Вопросы дифференциации регулируемых тарифов в сфере теплоснабжения (Е.В. Артемьев, журнал "Законодательство и экономика", N 2, февраль 2016 г.)

Вопросы дифференциации регулируемых тарифов в сфере теплоснабжения

Е.В. Артемьев,

директор департамента административного обеспечения

Министерства экономического развития Ульяновской области

Журнал "Законодательство и экономика", N 2, февраль 2016 г.

Статья Е.В. Артемьева посвящена вопросам дифференциации регулируемых тарифов в сфере теплоснабжения, в том числе рассмотрены все основания, установленные законодательством для такой дифференциации. Автором определены проблемные вопросы, возникающие при практической реализации соответствующих норм законодательства, и предлагаются способы решения данных проблем.

По общему правилу, установленному в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении)*(1), тарифы в сфере теплоснабжения подлежат обязательному государственному регулированию (за исключением отдельных оснований).

Согласно статье 2 Закона о теплоснабжении тарифы в сфере теплоснабжения - это система ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты:

- за тепловую энергию (мощность), теплоноситель;

- за услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя.

Если исходить из содержания части 1 ст. 8 Закона о теплоснабжении, закрепляющей перечень цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, подлежащих государственному регулированию, можно сделать вывод: в сфере теплоснабжения предусмотрено регулирование следующих тарифов:

- тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более;

- тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, а также тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям;

- тарифов на теплоноситель, поставляемый теплоснабжающими организациями потребителям, другим теплоснабжающим организациям;

- тарифов на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя.

Согласно части 3 указанной статьи подлежащие регулированию цены (тарифы) на товары, услуги в сфере теплоснабжения устанавливаются в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения. Однако данная норма не означает, что тарифы в сфере теплоснабжения для конкретной организации устанавливаются на едином уровне. Напротив, такие тарифы могут, а в ряде случае должны, утверждаться в различных размерах с учетом дифференциации, проводимой по основаниям, закрепленным в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы государственного регулировании тарифов в сфере теплоснабжения.

Система основных нормативных правовых актов, регулирующих указанные выше вопросы, выглядит следующим образом:

- Закон о теплоснабжении;

- Основы ценообразования в сфере теплоснабжения, утв. постановлением Правительства РФ от 22 октября 2012 г. N 1075 (далее - Основы ценообразования)*(2);

- Методические указания по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утв. приказом ФСТ России от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания)*(3);

- Регламент открытия дел об установлении регулируемых цен (тарифов) и отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, утв. приказом ФСТ России от 7 июня 2013 г. N 163*(4).

Вид и параметры теплоносителя

Итак, первым основанием дифференциации тарифов в сфере теплоснабжения является вид или параметры теплоносителя.

Такая дифференциация предусмотрена частью 3 ст. 11 Закона о теплоснабжении, согласно которой тарифы на тепловую энергию (мощность), на теплоноситель, на услуги по передаче тепловой энергии могут быть дифференцированы в зависимости от вида или параметров теплоносителя.

Теплоноситель, согласно определению, содержащемуся в статье 2 Закона о теплоснабжении, это пар, вода, которые используются для передачи тепловой энергии. Теплоноситель в виде воды в открытых системах теплоснабжения (горячего водоснабжения) может использоваться для теплоснабжения и для горячего водоснабжения.

Согласно пункту 23 Основ ценообразования тарифы в сфере теплоснабжения, устанавливаемые органами регулирования, могут быть дифференцированы по следующим параметрам в соответствии с Методическими указаниями:

- вид теплоносителя (вода, пар);

- параметры теплоносителя;

Однако пунктом 98 Основ ценообразования в отношении тарифов на теплоноситель предусмотрена дифференциации только по виду теплоносителя (вода, пар).

В свою очередь, согласно пункту 109 Методических указаний тарифы на тепловую энергию (мощность) могут дифференцироваться:

- по видам теплоносителя (вода, пар);

- по параметрам теплоносителя.

Из содержания указанного пункта Методических указаний также следует, что по параметрам теплоносителя возможна дифференциация только теплоносителя в виде пара. Теплоноситель в виде пара, во-первых, возможно разделить на:

- отборный пар;

- острый и редуцированный пар.

В свою очередь, отборный пар в целях тарифного регулирования также подразделяется на виды в зависимости от его давления, а именно:

- давления от 1,2 до 2,5 ;

- от 2,5 до 7,0 ;

- от 7,0 до 13,0 ;

- свыше 13,0 .

