Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия "Анализ и оценка эффективности мер государственной поддержки, направленных на содействие импортозамещению в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах в 2014 году и истекшем периоде 2015 года" (Б.-Ж. Жамбалнимбуев, журнал "Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации", N 1, январь 2016 г.)

Отчет
о результатах экспертно-аналитического мероприятия "Анализ и оценка эффективности мер государственной поддержки, направленных на содействие импортозамещению в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах в 2014 году и истекшем периоде 2015 года"

Б.-Ж. Жамбалнимбуев,

аудитор Счетной палаты Российской Федерации

Журнал "Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации", N 1, январь 2016 г., с. 54-120.

Основание для проведения мероприятия: пункт 2.6.1.20 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2015 год, постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2015 года N 6051-6 ГД, распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 января 2015 года N 98-р.

Предмет мероприятия

1. Законодательные и иные нормативные правовые акты, а также принятые в соответствии с Планом первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 января 2015 года N 98-р (далее - План), Планом мероприятий ("дорожной картой") по содействию импортозамещению в сельском хозяйстве на 2014-2015 годы, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2014 года N 1948-р, иные документы, затрагивающие вопросы их реализации.

2. Ежемесячная информация, отчеты, доклады Министерства сельского хозяйства Российской Федерации в Министерство экономического развития Российской Федерации и Правительство Российской Федерации о ходе реализации мероприятий по содействию импортозамещению в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах.

3. Информация федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных организаций об исполнении в 2014 году и истекшем периоде 2015 года мероприятий по поддержке импортозамещения в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах.

4. Договоры, контракты, соглашения о предоставлении мер государственной поддержки, первичные учетные документы, подтверждающие проведение операций в рамках реализации мероприятий по импортозамещению в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах, отчетность об исполнении указанных мероприятий и достигнутых результатах, статистическая и аналитическая информация. Протоколы, решения Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов и других комиссий.

5. Иные документы и материалы, необходимые для проведения экспертно-аналитического мероприятия.

Цели мероприятия

1. Правовое регулирование мероприятий по обеспечению устойчивого развития агропромышленного комплекса в 2014 году и истекшем периоде 2015 года.

2. Проверка эффективного использования средств федерального бюджета и иных ресурсов, направленных на содействие импортозамещению в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах в 2014 году и истекшем периоде 2015 года.

3. Анализ социально-экономического эффекта, достигнутого по итогам реализации в 2015 году мероприятий, направленных на содействие импортозамещению в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах.

Объекты мероприятия

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (по запросу);

Федеральное агентство по рыболовству (по запросу);

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (по запросу);

Федеральная служба государственной статистики (по запросу).

Исследуемый период: 2014 год и истекший период 2015 года.

Сроки проведения мероприятия: с марта по декабрь 2015 года.

Актуальность проведения экспертно-аналитического мероприятия обусловлена высокой значимостью проблемы продовольственной безопасности, ролью импортозамещения как инструмента ее достижения и одного из путей повышения конкурентоспособности отрасли, а также необходимостью оценки эффективности мер государственной поддержки, направленных на обеспечение продовольственной безопасности.

В ходе экспертно-аналитического мероприятия использованы результаты контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата), мониторинга расходов федерального бюджета, направленных на развитие сельского хозяйства, информация Минсельхоза России, Минэкономразвития России, Минфина России, Росстата и ФТС России, дополнительные аналитические материалы, подготовленные Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации, Институтом конъюнктуры аграрного рынка, Всероссийским научно-исследовательским институтом экономики сельского хозяйства и др.

В рамках экспертно-аналитического мероприятия проведен анализ различных аспектов текущего экономического состояния агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов; влияния на рынок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия внутренних и внешних факторов; механизмов государственной поддержки агропродовольственного сектора экономики.

Основное внимание уделено анализу результативности мер государственной поддержки, особенно по наиболее чувствительным группам сельскохозяйственного сырья и продовольствия на уровне групп статистического наблюдения и таможенного учета.

При этом группы статистического наблюдения Росстата, данные ФТС и Минсельхоза России имеют разную структуру и содержание, привязаны зачастую к различным периодам времени и отображают разную степень достоверности имеющихся данных. Также учитывалось, что данные Росстата более агрегированные, данные ФТС России и Минсельхоза России более детализированные.

Методологические подходы, использованные при анализе, учитывали различные подходы федеральных органов исполнительной власти к формированию балансов продукции сельского хозяйства и трактовке товарных групп.

Так, Росстат при формировании статьи "Ввоз и вывоз" (включая импорт и экспорт) подвергает продукцию досчету, корректировке, логической и арифметической увязке с данными отдельных форм федерального государственного статистического наблюдения. Объемы продукции, поступившие на территорию Российской Федерации по импорту за год и экспортированные в другие страны, определяются Росстатом по данным таможенной статистики.

Необходимо отметить, что Росстат при определении фонда потребления, например, молока и молочных продуктов, включает в его состав молоко всех видов в физическом весе и молочные продукты в пересчете на молоко базисной жирности (масло, сыр, кисломолочные продукты, творог, сметана и т.д.).

Аналогично по группе потребления мяса и мясопродуктов: в состав включается мясо различных видов животных (говядина, свинина, баранина, мясо птицы и др.), а также мясопродукты в пересчете на мясо по коэффициентам, субпродукты 1 и 2 категории, жиры животные пищевые в пересчете на жир-сырец.

Росстатом импорт скота и птицы на убой учитывается в живом весе (полный вес туши), тогда как ФТС России - в убойном весе (вес туши без кожи, головы, внутренностей и нижних частей ног).

При анализе рынков сельскохозяйственной продукции и продовольствия в экспертно-аналитическом мероприятии для достоверности отражения поставок продукции по импорту использовались данные ФТС России, существенно отличающиеся от данных Росстата.

Результаты мероприятия

Импортозамещение как термин в российском законодательстве не закреплен. Вместе с тем импортозамещение в рамках определенной экономической политики рассматривается многими учеными и аналитиками как государственная стратегия замены импортных товаров на товары, произведенные внутри страны.

Целью импортозамещения должно являться повышение конкурентоспособности отечественной продукции за счет стимулирования модернизации производства, повышения его эффективности и освоения новых видов продукции с относительно высокой добавленной стоимостью.

Такой смысл соответствует содержанию указов и поручений Президента Российской Федерации В.В. Путина и решений Правительства Российской Федерации, принятых в этой сфере, начиная с августа 2014 года, после введения санкций против нашей страны. При этом пределы такой замены каждая страна определяет исходя из своих национальных приоритетов. В Российской Федерации в отношении агропромышленного комплекса пороговые значения производства сельскохозяйственной продукции и продуктов их переработки определяются Доктриной продовольственной безопасности страны (далее - Доктрина).

Важнейшим механизмом импортозамещения в рамках определенной экономической стратегии служит протекционистская политика государства, осуществляемая в отношении собственных товаропроизводителей. В условиях открытых рынков, каковым является рынок Российской Федерации, используемые в протекционистской политике инструменты в рамках соответствующих государственных и муниципальных программ и планов включают налоговые льготы, таможенно-тарифное регулирование, прямые и косвенные меры поддержки.

Для обеспечения эффективного импортозамещения должен быть реализован сценарий инновационного развития с производством конкурентоспособной продукции, ориентированной не только на внутренний рынок, но и на экспорт. Импортозамещение без существенной технической и технологической модернизации производства в условиях конкурентной среды может не дать необходимого эффекта замещения.

Задачи повышения доли товаров собственного производства на внутреннем рынке (импортозамещение в более широком смысле) решаются в нашей стране не первый год.

Связано это с тем, что, к примеру, за период с 1995 по 2005 год удельный вес сельского хозяйства во внутреннем валовом продукте (далее - ВВП) страны снизился более чем в 2,3 раза.

Сокращение отечественного производства сопровождалось ростом объемов импорта, что оказало негативное влияние на развитие всего аграрного сектора и продовольственную безопасность России. Сложившаяся к 2005 году ситуация в агропродовольственном секторе экономики страны определила необходимость принятия неотложных протекционистских мер развития агропромышленного комплекса (далее - АПК).

Был принят приоритетный национальный проект "Развитие агропромышленного комплекса" на 2006-2007 годы. Его реализация, несмотря на незначительные объемы финансирования, составившие 50,6 млрд. рублей, позволила стабилизировать ряд направлений развития сельского хозяйства. Однако такие его показатели, как поголовье крупного рогатого скота (далее - КРС), производство молока и некоторые другие, улучшить не удалось.

Для дальнейшего решения назревших проблем аграрного сектора была принята Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы (далее - Госпрограмма 2008-2012) с объемом финансирования 653,2 млрд. рублей, по результатам реализации которой было достигнуто 60% запланированных показателей. Так, были увеличены площади, засеваемые элитными семенами, произошел рост производства скота и птицы (в живой массе), осуществлены значительные поставки племенных животных на условиях финансовой аренды (лизинга).

Объем производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий в текущих ценах в 2008 году составил 1486,6 млрд. рублей, доля сельского хозяйства в ВВП страны выросла до 4,2%. В 2012 году объем производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий в текущих ценах составил 1979,6 млрд. рублей, а доля сельского хозяйства в ВВП страны - 3,7 процента.

