказчиков установлено, что правовые акты по нормативным затратам должны быть разработаны и приняты до 1 июня 2016 г.; акты, определяющие требования к отдельным видам продукции на уровне организации федерального заказчика было рекомендовано принять до 1 января 2016 г., что по объективным причинам так и не было сделано.

На региональном и муниципальном уровне могут быть установлены сроки, аналогичные федеральным требованиям.

Принципиально важным является то, что поскольку нормативные затраты необходимы для обоснования объекта закупки в плане закупок, то каждый региональный и муниципальный заказчик обязан утвердить требования к нормативным затратам не позднее срока для утверждения плана закупок - не позднее 10 дней со дня доведения лимитов (ч. 7 ст. 17 Закона N 44-ФЗ).

На региональном, муниципальном уровне должны быть созданы общественные советы для обсуждения проектов актов - правил определения требований к продукции (утв. высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, местной администрацией) и требований к отдельным видам продукции (утв. государственным, муниципальным органом). Без создания общественных советов принятие указанных актов в сфере нормирования представляется невозможным.

Выводы

- При определении формулы для включения продукции в ведомственный перечень высший орган исполнительной власти субъекта РФ, местная администрация вправе взять за образец федеральные требования к продукции (Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 N 927) или самостоятельно определить такую формулу, которая должна содержать долю расходов и долю контрактов (на основании Постановления Правительства РФ от 2 сентября 2015 N 926).

- При установлении формулы на основе Постановления Правительства РФ от 2 сентября 2015 N 926 необязательно учитывать долю расходов, долю контрактов только за отчетный финансовый год. На региональном и муниципальном уровнях власти могут использоваться показатели за несколько предшествующих финансовых лет.

- Заказчики вправе указывать другое значение среднего арифметического, за исключением значения, применение которого будет означать фактическую невозможность нормирования.

- Бюджетные, казенные учреждения не должны принимать свои акты в сфере нормирования, за них это обязаны сделать вышестоящие органы (ч. 5 ст. 19 Закона N 44-ФЗ).

- Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 N 927 применяется к Пенсионному фонду РФ, Фонду социального страхования и их региональным отделениям, а также к Фонду обязательного медицинского страхования.

- Требования к нормированию территориальных фондов обязательного медицинского страхования должен установить высший исполнительной орган власти субъекта РФ, поскольку указанные фонды создаются по решению субъектов РФ*(17).

- Закон N 44-ФЗ в части правил нормирования полностью игнорирует муниципальную специфику.

- Так, местная администрация каждого муниципалитета (вне зависимости от того, идет ли речь о крупном городском округе или о небольшом сельском поселении) должна разработать три акта - требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании, правила определения требований к отдельным видам продукции, правила определения нормативных затрат.

- Помимо этого, местная администрация, являясь органом местного самоуправления, обязана разработать и утвердить требования к закупаемой администрацией продукции и (или) нормативные затраты на обеспечение своих функций.

- Контролировать соответствие этих актов требованиям к порядку разработки и принятия таких актов, утвержденных самой администрацией, должна, судя по всему, сама местная администрация.

- Очевидно, что требование Закона N 44-ФЗ о разработке и утверждении местной администрацией сельского поселения пяти актов в сфере нормирования является избыточным.

- Анализ правил нормирования позволяет утверждать, что в действующей системе правового регулирования институт нормирования создает неоправданные управленческие издержки для заказчиков.

- Не способствует свод правил нормирования и достижению целей борьбы с закупками роскоши, поскольку такие закупки могут осуществляться при полном выполнении правил нормирования.

Список литературы

1. Дерновая А.О. Проблемы оценки эффективности контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Ленинградский юридический журнал. 2015. N 1. С. 151-157.

2. Тютюнник И.Г. Понятие и предметы роскоши в российской контрактной системе и их законодательное обеспечение // Юридический мир. 2014. N 9. С. 20-23.

3. Ударим нормой по излишествам. Становление института нормирования в области закупок // Информационно-аналитическое издание "Бюллетень Оперативной Информации "Московские Торги". 2015. N 1. С. 56-57.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) C3 РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.

*(2) См.: Дерновая А.О. Проблемы оценки эффективности контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Ленинградский юридический журнал. 2015. N 1. С. 157; Ударим нормой по излишествам. Становление института нормирования в области закупок // Информационно-аналитическое издание "Бюллетень Оперативной Информации "Московские Торги". 2015. N 1. С. 56-57.

*(3) СЗ РФ. 2015. N 1 (часть I). Ст. 51.

*(4) См.: Тютюнник И.Г. Понятие и предметы роскоши в российской контрактной системе и их законодательное обеспечение // Юридический мир. 2014. N 9. С. 23.

*(5) СЗ РФ. 2015. N 22. Ст. 3218.

*(6) СЗ РФ. 2014. N 42. Ст. 5753.

*(7) СЗ РФ. 2015. N 37. Ст. 5141.

*(8) См.: Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. N 842 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам", Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 481 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации".

*(9) См.: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в РФ" (ч. З ст. 13).

*(10) См.: Решение Совета ЕЭС от 9 октября 2013 N 67 "О техническом регламенте Таможенного союза "О безопасности молока и молочной продукции".

*(11) Федеральный закон от 31 декабря 2014 N 498-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

*(12) СЗ РФ. 2015. N 21. Ст. 3116.

*(13) СЗ РФ. 2014. N 43. Ст. 5919.

*(14) C3 РФ. 2015. N 37. Ст. 5142.

*(15) См.: Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 N 927 "Об определении требований к закупаемым федеральными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, их территориальными органами и подведомственными им казенными и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)" (п. 2).

*(16) См.: Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 1010 "О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период".

*(17) Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (ст. 13).