Аналогичная дифференциация предусмотрена пунктом 136 Методических указаний для единых тарифов на тепловую энергию (мощность).

Что касается тарифов на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя и тарифов на теплоноситель, то Методическими указаниями предусмотрена их дифференциация только по видам теплоносителя - вода, пар (п. 12 и 148 Методических указаний).

Зоны дальности передачи тепловой энергии

Частью 3 ст. 11 Закона о теплоснабжении предусмотрено, что тарифы на тепловую энергию (мощность), на теплоноситель, на услуги по передаче тепловой энергии могут быть дифференцированы в зависимости от такого параметра, как зоны дальности передачи тепловой энергии.

Содержания понятия "зоны дальности передачи тепловой энергии" в правовых актах не раскрыто, в связи с чем возникает вопрос: что понимается под данным термином и как рассчитывать тарифы с учетом данного параметра. Ни в Основах ценообразования, ни в Методических указаниях какого-либо специального порядка расчета тарифов, учитывающих данный параметр, не содержится. По-видимому, расчет должен проводиться по усмотрению регулятора и (или) теплоснабжающей организации на основании общих положений, содержащихся в Основах ценообразования и Методических указаниях. При этом логично предположить, что данный параметр дифференциации тарифов может использоваться только в случае осуществления передачи тепловой энергии (теплоносителя). При производстве и отпуске тепловой энергии с коллекторов источника тепловой энергии применить данный параметр невозможно. В любом случае необходимо дополнить пункт 23 Основ ценообразования и, соответственно, Методические указания положениями о возможности дифференциации тарифов в сфере теплоснабжения, устанавливаемых органами регулирования, по такому параметру, как зоны дальности передачи тепловой энергии, а также порядком расчета таких тарифов.

Теплоисточники

Согласно пункту 3 ст. 2 Закон о теплоснабжении источник тепловой энергии - это устройство, предназначенное для производства тепловой энергии.

Данное основание Законом о теплоснабжении прямо не предусмотрено. Закон (ч. 3 ст. 11) относит такое основание к иным критериям, которое может быть определено основами ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ.

В соответствии с пунктом 23 Основ ценообразования тарифы на тепловую энергию, реализуемую с коллекторов источника тепловой энергии, устанавливаются по каждому источнику тепловой энергии. Согласно пункту 86 Правил регулирования в отношении регулируемой организации, владеющей на праве собственности или на ином законном основании более чем одним источником тепловой энергии, тарифы на тепловую энергию без учета стоимости передачи тепловой энергии должны устанавливаться по каждому такому источнику отдельно.

Пунктом 24 Основ ценообразования предусмотрено, что по предложению регулируемой организации тарифы на тепловую энергию (мощность) устанавливаются без дифференциации по каждому источнику тепловой энергии, если источники тепловой энергии расположены в пределах одной системы теплоснабжения и принадлежат одной регулируемой организации на праве собственности или на ином законном основании. Аналогичная норма содержится в пункте 109 Методических указаний: тарифы на тепловую энергию (мощность) могут дифференцироваться по источникам тепловой энергии, которыми владеет на праве собственности или на ином законном основании регулируемая организация, за исключением случая, предусмотренного пунктом 112 Методических указаний, согласно которому для всех источников тепловой энергии, расположенных в пределах одной системы теплоснабжения и принадлежащих одной регулируемой организации на праве собственности или на ином законном основании, тарифы на тепловую энергию (мощность), отпускаемую от источника (источников) тепловой энергии, на основании решения органа регулирования определяются на едином уровне без дифференциации по источникам тепловой энергии по предложению регулируемой организации.

Системы теплоснабжения

Согласно статье 2 Закона о теплоснабжении система теплоснабжения - это совокупность источников тепловой энергии и теплопотребляющих установок, технологически соединенных тепловыми сетями. В свою очередь, теплопотребляющая установка - это устройство, предназначенное для использования тепловой энергии, теплоносителя для нужд потребителя тепловой энергии, а тепловая сеть - совокупность устройств (включая центральные тепловые пункты, насосные станции), предназначенных для передачи тепловой энергии, теплоносителя от источников тепловой энергии до теплопотребляющих установок. Согласно пункту 2 Правил подключения к системам теплоснабжения, утв. постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. N 307*(5), технологически связанные сети - это принадлежащие на праве собственности или ином законном основании организациям тепловые сети, имеющие взаимные точки присоединения и участвующие в единой технологической системе теплоснабжения.