Вместе с тем за период действия Госпрограммы 2008-2012 произошло снижение индекса производительности труда на 11,9 процентного пункта (с 110% в 2008 году до 98,1% в 2012 году).

Общая характеристика текущего состояния АПК

Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы (далее - Госпрограмма 2013-2020, Госпрограмма) предусматривает комплексное развитие всех отраслей агропромышленного комплекса с учетом развития импортозамещающих подотраслей, включая овощеводство, плодоводство, молочное и мясное скотоводство, использующих конкурентные преимущества, в первую очередь наличие значительных площадей сельскохозяйственных угодий. В 2013-2014 годах и за 9 месяцев 2015 года объем бюджетных ассигнований, направленных на реализацию мероприятий Госпрограммы, составил 618,0 млрд. рублей. В 2014 году рост сельскохозяйственного производства достиг 3,7% и по итогам 2015 года ожидается на уровне 1,8 процента.

Объем производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий в действующих ценах составил 4168,3 млрд. рублей, а доля сельского хозяйства в ВВП страны выросла с 3,3% в 2013 году до 4,0% в 2014 году.

Этот рост обеспечен в основном появившимися в последние годы крупными, вертикально интегрированными агрохолдингами, обладающими современным высокотехнологичным оборудованием, выстроенной системой логистики и товаропроводящими сетями. К ним относятся группа компаний "Русагро", специализирующихся на производстве сахарной свеклы, зерновых, молока, ЗАО "Приосколье" (птицеводство, зернопроизводство), агрохолдинг "Кубань" (зернопроизводство, семеноводство, производство сахарной свеклы, свиноводство), АПХ "Мираторг" (кормопроизводство, производство свинины, говядины) и др.

При этом более половины сельхозорганизаций имеют низкий или недостаточный уровень доходности, сдерживающий привлечение инвестиций, не позволяющий заменить устаревшие фонды и повышать эффективность производства.

За I полугодие 2015 года сократилось количество прибыльных организаций, осуществляющих деятельность в сельском хозяйстве (без субъектов малого предпринимательства), на 19,6% к аналогичному периоду 2014 года. Удельный вес прибыльных хозяйств в общей численности сельхозорганизаций составил 80,4 процента.

Количество прибыльных организаций, осуществляющих деятельность в рыболовстве, рыбоводстве, переработке и консервировании рыбы и морепродуктов, увеличилось на 0,2%, а рентабельность этих организаций возросла в 2 раза.

В целом аграрный сектор характеризуется невысоким уровнем технической и технологической модернизации, низкой долей современных производств. Преобладает низкомеханизированный труд, и, как следствие, продукция имеет высокую трудоемкость и стоимость. Производительность труда в 1,5-2 раза ниже, чем в развитых аграрных странах. А в 2014 году она снизилась по сравнению с 2013 годом на 3,1%. Степень износа основных фондов к 2014 году выросла по сравнению с 2012 годом на 1,5% и составила 39,7 процента.

Предприятия АПК в целом, по экспертным данным АО "Россельхозбанк" и ГК "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", за последние 7 лет без учета государственной финансовой помощи балансировали на уровне нулевой рентабельности, а с учетом господдержки имели рентабельность от 10 до 17%. При этом на низкую рентабельность оказывают влияние инфраструктурные ограничения, недостаточные возможности заимствования финансовых ресурсов и их высокая стоимость на фоне отсутствия ликвидных активов, неразвитость механизмов страхования рисков и ряд других факторов.

Отдельные сегменты рынка сельскохозяйственной и продовольственной продукции имеют элементы монополизации, что в условиях преимущественно мелкотоварного производства становится серьезным ограничителем доступа продуктов на рынок. Развитие оптово-логистических центров, потребительской кооперации на селе, различных форм рыночной торговли, предусматриваемых Госпрограммой 2013-2020 и программами субъектов Российской Федерации, призвано в значительной степени снять эти барьеры и вовлечь в рыночный оборот дополнительные объемы этих продуктов.

Сохраняется неудовлетворительная демографическая ситуация на селе. Несмотря на приостановку естественной убыли населения, миграционный отток превышает прирост населения в сельской местности.

Остро стоит вопрос подготовки для аграрного сектора современных инженерных и управленческих кадров, способных развивать инновационное производство.

За истекший период 2015 года объем производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий в действующих ценах составил 2451,8 млрд. рублей, что на 355,4 млрд. рублей (16,9%) выше аналогичного периода 2014 года.

При этом в годовом выражении прирост потребительских цен и цен на сырье составил 17,4% (против 15,4% по итогам 2014 года).

По данным Росстата и ФНС России, на 1 января 2015 года в Российской Федерации количество сельхозорганизаций составило 56,9 тыс. предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств (далее - КФХ) - 216,1 тыс. хозяйств, по данным Росреестра, количество личных подсобных хозяйств (далее - ЛПХ) составило 16,4 млн. хозяйств.

Законодательное формирование политики импортозамещения в агропродовольственном секторе экономики

Базовые принципы политики импортозамещения в аграрной сфере закреплены в достаточном количестве стратегических документов Российской Федерации*(1). Они определяют направления государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, увеличения производства отечественных продовольственных товаров, формирования экономических стимулов для развития наиболее важных подотраслей сельского хозяйства.

Инструментами регулирования агропродовольственной политики являются соответствующие государственные программы Российской Федерации: Госпрограмма 2013-2020 и "Развитие рыбохозяйственного комплекса" (далее - госпрограмма развития рыбного хозяйства).

С учетом необходимости импортозамещения Госпрограмма 2013-2020 дополнена такими приоритетными направлениями, как: "Развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства"; "Развитие молочного скотоводства"; "Поддержка племенного дела, селекции и семеноводства"; "Развитие оптово-распределительных центров и инфраструктуры системы социального питания"; "Развитие финансово-кредитной системы агропромышленного комплекса".

В свою очередь, в госпрограмму развития рыбного хозяйства внесены изменения для поддержки развития следующих основных направлений: развитие товарного рыбоводства (аквакультуры), в том числе развитие осетрового хозяйства как основы для импортозамещения рыбной продукции на внутреннем рынке; расширение ресурсных (экосистемных) исследований с целью увеличения объема оцененного потенциала сырьевой базы водных биологических ресурсов и расширения ассортимента и объемов возможного вылова рыбы; инфраструктурное развитие рыбохозяйственного комплекса (капитальные вложения).

С 2015 года реализуется План в целях обеспечения устойчивого развития экономики и реализации мер, направленных на активизацию структурных изменений в российской экономике, стабилизацию работы системообразующих организаций в ключевых отраслях.

Всего в настоящее время действуют более 200 нормативных правовых актов, регламентирующих направления государственной политики в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах, которые прямо или косвенно влияют на правовое регулирование мероприятий, направленных на импортозамещение, содержат необходимые критерии и условия предоставления государственной поддержки, а также требования, связанные с особенностями сельскохозяйственного производства.

Отдельным механизмом организационно-правового регулирования является утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2014 года N 1948-р "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по содействию импортозамещению в сельском хозяйстве на 2014-2015 годы" план импортозамещения в сельском хозяйстве (далее - план импортозамещения).

Однако, как показал анализ, план импортозамещения не содержал целевые ориентиры импортозамещения; порядок отбора и меры стимулирования предприятий и организаций, участвующих в реализации плана импортозамещения, ответственных за реализацию плана импортозамещения федеральных органов исполнительной власти, как это было определено в поручении Президента Российской Федерации от 14 мая 2014 года N Пр-1159 (подпункт "л" пункта 1).

В целях реализации плана импортозамещения Минсельхозом России начата работа по корректировке Доктрины, предполагающая усиление мероприятий по импортозамещению, в части:

- корректировки основного объема продовольственных продуктов, необходимых для производства внутри Российской Федерации, а именно: сахара - не менее 90%, растительного масла - не менее 90%, рыбы и рыбопродуктов - не менее 85%, и добавления таких продуктов, как овощи и бахчевые (не менее 90%), фрукты и ягоды (не менее 70%);

- комплексной оценки состояния продовольственной безопасности на основе дополнительных показателей в сфере доходов и потребления населения, производства и национальной конкурентоспособности, продовольственного рынка, инфраструктуры агропродовольственного рынка, государственных материальных резервов и запасов с возможностью введения по решению Правительства Российской Федерации дополнительных показателей;

- усиления экологической, биологической, пищевой и продовольственной безопасности, контроля и надзора за соблюдением требований законодательства, а также совершенствования лабораторной базы;

- расширения внешнеэкономической политики.

Также Минсельхоз России разработал проект создания государственной автоматизированной информационной системы в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации. Мероприятия по созданию указанной системы уже осуществлялись Минсельхозом России в 2008-2012 годах.

Как показали результаты экспертно-аналитического мероприятия Счетной палаты "Анализ использования средств федерального бюджета, направленных в 2012 году на реализацию Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, а также оценка достижения ее целевых показателей" (пункт 2.3.4.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2013 год), эта система не была введена в эксплуатацию в полном объеме. Удалось создать только отдельные ее элементы. При этом в 2008-2012 годах на финансирование мероприятий по ее созданию было использовано 2814,7 млн. рублей средств федерального бюджета, а количество государственных услуг, предоставленных пользователям в электронном виде, в 2012 году составило лишь 64,6 процента.

Также Минсельхозом России и Россельхознадзором в I квартале 2015 года были представлены в Правительство Российской Федерации 4 доклада (о реализации комплекса мер по обеспечению населения качественной пищевой и иной продукцией из водных биологических ресурсов, об анализе осуществления фитосанитарного, ветеринарного контроля (надзора) за сельскохозяйственной продукцией, об активизации участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в области сельского хозяйства, рыбного хозяйства и продовольственной безопасности, о реализации мероприятий по обеспечению выполнения положений Концепции).

Недостатки нормативно-правового регулирования

Как показывают результаты контрольного мероприятия Счетной палаты "Проверка исполнения Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2014 год в Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации (082)" (пункты 1.1.1, 1.1.1.4, 1.1.1.4.39, 1.1.1.5, 1.1.1.8 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2015 год), отдельные нормативные документы имеют недостатки и недоработки.

Так, несвоевременное исполнение Минсельхозом России полномочий по разработке проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации влияет на качество осуществления государственной поддержки мероприятий по импортозамещению и не позволяет оперативно использовать средства федерального бюджета.

Анализ Графика подготовки актов Правительства Российской Федерации в 2015 году, утвержденного поручением Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2014 года N ИШ-П13-8500, показал, что на 1 октября 2015 года с нарушением установленных сроков (от 6 до 62 дней) Минсельхозом России внесены в Правительство Российской Федерации 6 актов по таким направлениям государственной поддержки, как: оказание несвязанной поддержки сельхозтоваропроизводителям в области растениеводства; возмещение части прямых понесенных затрат на создание и модернизацию объектов агропромышленного комплекса; возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах; поддержка производства и реализации тонкорунной и полутонкорунной шерсти; реализация перспективных инновационных проектов в АПК.

Отдельные разработанные Минсельхозом России проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации излишне формализованы и не унифицированы. Так, постановление Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года N 1460 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах" перегружено внесенными в него изменениями, что затрудняет его применение уполномоченными органами субъектов Российской Федерации и сельхозтоваропроизводителями.

Кроме того, анализ реализации "дорожной карты" свидетельствует, что, являясь ответственным исполнителем по 15 пунктам и соисполнителем по 3 пунктам, Минсельхоз России не выполнил 5 пунктов (33,3%) и 2 пункта выполнил с нарушением сроков. По состоянию на 30 октября 2015 года по 5 пунктам срок исполнения не наступил и по 8 пунктам ответственными федеральными органами исполнительной власти направлены в Правительство Российской Федерации доклады о ходе их реализации.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что Минсельхозом России недостаточно эффективно и с нарушением сроков осуществляется работа по подготовке проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и что указанные проекты актов излишне формализованы и не унифицированы.

Анализ эффективности мер государственной поддержки, направленных на содействие импортозамещению в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах в 2014 году и истекшем периоде 2015 года

В целях реализации Указа N 560 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации N 778 Минсельхозом России осуществлена корректировка Госпрограммы 2013-2020.

В состав Госпрограммы 2013-2020 в дополнение к 6 действующим подпрограммам были включены 5 подпрограмм: "Развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства", "Развитие молочного скотоводства", "Поддержка племенного дела, селекции и семеноводства", "Развитие оптово-распределительных центров и инфраструктуры системы социального питания", "Развитие финансово-кредитной системы АПК". Соответствующим образом расширены направления государственной поддержки, увеличены расходы федерального бюджета на реализацию мероприятий Госпрограммы 2013-2020.

Если в ранее действовавшей Госпрограмме 2008-2012 было всего 49 целевых индикаторов, то после осуществленной в конце 2014 года корректировки Госпрограммы 2013-2020 их количество возросло более чем в 3,1 раза и составило 152 показателя по 47 направлениям расходов*(2). Количество основных мероприятий увеличилось с 35 до 55, или в 1,6 раза.

Так, подпрограмма "Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства" была разделена на 2 подпрограммы: "Развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства" и "Поддержка племенного дела, селекции и семеноводства". При этом в подпрограмме по развитию растениеводства количество целевых показателей увеличилось с 12 до 22, в новые подпрограммы включены еще 7 показателей.

Целевые показатели подпрограммы "Развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства" не в полной мере соответствуют приоритетам импортозамещения картофеля и овощей: отсутствует целевой показатель, характеризующий удельный вес семенного картофеля в общем объеме производства картофеля.

В Госпрограмму 2013-2020 включены несопоставимые показатели, достоверность проверки которых невозможна, например: "Увеличение реализации молока, собранного кооперативами у сельхозтоваропроизодителей, %", "Товарность молока в сельхозорганизациях, КФХ, включая индивидуальных предпринимателей, %","Удельный вес идентифицированного маточного поголовья КРС молочного направления в общем маточном поголовье КРС молочного направления, %". Кроме того, несмотря на увеличение объемов государственной поддержки на реализацию мероприятий Госпрограммы 2013-2020, значения 9 показателей имеют отрицательную динамику.

Не увязаны целевые показатели Госпрограммы 2013-2020 со стратегическими документами, определяющими направления социально-экономического развития Российской Федерации. Так, значение целевого индикатора по производительности труда к 2020 году меньше значения, определенного в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике", в соответствии с которым производительность труда к 2018 году должна быть повышена в 1,5 раза относительно уровня 2011 года, а в Госпрограмме 2013-2020 увеличение значения данного показателя планируется лишь на 30 процентов.

В Госпрограмме 2013-2020 имеются дублирующие мероприятия, что не способствует эффективному использованию бюджетных средств.

Так, в рамках реализации подпрограммы "Поддержка малых форм хозяйствования" Госпрограммы 2013-2020 Минсельхозом России осуществляется финансирование субсидии на возмещение части процентной ставки по долгосрочным, среднесрочным и краткосрочным кредитам, взятым малыми формами хозяйствования. По мнению Счетной палаты, данное направление расходов аналогично мерам господдержки, реализуемым в рамках мероприятий подпрограмм "Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства", "Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства", "Развитие мясного скотоводства" Госпрограммы 2013-2020, предусматривающих субсидирование процентной ставки по краткосрочным и инвестиционным кредитам, привлеченным, в том числе, и малыми формами.

Избыточное количество субсидий по государственной поддержке АПК не способствует качественному управлению Госпрограммой 2013-2020.

За 2013-2015 годы объемы бюджетных ассигнований, предусмотренные на поддержку сельского хозяйства (618,6 млрд. рублей), сопоставимы с объемами государственной поддержки, оказанной за 5 лет при реализации Госпрограммы 2008-2012 (653 млрд. рублей).

В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 216-ФЗ "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" бюджетные ассигнования, предусмотренные на государственную поддержку сельского хозяйства, в 2013 году составили 197671,6 млн. рублей. Кассовое исполнение расходов в 2013 году составило 197896,2 млн. рублей, или 99,9% сводной бюджетной росписи.

Согласно Федеральному закону от 2 декабря 2013 года N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" бюджетные ассигнования, предусмотренные на государственную поддержку сельского хозяйства, в 2014 году составили 170150,2 млн. рублей.

Всего на выполнение основных мероприятий по государственной поддержке сельского хозяйства бюджетной росписью расходов на 2014 год было предусмотрено направить 188731,6 млн. рублей. Кассовое исполнение расходов в 2014 году составило 186589,9 млн. рублей, или 98,9 процента.

Федеральным законом от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (с изменениями) на государственную поддержку сельского хозяйства в 2015 году предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 210962,8 млн. рублей, что на 23,9% больше параметров 2014 года.

На 1 ноября 2015 года бюджетной росписью предусмотрено 241,4 млрд. рублей, что больше на 21,8% росписи 2014 года. Кассовое исполнение на 1 ноября 2015 года составило 181,8 млрд. рублей, или 75,3 процента.

На выполнение основных мероприятий Госпрограммы на 2015 год бюджетной росписью предусмотрено 215290,8 млн. рублей, что на 14,1% больше объемов бюджетных ассигнований сводной бюджетной росписи 2014 года.

Фактическое финансирование на 1 ноября 2015 года составило 181829,4 млн. рублей, или 75,3 процента.

Кроме того, в 2015 году в рамках реализации Плана на господдержку сельского хозяйства дополнительно предусмотрены средства федерального бюджета в объеме до 54000,0 млн. рублей.

По состоянию на 12 ноября 2015 года в рамках реализации пункта 37 Плана на господдержку сельского хозяйства из дополнительно предусмотренных бюджетных ассигнований федерального бюджета распределено 42050,0 млн. рублей, или 84,1 процента.

Изменения бюджетных ассигнований на реализацию программных мероприятий осуществлялись в рамках федеральных законов о внесении изменений в федеральный бюджет на текущий финансовый год, а также на основании отдельных решений Правительства Российской Федерации. Своевременная корректировка параметров Госпрограммы не производилась.