Рассматриваемое основание дифференциации тарифов Законом о теплоснабжении, как и предыдущее, прямо не предусмотрено и закреплено в пункте 23 Основ ценообразования, согласно которому тарифы в сфере теплоснабжения, устанавливаемые органами регулирования, могут быть дифференцированы в соответствии с методическими указаниями по такому параметру, как системы теплоснабжения.

Пункты 109 и 120 Методических указаний также предусматривают, что тарифы на тепловую энергию (мощность) и тарифы на услуги по передаче тепловой энергии могут дифференцироваться по системам теплоснабжения.

Схемы подключения теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии к системе теплоснабжения

Согласно пункту 23 Основ ценообразования тарифы в сфере теплоснабжения, устанавливаемые органами регулирования, могут быть дифференцированы в соответствии с Методическими указаниями по такому параметру, как схемы подключения теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии к системе теплоснабжения. При этом данным пунктом предусмотрены следующие варианты схем такого подключения:

- подключение к коллектору источника тепловой энергии;

- подключение к тепловой сети до тепловых пунктов, эксплуатируемых теплоснабжающей или теплосетевой организацией;

- подключение к тепловой сети после тепловых пунктов (на тепловых пунктах), эксплуатируемых теплоснабжающей или теплосетевой организацией;

- подключение к магистральным тепловым сетям;

- подключение к распределительным тепловым сетям.

Как видно из содержания указанного пункта, предусматривается дифференциация тарифов в сфере теплоснабжения в зависимости от схемы подключения по двум основаниям:

- факт подключения теплопотребляющих установок к коллектору теплоисточника либо тепловым сетям (к коллектору источника тепловой энергии либо тепловым сетям);

- вид тепловых сетей, к которым осуществляется подключение (магистральные либо распределительные).

В свою очередь, при дифференциации по первому из названных оснований тарифы устанавливаются с учетом точки подключения к тепловой сети - до тепловых пунктов, на тепловых пунктах или после них.

Согласно Своду правил "СП 124.13330.2012 Тепловые сети. Актуализированная редакция СНиП 41-02-2003", утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 30 июня 2012 г. N 280*(6), магистральные тепловые сети - это тепловые сети (со всеми сопутствующими конструкциями и сооружениями), транспортирующие горячую воду, пар, конденсат водяного пара от выходной запорной арматуры (исключая ее) источника теплоты до первой запорной арматуры (включая ее) в тепловых пунктах (п. 3.6); распределительные тепловые сети - тепловые сети от тепловых пунктов до зданий, сооружений, в том числе от центрального теплового пункта (ЦТП) до индивидуального теплового пункта (ИТП) (п. 3.7).

Согласно пункту 1.1 Типовой инструкции по технической эксплуатации тепловых сетей систем коммунального теплоснабжения, утв. приказом Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 13 декабря 2000 г. N 285 "Об утверждении Типовой инструкции по технической эксплуатации тепловых сетей систем коммунального теплоснабжения"*(7), тепловой пункт - это совокупность устройств, предназначенных для присоединения к тепловым сетям систем отопления, вентиляции, кондиционирования воздуха, горячего водоснабжения и технологических теплоиспользующих установок промышленных и сельскохозяйственных предприятий, жилых и общественных зданий. При этом пунктом 3 Правил коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утв. постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. N 1034 "О коммерческом учете тепловой энергии, теплоносителя"*(8), определено, что индивидуальный тепловой пункт - комплекс устройств для присоединения теплопотребляющей установки к тепловой сети, преобразования параметров теплоносителя и распределения его по видам тепловой нагрузки для одного здания, строения или сооружения; центральный тепловой пункт - комплекс устройств для присоединения теплопотребляющих установок нескольких зданий, строений или сооружений к тепловой сети, а также для преобразования параметров теплоносителя и распределения его по видам тепловой нагрузки.

В то же время согласно пункту 120 Методических указаний тарифы на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя могут быть дифференцированы по схемам подключения теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии к системе теплоснабжения:

- к тепловой сети без дополнительного преобразования на тепловых пунктах, эксплуатируемых теплоснабжающей организацией;

- к тепловой сети после тепловых пунктов (на тепловых пунктах), эксплуатируемых теплоснабжающей организацией.