В 2014 году из 97 показателей было выполнено только 49, или 50,5% от общего количества. Не достигнуты значения таких целевых показателей, как "Индекс физического объема инвестиций в основной капитал сельского хозяйства" (-9,2 процентного пункта), "Индекс производства пищевых продуктов, включая напитки (в сопоставимых ценах)" (-0,6 процентного пункта), "Валовый сбор сахарной свеклы в хозяйствах всех категорий" (92,3%), "Производство масла сливочного" (95%), "Производство сыров и сырных продуктов" (94,7 процента).

В то же время следует отметить, что достигнуты значения наиболее важных показателей, таких как "Индекс производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий (в сопоставимых ценах) к предыдущему году" (+1,2 процентного пункта), "Индекс производства продукции растениеводства в хозяйствах всех категорий (в сопоставимых ценах) к предыдущему году" (+2,0 процентного пункта), "Валовый сбор зерновых и зернобобовых в хозяйствах всех категорий" (+10,9 процентного пункта), "Прирост производственных мощностей по убою скота и его первичной переработке" (+2,6 процентного пункта).

В 2014 году около половины средств федерального бюджета (48,8%) и часть консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (6%) были направлены на субсидирование процентных ставок по привлеченным краткосрочным и инвестиционным кредитам на развитие растениеводства, животноводства, мясного скотоводства, поддержку малых форм хозяйствования. Аналогичная ситуация сложилась и за 10 месяцев 2015 года.

Информация о расходах федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на субсидирование части процентной ставки по кредитам за 2014 год и 10 месяцев 2015 года представлена в таблице:

(млн. руб.)
2014 г.				2015 г.
федеральный бюджет		бюджет субъекта		федеральный бюджет		бюджет субъекта
план	факт	план	факт	план	факт	план	факт
Субсидии на возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства
7542,25	7530,17	2457,93	2243,01	21342,25	15649,16	2883,48	2005,13
Субсидии на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на развитие растениеводства, переработки и развитие инфраструктуры и логистического обеспечения рынков продукции растениеводства
19934,84	19747,48	3029,19	2595,23	11581,50	8285,10	2814,98	1993,28
Субсидии на возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на развитие животноводства, переработки и реализации продукции животноводства
6753,20	6745,91	1600,00	1500,00	9270,02	5703,58	1726,52	830,51
Субсидии на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на развитие животноводства
50231,48	49297,92	8000,00	7400,00	24138,20	16154,57	6425,35	4145,52
Субсидии на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на строительство и реконструкцию объектов для мясного скотоводства
3150,02	3146,71	470,00	440,00	5073,91	2335,31	311,48	232,05
2014 г.				2015 г.
федеральный бюджет		бюджет субъекта		федеральный бюджет		бюджет субъекта
план	факт	план	факт	план	факт	план	факт
Субсидии на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) малым формам хозяйствования
4750,00	4745,86	613,90	528,00	7618,7	3491,01	860,67	468,46

Анализ Счетной палаты показывает, что в 2014 году по краткосрочным кредитам (займам) на развитие растениеводства план финансирования за счет средств федерального бюджета был выполнен на 99,8% (7530,17 млн. рублей), за счет средств региональных бюджетов - на 91,3% (2243,01 млн. рублей). Большая часть субсидий по краткосрочным кредитам была получена производителями Центрального (41%) и Приволжского (27%) федеральных округов, где сосредоточено 25 и 23% производства валовой продукции растениеводства, соответственно.

Доля участия субъектов Российской Федерации возросла по сравнению с 2013 годом (13,2%), но основную нагрузку по субсидированию процентной ставки продолжает нести федеральный бюджет.

В структуре субсидируемых кредитов в 2014 году наибольший удельный вес занимают кредиты, направленные на переработку продукции растениеводства, - 62%, общим объемом 241 млрд. рублей, на производство продукции растениеводства приходилось, соответственно, 38%, 150,2 млрд. рублей.

В части субсидирования инвестиционных кредитов, направленных на развитие подотрасли растениеводства, из федерального бюджета в 2014 году субъектам Российской Федерации было перечислено 19747,48 млн. рублей. Таким образом, обязательства федерального бюджета по перечислению субсидий в региональные бюджеты выполнены на 99,1%, за счет средств региональных бюджетов - на 85,7% (2595,23 млн. рублей).

Анализ выполнения показателей свидетельствует, что из 78 субъектов Российской Федерации не выполнен показатель "Индекс производства продукции растениеводства в хозяйствах всех категорий" 33 регионами.

Наибольшее недостижение субъектами Российской Федерации показателей результативности использования субсидий представлено в таблице:

	Индекс производства продукции растениеводства в хозяйствах всех категорий		Факт/план (+, -)
	план	факт
Карачаево-Черкесская Республика	103,1	90,3	-12,8
Республика Северная Осетия - Алания	106,1	95,5	-10,6
Чеченская Республика	110,0	90,3	-19,7
Курганская область	103,5	88,6	-14,9
Республика Алтай	102,9	91,6	-11,3
Республика Бурятия	101,5	86,1	-15,4
Республика Тыва	102,7	83,7	-19,0
Алтайский край	104,0	79,3	-24,7
Новосибирская область	102,9	87,9	-15,0
Омская область	101,0	90,6	-10,4
Чукотский автономный округ	102,9	84,8	-18,1
Тамбовская область	108,8	95,7	-13,1

Одной из причин невыполнения показателя является неисполнение субъектами своих расходных обязательств по финансированию.

Так, по Курганской области при 100% исполнения обязательств федерального бюджета (155,4 млн. рублей) обязательства субъекта выполнены лишь на 52,2% (28,3 млн. рублей); по Чеченской Республике при 100% исполнения обязательств федерального бюджета (482,5 млн. рублей) обязательства субъекта выполнены лишь на 7,7% (5,6 млн. рублей); по Карачаево-Черкесской Республике при 100% исполнения обязательств федерального бюджета (7,7 млн. рублей) обязательства субъекта выполнены лишь на 66,7% (0,3 млн. рублей).

В рамках предоставления субсидий по краткосрочным кредитам, выданным на развитие подотрасли животноводства, в 2014 году план финансирования за счет средств федерального бюджета был выполнен на 99,9% (6745,91 млн. рублей), за счет средств региональных бюджетов - на 95% (1500,00 млн. рублей). Основная нагрузка по субсидированию процентной ставки ложится на федеральный бюджет, доля финансирования части процентной ставки по краткосрочным кредитам за счет средств региональных бюджетов составила 18,5 процента.

Большая часть субсидий по краткосрочным кредитам, выданным на развитие подотрасли животноводства, как и в 2013 году, была получена предприятиями и организациями Центрального (29%) и Приволжского (26%) федеральных округов.

В отношении субсидирования инвестиционных кредитов, направленных на развитие подотрасли животноводства, сумма субсидий за счет средств субъектов Российской Федерации составила 7400,0 млн. рублей. Около 70% всего объема выплаченных субсидий по инвестиционным кредитам было получено товаропроизводителями Центрального (47%) и Приволжского (22%) федеральных округов.

В 2014 году сумма направленных из федерального и региональных бюджетов субсидий малым формам хозяйствования по краткосрочным, среднесрочным и долгосрочным кредитам составила 5273,9 млн. рублей. За счет средств федерального бюджета финансировалось около 90% всех субсидий (4745,8 млн. рублей), за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 10% (528,0 млн. рублей).

Необходимо отметить, что в текущих экономических условиях увеличивается потребность в оборотных средствах в связи с ростом стоимости технического обслуживания оборудования, а также стоимости кормов. По экспертным оценкам, рост заемных ресурсов сроком до 1 года может составить 35 процентов.

Кроме того, для стимулирования инвестиционной деятельности необходимо создать условия окупаемости инвестиций и защиты интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках.

Как показывают контрольные мероприятия Счетной палаты, невостребованность отдельных форм господдержки в ходе исполнения федерального бюджета приводила к многочисленным перераспределениям значительных объемов средств федерального бюджета в течение финансового года, а отдельные виды государственной поддержки служат лишь для резервирования и перераспределения в течение финансового года средств федерального бюджета внутри мероприятий Госпрограммы.

Например, в 2014 году из средств, предусмотренных на государственную поддержку сельского хозяйства в связи с сезонными рисками в объеме 14,2 млрд. рублей, было перераспределено в основном на краткосрочные кредиты и несвязанную поддержку в области растениеводства 12,9 млрд. рублей (91% от предусмотренного); субсидии на поддержку экономически значимых региональных программ в области животноводства были сокращены в 20,7 раза (с 7600,0 млн. рублей до 367,4 млн. рублей).

Аналогичная ситуация сложилась и за 9 месяцев 2015 года. Так, субсидии на поддержку экономически значимых региональных программ в области животноводства в 2015 году были сокращены в 14,3 раза (с 7153,5 млн. рублей до 500 млн. рублей); субсидии на поддержку экономически значимых региональных программ в области растениеводства - в 2,9 раза (с 2850,0 млн. рублей до 1000,0 млн. рублей); субсидии на возмещение части затрат сельхозтоваропроизводителей на уплату страховой премии в области животноводства - в 2,4 раза (с 1425,0 млн. рублей до 603,2 млн. рублей).

Кроме того, один и тот же вид государственной поддержки реализуется по различным подпрограммам, что связано с чрезмерной детализацией Госпрограммы 2013-2020.

Так, субсидии на 1 кг реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока финансируются как в рамках подпрограммы "Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства" в объеме 1926,2 млн. рублей, так и в рамках подпрограммы "Развитие молочного скотоводства" в объеме 6207,7 млн. рублей.

При этом, как свидетельствуют материалы контрольных мероприятий, отдельные виды государственной поддержки и выделяемые на них объемы бюджетных ассигнований не взаимоувязаны с целевыми показателями Госпрограммы.

Например, в рамках подпрограммы "Поддержка малых форм хозяйствования" два вида государственной поддержки (субсидии на реализацию перспективных инновационных проектов в АПК и гранты в форме субсидий на реализацию перспективных инновационных проектов в АПК с общим объемом финансирования 244,5 млн. рублей) характеризует один целевой показатель - "количество реализованных инновационных проектов".

При выделенных из федерального бюджета средствах в объеме 7618,7 млн. рублей на субсидии на возмещение части процентной ставки по долгосрочным, среднесрочным и краткосрочным кредитам, взятым малыми формами хозяйствования, в Госпрограмме 2013-2020 отсутствует индикатор, определяющий значение показателя результативности предоставления данной субсидии.

В рамках подпрограммы "Развитие подотраслей растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства" 2 вида государственной поддержки (субсидии на возмещение части затрат на раскорчевку выбывших из эксплуатации старых садов и рекультивацию раскорчеванных площадей и субсидии на возмещение части затрат на закладку и уход за многолетними плодовыми и ягодными насаждениями с общим объемом финансирования из федерального бюджета в 2015 году в размере 2590,6 млн. рублей) также отражает один показатель "площадь закладки многолетних насаждений", который не позволяет определить эффективность предоставления средств федерального бюджета на указанные цели.

По мнению Счетной палаты, недостаточная оценка Минсельхозом России потребности субъектов Российской Федерации в объемах средств федерального бюджета по направлениям государственной поддержки приводит к их неэффективному расходованию.

Так, согласно оперативному мониторингу по состоянию на 1 ноября 2015 года низкое кассовое исполнение расходов отмечается именно по тем видам субсидий, на которые были дополнительно предусмотрены бюджетные ассигнования за счет антикризисного фонда (субсидии на возмещение части затрат на закладку и уход за виноградниками (40,4%), на закладку и уход за многолетними плодовыми и ягодными насаждениями (52,4%), субсидии производителям сельскохозяйственной техники (41,6 процента).

При этом по этим же видам государственной поддержки из-за отсутствия потребности в них сельхозтоваропроизводителей в 2014 году были уменьшены лимиты бюджетных обязательств по субсидиям на возмещение части затрат на закладку и уход за многолетними плодовыми и ягодными насаждениями на 56,2 млн. рублей, на возмещение части затрат на раскорчевку выбывших из эксплуатации старых садов и рекультивацию раскорчеванных площадей - на 36,4 млн. рублей.

Невысокий процент исполнения в 2015 году отмечается по таким основным мероприятиям, как:

- субсидии на возмещение части процентной ставки по краткосрочным и инвестиционным кредитам (займам) на развитие молочного скотоводства - 14,8 и 18,4%, соответственно;

- субсидии на возмещение части затрат на раскорчевку выбывших из эксплуатации старых садов и рекультивацию раскорчеванных площадей и субсидии на возмещение части затрат на закладку и уход за многолетними плодовыми и ягодными насаждениями - 40,4 и 41,4%, соответственно;

- субсидии на возмещение части процентной ставки по краткосрочным кредитам (займам) на переработку продукции растениеводства и животноводства - 20,8%;

- субсидии на возмещение части затрат сельхозтоваропроизводителей на уплату страховой премии, начисленной по договорам сельскохозяйственного страхования в области растениеводства и животноводства, - 60,2% и 38,5%, соответственно.

При этом по состоянию на 6 ноября 2015 года не заключены соглашения о предоставлении субсидий между Минсельхозом России и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на сумму 4009,5 млн. рублей.

Необходимо отметить, что значительное количество субсидий (более 55%) в течение финансового года распределяется не федеральным законом о бюджете, а отдельными решениями Правительства Российской Федерации, что приводит к неоднократному внесению субъектами Российской Федерации соответствующих изменений в законы о региональных бюджетах.

Минсельхоз России, заключая соглашения о предоставлении субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, не учитывает их региональные потребности.

За 9 месяцев 2015 года в соглашения Минсельхоза России с субъектами Российской Федерации неоднократно (от 4 до 10 раз) вносились изменения в части корректировки значений объемов финансирования субсидий, которые оформлялись дополнительными соглашениями (Брянская, Белгородская, Волгоградская, Воронежская, Кировская, Ленинградская, Новосибирская, Оренбургская, Пензенская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Смоленская области, Краснодарский и Пермский края, республики Алтай, Башкортостан, Бурятия, Северная Осетия - Алания и Татарстан, Кабардино-Балкарская Республика и Чувашская Республика).

Результаты контрольных мероприятий показали, что увеличение объемов бюджетных ассигнований (от 2,5 до 24,3 раза) субъектам Российской Федерации не приводило к изменению значений отдельных показателей результативности (соглашения с Красноярским краем, Воронежской, Курской, Ленинградской и Смоленской областями). Например, в соглашении, заключенном с Правительством Ставропольского края, показатель результативности "площадь закладки многолетних плодовых и ягодных насаждений на территории субъекта Российской Федерации, тыс. га" при увеличении объемов финансирования в 4,5 раза остался без изменения и составил 0,5 тыс. га; показатель результативности "сохранение посевных площадей в субъекте Российской Федерации, тыс. га" при увеличении объема финансирования на 58% также остался без изменения и составил 2890,5 тыс. гектаров.

Учитывая изложенное, оценить эффективность использования субъектами Российской Федерации всего объема средств федерального бюджета без их увязки с показателями результативности представляется весьма затруднительным.

Анализ использования средств федерального бюджета свидетельствует, что наиболее востребованной при проведении сезонных полевых работ является субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельхозтоваропроизводителям в области растениеводства, которая позволяет возместить часть затрат на проведение комплекса агротехнологических работ, повысить уровень экологической безопасности сельхозпроизводства и качество почв в расчете на 1 га посевной площади сельхозкультур. Это способствовало получению высоких урожаев в 2014-2015 годах. На данный вид господдержки в 2014-2015 годах выделено 41,7 млрд. рублей, кассовое исполнение - 100 процентов.

В 2015 году, как и в 2013-2014 годах, почти половина средств Госпрограммы направляется на субсидирование процентных ставок по краткосрочным и инвестиционным кредитам.

Анализ показывает, что если в 2013 году на долю субсидий на возмещение части процентной ставки по краткосрочным и инвестиционным кредитам приходилось 36,1% от общего объема финансирования Госпрограммы (71500,0 млн. рублей), то в 2014 году - 48,8% (91214,1 млн. рублей), а в 2015 году - 41,7% (100569,8 млн. рублей).

При этом объем государственной поддержки на возмещение части затрат по инвестиционным кредитам в 2015 году сократился в 1,8 раза по сравнению с 2014 годом (с 73316,4 до 40799,6 млн. рублей).

По данным Росстата, инвестиции в основной капитал, направленные на развитие сельского хозяйства, в 2013 году составили 307087,1 млн. рублей, в 2014 году увеличились на 2,2% и составили 313773,8 млн. рублей. В I полугодии 2015 года по сравнению с аналогичным периодом 2014 года инвестиции в основной капитал увеличились на 6,9%. Тем не менее, для решения задач импортозамещения темпы роста инвестиций в основной капитал недостаточны. Так, по экспертным оценкам, чтобы вооружить сельское хозяйство России современными средствами производства, объемы инвестиций в отрасль должны составить более 1 трлн. рублей.

Факторами, влияющими на снижение темпов роста инвестиций, по мнению бизнес-сообщества, в настоящее время являются: высокая стоимость заемных денег, отсутствие стабильности правил регулирования рынков и гарантированности государственной поддержки на весь период реализации инвестиционного проекта, инфраструктурные ограничения.

Система субсидирования в аграрном секторе не учитывает в полной мере результативность использования средств федерального бюджета.

Так, в 2014 году в целях реализации дополнительных мер по поддержке отраслей экономики Минсельхозу России выделено 20000 млн. рублей*(3) на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) в области растениеводства и животноводства, привлеченным до 1 января 2014 года. Минсельхозом России было отобрано для субсидирования более 8600 инвестиционных проектов (заключенных в 2012-2014 годах) с общей суммой кредитных средств 413,3 млрд. рублей.

Отбор инвестиционных проектов осуществлен Министерством согласно пункту 2 раздела II протокола заседания Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов от 6 октября 2014 года N 1. В то же время, как показывает анализ, из 8,6 тыс. проектов только 429 проектов, или 5% (со стоимостью свыше 100 млн. рублей), можно отнести к тем, которые будут способствовать импортозамещению, технической и технологической модернизации отрасли. Это проекты по строительству и модернизации животноводческих и тепличных комплексов, комбикормовых предприятий и цехов, сахарных заводов, объектов по глубокой переработке высокопротеиновых сельскохозяйственных культур, плодоовощных хранилищ.