Как видно из приведенных положений Методических указаний, ими не предусмотрены такие варианты схем подключения теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии к системе теплоснабжения, как подключение к магистральным тепловым сетям и подключение к распределительным тепловым сетям, прямо указанные в Основах ценообразования. Это влечет необходимость дополнения Методических указаний нормами, которые устранят данное противоречие.

Категории надежности теплоснабжения потребителей

Согласно пункту 23 Основ ценообразования тарифы в сфере теплоснабжения, устанавливаемые органами регулирования, могут быть дифференцированы в соответствии с методическими указаниями по такому параметру, как категории надежности теплоснабжения потребителей.

Пунктом 2.1 разд. 2 Строительных норм и правил "СНиП 41-01-2003. Тепловые сети и система централизованного теплоснабжения", утв. постановлением Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 24 июня 2003 г. N 110*(9), предусмотрено, что потребителей тепла по надежности теплоснабжения следует делить на три категории:

- потребители, не допускающие перерывов в подаче расчетного количества тепла и снижения температуры воздуха в помещениях ниже предусмотренных ГОСТ 30494-96 или договором между поставщиком и потребителем тепла (больницы, родильные дома, детские дошкольные учреждения с круглосуточным пребыванием детей, картинные галереи, химические и специальные производства, шахты, операционные, реанимационные помещения и т.п.);

- потребители, допускающие временное снижение температуры в отапливаемых помещениях (жилых и общественных зданиях - до +12°С; промышленных зданиях - до +8°С);

- остальные потребители (временные здания и сооружения, вспомогательные здания промышленных предприятий, бытовые помещения и т.п.).

Перечни потребителей по категориям устанавливаются в задании на проектирование и согласовываются с энергоснабжающей организацией.

Однако в Методических указаниях специальный порядок расчета тарифов, учитывающих данный параметр, не содержится. Таким образом, необходимо дополнить Основы ценообразования определениями терминов "средняя продолжительность потребления за отопительный период", "пиковое потребление" и "базовое потребление". Кроме того, в Методических указаниях следует предусмотреть порядок расчета тарифов с учетом их дифференциации по категориям надежности теплоснабжения потребителей.

Средняя продолжительность потребления за отопительный период

Пункт 23 Основ ценообразования предусматривает, что тарифы в сфере теплоснабжения, устанавливаемые органами регулирования, могут быть дифференцированы в соответствии с методическими указаниями по такому параметру, как средняя продолжительность потребления за отопительный период (пиковое или базовое потребление).

Согласно статье 2 Закона о теплоснабжении режим потребления тепловой энергии - это процесс потребления тепловой энергии, теплоносителя с соблюдением потребителем тепловой энергии обязательных характеристик этого процесса в соответствии с нормативными правовыми актами (в том числе техническими регламентами) и условиями договора теплоснабжения.

Однако содержание термина "средняя продолжительность потребления за отопительный период" не раскрывается ни в Законе о теплоснабжении, ни в Основах ценообразования, ни в Методических указаниях, что влечет прямую необходимость дополнения перечисленных нормативных правовых актов положениями, регулирующими порядок определения тарифов на тепловую энергию (мощность), тарифов на теплоноситель, тарифов на услуги по передаче тепловой энергии, дифференцированных в зависимости от средней продолжительности потребления за отопительный период (пиковое или базовое потребление).

Необходимо отметить, что в статье 2 Закона о теплоснабжении содержаться только определения базового режима работы источника тепловой энергии и пикового режима работы источника тепловой энергии:

- базовый режим работы источника тепловой энергии - режим работы источника тепловой энергии, который характеризуется стабильностью функционирования основного оборудования (котлов, турбин) и используется для обеспечения постоянного уровня потребления тепловой энергии, теплоносителя потребителями при максимальной энергетической эффективности функционирования такого источника;

- "пиковый" режим работы источника тепловой энергии - режим работы источника тепловой энергии с переменной мощностью для обеспечения изменяющегося уровня потребления тепловой энергии, теплоносителя потребителями.

Взяв данные определения за основу, можно предположить следующее:

- пиковое потребление - это изменяющийся уровень (переменная мощность) потребления тепловой энергии, теплоносителя потребителями в течение отопительного периода;

- базовое потребление - это постоянный уровень потребления тепловой энергии, теплоносителя потребителями в течение отопительного периода.