Остальные 95% отобранных Минсельхозом России инвестпроектов направлены в основном на приобретение техники и оборудования для растениеводства, племенных животных. Суммы кредитных договоров составляют от 49 тыс. рублей до 1 млн. рублей.

При этом не использованные субъектами Российской Федерации остатки дополнительно выделенных субсидий на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) в области растениеводства и животноводства на конец 2014 года составили 5,74 млрд. рублей.

Основными кредиторами АПК являются АО "Россельхозбанк" и ПАО "Сбербанк России", на долю которых приходится порядка 70% выданных краткосрочных кредитов.

За истекший период 2015 года кредитные портфели АО "Россельхозбанк" и ПАО "Сбербанк России" по краткосрочным кредитам в АПК составили 216,52 млрд. рублей и 189,32 млрд. рублей, соответственно.

По данным Минсельхоза России, с середины декабря 2014 года процентные ставки по краткосрочным кредитам выросли до 20-22% годовых, а по инвестиционным - до 23-26% годовых. Это на 10 пунктов превышает средневзвешенный показатель процентной ставки за весь 2014 год.

Кредиты сроком до 1 года направлялись в основном на пополнение оборотных средств для проведения сезонных полевых работ (40%) и переработку продукции (60 процентов).

Анализ объема инвестиционных ресурсов, привлекаемых в отрасль с 2013 года, свидетельствует о замедлении темпов роста инвестиций в основной капитал сельского хозяйства. В 2014 году по сравнению с 2013 годом произошло снижение объемов кредитования на 13% (размер выданных кредитных ресурсов составил 1 трлн. рублей).

Указанная ситуация является следствием нестабильного финансового состояния сельхозтоваропроизводителей, суммарная задолженность которых в 2014 году превысила 2 трлн. рублей.

В 2015 году Минсельхозом России*(4) отобраны 2254 инвестиционных проекта (с суммами кредитных договоров от 14 тыс. рублей до 4,2 млрд. рублей), из которых для поддержания инвестиционных проектов, реализация которых способствует ускоренному импортозамещению, по приоритетным мероприятиям Госпрограммы отдельно выделены 464 инвестиционных проекта со сроком действия кредитных договоров до 2023 года*(5) на сумму привлеченных кредитных средств более 265 млрд. рублей.

Однако государственная поддержка инвестиционных проектов, отобранных Минсельхозом России, в основном не была направлена на инфраструктурные проекты с большим мультипликативным эффектом, так как сумма по 11,4% кредитных договоров не превышала 700 тыс. рублей.

По расчету Минсельхоза России, в случае реализации указанных инвестиционных проектов в полном объеме прирост мощностей в 2015-2016 годах составит:

- 344,6 га площадей теплиц - по 49 проектам по строительству и модернизации теплиц с объемом привлеченных кредитных средств в сумме 31013,55 млн. рублей;

- 857,4 тыс. т единовременного хранения овощей - по 48 проектам по строительству и модернизации овощехранилищ с объемом привлеченных кредитных средств в сумме 10716,82 млн. рублей;

- 22,4 тыс. т переработанных плодов и ягод - по 4 проектам с объемом привлеченных кредитных средств в сумме 718,71 млн. рублей;

- 291,1 тыс. т произведенного и переработанного молока - по 166 проектам по молочному скотоводству и переработке молочной продукции с объемом привлеченных кредитных средств в сумме 2426012 млн. рублей;

- 612,5 тыс. т свинины - по 79 проектам по свиноводству с объемом привлеченных кредитных средств в сумме 124197,37 млн. рублей;

- 455,4 тыс. т птицы - по 65 проектам по птицеводству с объемом привлеченных кредитных средств в сумме 64862,72 млн. рублей;

- 24,1 тыс. т мяса КРС - по 53 проектам по мясному скотоводству с объемом привлеченных кредитных средств в сумме 10167,85 млн. рублей.

В рамках реализации механизма проектного финансирования в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2014 года N 1044 "Об утверждении Программы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования" отобраны 12 проектов в сфере агропромышленного комплекса, которые в случае их реализации в полном объеме позволят:

- увеличить производство молока на 48850 т;

- увеличить переработку 165 тыс. т сои в год с получением 157,1 тыс. т продукции соепереработки;

- увеличить производство сахара более чем на 2000 т в сутки, в том числе производство дополнительного гранулированного жома составит 27 тыс. т в год;

- увеличить производство комбикормов на 240 тыс. т в год;

- увеличить производство свинины на 79 тыс. т мяса в живом весе в год;

- увеличить производство мяса птицы в живом весе более чем на 750 тыс. т в год;

- увеличить производство овощной продукции более чем на 162,6 тыс. т в год.

Реализация в полном объеме инвестиционных проектов в 2015 и 2016 годах позволит заместить:

- 24,04 тыс. т (1,3%) ввозимого мяса КРС; реализация механизма проектного финансирования к 2018 году - 1,6 тыс. т (0,08%) ввозимого мяса КРС;

- 205,2 тыс. т (69,6%) ввозимых овощей или 188 тыс. т томатов, или 228,5 тыс. т огурцов, или 331,7 тыс. т салата и зелени; реализация механизма проектного финансирования к 2016 году - 48,5 тыс. т (16,6%) ввозимых овощей, в том числе: томатов - 27 тыс. т, огурцов - 21 тыс. т, салата и зелени - 0,5 тыс. т;

- 232,5 тыс. т (5,2%) и 58,5 тыс. т (1,3%)*(6) ввозимого молока; реализация механизма проектного финансирования к 2018 году - 59,8 тыс. т (1,3%) ввозимого молока.

Анализ планируемых объемов ввода мощностей в 2015-2018 годах приведен в таблице:

Наименование подпрограммы Госпрограммы	Отраслевое назначение проектов	Объемы средств федерального бюджета в 2015 г., млн. руб.	Планируемый объем производства по инвестпроектам в 2015-2016 гг., тыс. т
"Развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства"	Теплицы - 49	700,0	344,6*
	Овощехранилища - 48		857,4
"Развитие молочного скотоводства"	Молочное скотоводство - 166	11758,4	291,1
"Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства"	Свиноводство - 79	24138,2	612,5
	Птицеводство - 65		455,4
"Развитие мясного скотоводства"	Мясное скотоводство - 53	7448,9	24,1
* Гектара

Отдельно анализируя влияние средств государственной поддержки на наиболее важную подотрасль сельского хозяйства - молочное производство, необходимо отметить, что производство молока по итогам 2013 года составило 30,66 млн. т, что на 1,8 млн. т меньше, чем было предусмотрено показателями Госпрограммы. И это несмотря на то, что в 2013 году из федерального бюджета только на субсидирование 1 кг реализованного товарного молока было израсходовано 12,75 млрд. рублей (с учетом дополнительно выделенных средств федерального бюджета в сумме 2,76 млрд. рублей).

За 2014 год производство молока составило 30,8 млн. т, что на 2,46 млн. т меньше, чем было предусмотрено в Госпрограмме. Финансирование за 2014 год по указанному направлению составило 8,4 млрд. рублей.

По данным Росстата, производство молока в хозяйствах всех категорий в январе-сентябре 2015 года снизилось относительно соответствующего периода 2014 года на 0,1 млн. т (0,3%) и составило 24,2 млн. т (при установленном в Госпрограмме показателе на уровне 33,65 млн. тонн).

В 2015 году на предоставление субсидии на 1 кг реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока в федеральном бюджете предусмотрено 8,13 млрд. рублей, кассовое исполнение на 1 ноября 2015 года составило 7,6 млрд. рублей, или 93,5% к сводной бюджетной росписи.

Как показывает анализ Счетной палаты, при сохраняющихся ежегодно объемах государственной поддержки (в параметрах около 10 млрд. рублей) темпы роста молочной продукции за 2013-2014 годы составили только 0,14 млн. тонн.

Таким образом, возмещение объемов продукции овощей защищенного грунта, мяса КРС, молока и молокопродуктов недостаточно для покрытия потребности в них внутреннего рынка страны. Кроме того, в молочном скотоводстве даже плановый ввод мощностей в размере 350,9 тыс. т приведет к незначительному увеличению объемов производства, которые имеют тенденцию к сокращению (с 31,92 млн. т в 2012 году до 30,8 млн. т в 2014 году).

Следует отметить, что в 2015 году практически не заработал механизм субсидирования прямых понесенных затрат сельхозпроизводителей на создание и модернизацию объектов растениеводства и животноводства. Несмотря на предусмотренные на реализацию данного механизма средства федерального бюджета в объеме 800,0 млн. рублей, на 1 ноября 2015 года кассовое исполнение не осуществлялось.

Также импортозамещение продукции сельского хозяйства в определяющей степени зависит от технической и технологической модернизации отрасли. Анализ показывает, что крайне низкими остаются темпы обновления основных фондов сельского хозяйства и, в частности, парка сельскохозяйственной техники, который по комбайнам и тракторам обновляется каждый год всего лишь на 7,6% и 4%, соответственно.

По информации Минсельхоза России, для эффективного ведения сельхозпроизводства парк тракторов должен составлять порядка 610 тыс. единиц, парк зернокомбайнов - 147 тыс. единиц.

По состоянию на 1 января 2015 года парк основных видов техники в сельхозорганизациях, по данным Росстата, составлял 247,3 тыс. тракторов (в 2013 году - 259,7 тыс.), 64,6 тыс. зерноуборочных комбайнов (в 2013 году - 67,9 тыс.), 15,2 тыс. кормоуборочных комбайнов (в 2013 году - 16,1 тыс.) и 3,5 тыс. прочих комбайнов (в 2013 году - 3,8 тыс.). По сравнению с 2013 годом количество тракторов сократилось на 12,4 тыс. единиц, зерноуборочных комбайнов - на 3,3 тыс. единиц, кормоуборочных комбайнов - на 900 единиц. При этом доля основных видов сельхозтехники со сроком эксплуатации свыше 10 лет составляет: по тракторам - 60,74% (62,15% - в 2013 году), зерноуборочным комбайнам - 46,76% (48,92% - в 2013 году), кормоуборочным комбайнам - 42,35% (45,05% - в 2013 году). Это связано с недостаточными темпами обновления парка сельхозтехники.

Если в 1990 году на 1000 га пашни приходилось 11 тракторов, то в 2014 году - 3 (сокращение в 3,6 раза). Для сравнения, в Аргентине на 1000 га посевов приходится 8 тракторов, в Канаде - 16, в Германии - 64.

По экспертным данным, половина парка сельскохозяйственной техники имеет уровень износа 70% и более.

Для того, чтобы остановить выбытие основных видов сельскохозяйственной техники, необходимо ежегодно приобретать минимум 20,0 тыс. тракторов, 8,0 тыс. зерно- и 2,0 тыс. кормоуборочных комбайнов, а также иметь региональные программы по технической и технологической модернизации.

Результаты контрольных мероприятий Счетной палаты по эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных на субсидирование производителей сельскохозяйственной техники, а также грантовую поддержку начинающих фермеров, свидетельствуют, что предложенные Минсельхозом России механизмы государственной поддержки требуют корректировки.

Анализ эффективности и результативности использования средств федерального бюджета, направленных на субсидирование скидки на сельхозтехнику, показывает, что с начала реализации данного механизма государственной поддержки (2013 год) средства федерального бюджета используются недостаточно эффективно.

Практически ежегодно на данный вид государственной поддержки в федеральном бюджете предусматривались ассигнования в пределах 2 млрд. рублей, при этом бюджетные ассигнования не осваивались в полном объеме, а целевые показатели Госпрограммы не выполнялись.

Кроме того, участие дилеров в цепочке "завод (изготовитель сельхозтехники) - сельхозтоваропроизводители" приводит к увеличению конечной цены за единицу продукции в диапазоне от 15 до 21% по сравнению с ценой, предложенной заводом-изготовителем по спецификации договора поставки.

При этом скидка завода на отдельные виды сельхозтехники официальному дилеру составляла от 29,8 до 42% от ее цены на условиях франко-завод, заявленной производителем в Минсельхоз России, в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 1432.

Анализ реализации механизма господдержки начинающих фермеров за весь период действия, начиная с 2012 года, свидетельствует о недостаточной его эффективности.

По сравнению с 2012 годом объем финансирования за счет средств федерального бюджета в 2015 году увеличился в 1,6 раза (с 2000,0 до 3200,0 млн. рублей).

В то же время, по данным Росстата, в Российской Федерации за последние 3 года (с 2012 по 2015 год) количество КФХ сократилось на 19,5% (с 268,3 тыс. КФХ до 216,1 тыс. КФХ).

По сравнению с 2012 годом объем производства продукции растениеводства данной категорией хозяйств сократился на 0,2 процентного пункта, производства продукции животноводства - увеличился незначительно, на 0,2 процентного пункта.

Кроме того, при проверках Счетной палаты были выявлены факты предоставления главами КФХ заведомо недостоверных документов с целью получения господдержки.

Так, в Липецкой области субсидии на грантовую поддержку начинающих фермеров в сумме 1,3 млн. рублей получили 3 КФХ, главы которых являлись учредителями (участниками) коммерческих организаций, а грантовую поддержку на развитие семейной животноводческой фермы за счет средств федерального бюджета в объеме 3,1 млн. рублей получил глава КФХ, являющийся учредителем (участником) 4 коммерческих организаций с долей участия в уставных капиталах от 32% до 100 процентов.

Таким образом, несмотря на то, что целями подпрограммы "Развитие малых форм хозяйствования" являются поддержание, дальнейшее развитие их сельскохозяйственной и несельскохозяйственной деятельности, господдержка в основном направлена на замену выбывших хозяйств вновь создаваемыми. Запланированное в Госпрограмме создание к 2020 году дополнительно 14 тыс. КФХ при действующем механизме не окажет должного влияния на развитие малых форм хозяйствования ввиду ежегодного сокращения их количества.

Не менее значимой в плане импортозамещения является проблема агрострахования. В 2014 году страховые выплаты в растениеводстве получили только 600 (10%) из всех застрахованных хозяйств в количестве 5827 единиц. Заявленные убытки составили 2,3 млрд. рублей, тогда как возмещено было 1,5 млрд. рублей, это составило всего 12,4% от суммы уплаченных страховщикам страховых взносов.

В животноводстве в 2014 году об убытках в сумме 428 млн. рублей заявили 6 хозяйств (1%) из 526 застрахованных. Страховые же выплаты составили только 9 млн. рублей (1% от страховой премии), а 419 млн. рублей остались невозмещенными. Это свидетельствует о том, что после уплаты страховых возмещений у страховщиков остаются значительные средства. Происходит это в силу несовершенства механизма страхования и его непривлекательности для сельхозтоваропроизводителей.

Госпрограмма развития рыбного хозяйства состоит из 8 подпрограмм, на финансирование которых в 2015 году предусмотрены бюджетные ассигнования в соответствии с бюджетной росписью в размере 12606,7 млн. рублей, кассовое исполнение за 9 месяцев 2015 года составило 8570,9 млн. рублей, или 68 процентов.

Основным мероприятием подпрограммы "Модернизация и стимулирование" Госпрограммы развития рыбного хозяйства является предоставление субсидий из федерального бюджета на уплату процентов по инвестиционным кредитам на срок до 5 лет в целях стимулирования модернизации существующих и строительства новых рыбопромысловых судов, объектов рыбоперерабатывающей инфраструктуры, объектов хранения рыбной продукции. Субсидии по данному виду государственной поддержки в 2013 году составили 139,2 млн. рублей, или 98% предусмотренных бюджетных ассигнований, в 2014 году - 6,3 млн. рублей, или 100 процентов.

Федеральным законом от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" на стимулирование модернизации существующего и строительства нового рыбопромыслового флота предусмотрено 29,6 млн. рублей, кассовое исполнение на 1 ноября 2015 года не превысило 4,8 млн. рублей, или 16,2 процента.

На цели стимулирования модернизации и строительства объектов рыбоперерабатывающей инфраструктуры, объектов хранения рыбной продукции предусмотрено 143,7 млн. рублей, кассовое исполнение на 1 ноября 2015 года составило 27,8 млн. рублей, или 19,3 процента.

В рамках субсидируемых инвестиционных проектов, начиная с 2009 года, построены 3 рыбопромысловых судна, 3 объекта хранения рыбной продукции и 1 объект рыбоперерабатывающей инфраструктуры, а также проведены модернизация и оснащение 9 судов, модернизированы 9 объектов рыбоперерабатывающей инфраструктуры. В настоящее время 7 проектов по строительству, реконструкции и модернизации остаются незавершенными. Продолжается строительство одного большого морозильного рыболовного траулера.

В рамках реализации госпрограммы развития рыбного хозяйства Федеральным законом от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" на 2015 год в целях предоставления субсидий субъектам Российской Федерации на оказание государственной поддержки по развитию товарной аквакультуры (товарного рыбоводства) и товарного осетроводства предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 359,2 млн. рублей, в том числе: по подпрограмме "Развитие аквакультуры" по товарной аквакультуре (за исключением осетровых) - 269,2 млн. рублей; по подпрограмме "Развитие осетрового хозяйства" по товарному осетроводству - 90,0 млн. рублей.

Следует отметить, что нормативная правовая база, необходимая для предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, в полном объеме была принята только во II половине 2015 года.

В результате были отобраны 6 заявок на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с возмещением части затрат на уплату процентов по кредитам на развитие товарной аквакультуры (товарного рыбоводства), на сумму 234,1 млн. рублей и 3 заявки на развитие осетроводства на сумму 15,9 млн. рублей. Бюджетные средства в размере 109,2 млн. рублей остались нераспределенными.

Кроме того, следует отметить, что доля субсидий из федерального бюджета по долгосрочным инвестиционным проектам, на которые изначально была нацелена государственная поддержка, после завершения отбора заявок была сокращена с 90% до 48% (соответствующие поправки в приказ Росрыболовства от 26 июня 2015 года N 503 "Об утверждении коэффициента для определения доли субсидий по кредитам" внесены приказом Росрыболовства от 3 сентября 2015 года N 665).