Категории (группы) потребителей (покупателей)

Согласно пункту 23 Основ ценообразования тарифы в сфере теплоснабжения, устанавливаемые органами регулирования, могут быть дифференцированы в соответствии с методическими указаниями по такому параметру, как категории (группы) потребителей (покупателей).

Можно выделить следующие основные группы (категории) потребителей, в зависимости от различных критериев. Так, Основы ценообразования и Методические указания предусматривают установление следующих тарифов в сфере теплоснабжения в зависимости от категорий потребителей:

- тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям (единые тарифы на тепловую энергию (мощность) (п. 93 Основ ценообразования, п. 134 Методических указаний);

- тариф на тепловую энергию (мощность), поставляемую единой теплоснабжающей организацией теплоснабжающим организациям, приобретающим тепловую энергию с целью компенсации потерь тепловой энергии, который устанавливается равным средневзвешенной стоимости единицы тепловой энергии (мощности), приобретаемой (производимой и приобретаемой) единой теплоснабжающей организацией (п. 96 Основ ценообразования, п. 126 Методических указаний);

- тариф на тепловую энергию (мощность), поставляемую единой теплоснабжающей организацией прочим теплоснабжающим организациям, устанавливается равным единым тарифам на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям, к категории (группе) которых относятся потребители, обслуживаемые указанными организациями (п. 96 Основ ценообразования, п. 131 Методических указаний).

При этом пункт 136 Методических указаний прямо предусматривает, что единые тарифы на тепловую энергию (мощность) могут дифференцироваться по следующим категориям (группам) потребителей (покупателей):

- теплоснабжающие, теплосетевые организации, приобретающие тепловую энергию с целью компенсации потерь тепловой энергии;

- прочие потребители (покупатели) тепловой энергии.

Следующее основания для выделения групп (категорий) потребителей - это отнесение потребителя к населению. Соответственно выделяются следующие две группы (категории) потребителей: население и потребители, не относящиеся к населению. Такая дифференциация предусмотрена Регламентом открытия дел об установлении регулируемых цен (тарифов) и отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, утв. приказом ФСТ России от 7 июня 2013 г. N 163 (в приложении N 1). При этом указывается, что группа население выделяется в целях реализации пункта 6 ст. 168 Налогового кодекса РФ.

Еще одним основанием для выделения групп (категорий) потребителей является отнесение потребителя к льготным категориям потребителей. Часть 13 ст. 10 Закона о теплоснабжении предусматривает возможность установления для отдельных категорий потребителей льготных тарифов на тепловую энергию (мощность), теплоноситель, регулирование которых осуществляется в соответствии с данным законом.

Согласно пункту 52 Правил регулирования тарифов наряду со льготами, установленными федеральными законами в отношении физических лиц, льготные регулируемые тарифы устанавливаются при наличии соответствующего закона субъекта Федерации, которым устанавливаются лица, имеющие право на льготы, основания для предоставления льгот и порядок компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций.

Частью 15 ст. 10 Закона о теплоснабжении установлено, что перечень потребителей или категорий потребителей тепловой энергии (мощности), теплоносителя, имеющих право на льготные тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель (за исключением физических лиц), подлежит опубликованию в порядке, установленном Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утв. Правительством РФ.

Органы регулирования не позднее пяти рабочих дней со дня вступления в силу соответствующего закона субъекта Федерации обеспечивают размещение перечня категорий потребителей (за исключением физических лиц) или категорий (групп) потребителей тепловой энергии (мощности), теплоносителя, имеющих право на льготные регулируемые тарифы, на своем официальном сайте в Интернете, в случае отсутствия такого сайта - на официальном сайте субъекта Федерации, а также осуществляют публикацию в источнике официального опубликования нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации.

Библиография

Ласкина Н.В., Камалтдинова Ю.Д. Комментарий к Федеральному закону от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (постатейный) / отв. ред. Н.В. Ласкина. 2015 г.

Изотова А.В. Основные направления в развитии государственного регулирования цен на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации // Закон. 2015. N 1.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Российская газета. 2010. N 168.

*(2) СЗ РФ. 2012. N 44. Ст. 6022.

*(3) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. N 33.

*(4) Российская газета. 2013. N 160.

*(5) СЗ РФ. 2012. N 17. Ст. 1981.

*(6) Бюллетень строительной техники. 2012. N 10.

*(7) Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2001. N 1.

*(8) Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 21.11.2013).

*(9) Нормирование, стандартизация и сертификация в строительстве. 2003. N 4.