Основными причинами невостребованности субсидий явились отсутствие кредитных договоров, удовлетворяющих всем установленным критериям отбора, и недостаточность объемов средств региональных бюджетов для обеспечения необходимого уровня софинансирования в условиях бюджетных ограничений.

Большая часть субсидий была направлена не на развитие товарной аквакультуры, модернизацию действующих и строительство новых мощностей, а на обеспечение текущей деятельности хозяйствующих субъектов, а именно, на возмещение затрат, связанных с приобретением рыбных кормов и рыбопосадочного материала, в основном ввозимых из-за рубежа.

Следует отметить, что темпы и масштабы развития товарного выращивания рыбы в Российской Федерации недостаточны. За 14 лет производство аквакультуры выросло только на 69,5 тыс. т (с 90,4 тыс. т в 2001 году до 159,9 тыс. т в 2014 году). Если в общемировом производстве рыбной продукции доля аквакультуры в 2014 году составила 45,2%, то в Российской Федерации - 3,8 процента.

Таким образом, в 2015 году меры, предусмотренные Правительством Российской Федерации в целях поддержки и эффективного развития отечественной товарной аквакультуры (товарного рыбоводства) как одного из направлений ускоренного импортозамещения в рыбном хозяйстве, своевременно и в полном объеме реализованы не были.

Анализ социально-экономического эффекта, достигнутого по итогам реализации в 2015 году мероприятий, направленных на содействие импортозамещению в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах

По данным Росстата, общий объем импорта продовольственных товаров и сельхозсырья, попавших под эмбарго, оценивается в 9 млрд. долл. США.

Ограничения коснулись ввоза говядины, свинины, мяса птицы, плодоовощной, молочной продукции, рыбы из ряда стран - Соединенных Штатов Америки, стран Европейского союза, Канады, Австралии, Республики Албания, Черногории, Республики Исландия, Княжества Лихтенштейн и Королевства Норвегия.

Доля импорта из стран, попавших под продовольственные санкции Российской Федерации в 2013 году, по данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО), приведена в таблице:

(%)
	Мясо (говядина)	Свинина	Птица	Рыба и морепродукты	Молоко и молокопродукты	Овощи	Фрукты
Австралия	4,1	0,0	0,0	0,0	0,9	0,0	0,1
Канада	0,0	11,1	0,0	4,1	0,0	0,1	0,0
Страны ЕС	4,6	58,9	10,6	7,5	37,4	31,9	23,5
Норвегия	0,0	0,0	0,0	39,0	0,1	0,0	0,0
США	0,0	0,9	37,7	2,6	0,0	0,3	3,6
Всего	8,7	70,9	48,3	53,2	38,4	32,3	27,3

Из общего объема импорта под запрет попали наиболее чувствительные группы товаров, доля импорта которых на рынке продовольствия Российской Федерации составляет более трети от общего количества.

Введение эмбарго на импорт отдельных групп продовольственных товаров создало дополнительный спрос на сельскохозяйственную продукцию на внутреннем рынке, который впоследствии был нивелирован повышением курса национальной валюты и цен на продукты питания.

В 2014 году объемы производства основных групп сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров в Российской Федерации составляли: по мясу и мясопродуктам - 9070 тыс. т (+525 тыс. т к объему производства в 2013 году), молоку и молокопродуктам - 30791 тыс. т (+60,3 тыс. т), картофелю - 30184 тыс. т (+1318 тыс. т). Рост производства овощей до 16885 тыс. т (+776 тыс. т) и фруктов до 3525 тыс. т (+145 тыс. т к объему производства в 2013 году) обеспечен ростом производства во всех категориях хозяйств. За 8 месяцев 2015 года производство сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров по отношению к аналогичному периоду 2014 года по мясу и мясопродуктам выросло на 5,3% (7885,0 тыс. т), молока и молокопродуктов снизилось на 0,2% (21400,5 тыс. т), картофеля и овощей выросло на 6,0% и 3,3%, соответственно. Анализ динамики импорта за 8 месяцев 2015 года свидетельствует о его снижении к аналогичному периоду 2014 года по всем группам продовольственных товаров в среднем в 2 раза, в том числе: по группам "Мясо и мясопродукты" и "Рыба и рыбопродукты" - в 1,8 раза, "Молоко и молокопродукты" - в 1,2 раза, "Овощи" - в 1,4 раза, "Фрукты" - в 3,4 раза.

Информация о динамике и сокращении импорта продовольствия после введения санкций по товарной номенклатуре в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации N 778 приведена в таблице:

Код ТН ВЭД ЕАЭС		Все страны-импортеры, в том числе страны под санкциями (США, страны ЕС, Канада, Австралия, Королевство Норвегия, Республика Албания, Черногория, Республика Исландия, Княжество Лихтенштейн)
		импорт				сокращение импорта за 8 мес. 2015 г. к 8 мес. 2014 г.
		2013 г.	2014 г.	8 мес. 2014 г.	8 мес. 2015 г.
0201	Мясо КРС свежее или охлажденное	40	25,4	18	6,9	-11,1
0202	Мясо КРС замороженное	542,7	634,8	295,3	188,2	-107,1
0203	Свинина свежая, охлажденная или замороженная	603,3	362,1	246,1	174,4	-71,7
0207	Мясо и пищевые субпродукты домашней птицы, указанные в товарной позиции 0105, свежие, охлажденные или замороженные	443,6	356	230,5	83	-147,5
из 0210	Мясо соленое, в рассоле, сушеное или копченое	0,6	0,15	0,09	0,03	-0,06
Итого по группе "Мясо и мясопродукты"		1630,2	1378,45	789,99	452,53	-37,5
из 0301	Живая рыба (за исключением мальков лосося атлантического (Salmo salar), форели (Salmo trutta, Oncorhynchus mykiss)	0,8	0,68	0,6	0,4	-0,2
0302, 0303, 0304, 0305, 0306, из 0307, 0308	Рыба и ракообразные, моллюски и прочие водные беспозвоночные (за исключением молоди (спата) устриц и мидий)	870,2	740,2	494,5	276,9	-217,6
Итого по группе "Рыба и рыбопродукты"		871	740,88	495,1	277,3	-271,8
из 0401, из 0402, из 0403, из 0404, из 0405, из 0406	Молоко и молочная продукция (за исключением специализированного безлактозного молока и специализированной безлактозной молочной продукции для диетического лечебного питания и диетического профилактического питания)	586	371,3	323,4	36,6	-286,8
Итого по группе "Молоко и молокопродукты"		586	371,3	323,4	36,6	-286,8
0701 (за исключением 0701100000), 070200000, 0703 (за исключением 0703101100), 0704, 0705, 0706, 070700, 0708, 0709, 0710, 0711, 0712 (за исключением 0712901100), 0713 (за исключением 0713101000), 0714	Овощи, съедобные корнеплоды и клубнеплоды (за исключением картофеля семенного, лука-севка, кукурузы сахарной гибридной для посева, гороха для посева)	2839,9	3127,7	2663,5	1877,5	-786
Итого по группе "Овощи"		2839,9	3127,7	2663,5	1877,5	-786
0801, 0802, 0803, 0804, 0805, 0806, 0807, 0808, 0809, 0810, 0811, 0813	Фрукты и орехи	6198,1	5350,5	3546,1	2501,6	-1044,5
Итого по группе "Фрукты"		6198,1	5350,5	3546,1	2501,6	-1044,5
160100	Колбасы и аналогичные продукты из мяса, мясных субпродуктов или крови; готовые пищевые продукты, изготовленные на их основе	18,9	7,8	7,3	0,2	-7,1
из 1901901100, из 1901909100, из 2106909200, из 2106909804, из 2106909805, из 2106909809	Пищевые или готовые продукты (за исключением биологически активных добавок; специализированной пищевой продукции для питания спортсменов; витаминно-минеральных комплексов; вкусоароматических добавок; концентратов белков (животного и растительного происхождения) и их смесей; пищевых волокон; пищевых добавок (в том числе комплексных)	151	189,3	153,9	59,7	-94,2
из 1901909900	Пищевые или готовые продукты, изготовленные по технологиям производства сыра и содержащие 1,5 мас. % или более молочного жира	43,4	61	36,5	34,2	-2,3
Итого по группе "Пищевые продукты"		213,3	258,1	197,7	94,1	-103,6

Источник: ФТС России.

Из представленных данных следует, что рост объемов отечественного производства сельскохозяйственной продукции обеспечил возмещение выпадающих объемов в диапазоне от 70% (мясо) до 15% (молоко), остальные были компенсированы за счет импорта, но не в полном объеме.

При этом на потребительском рынке отмечалось сокращение спроса на продовольственные товары, вызванное ростом потребительских цен.

Так, по данным Росстата, потребительские цены на продукты питания в сентябре 2015 года выросли на 18,5% к аналогичному периоду 2014 года. Наиболее высокие темпы роста потребительских цен отмечались по крупе гречневой (ядрица) - на 94,8%, сахару-песку - на 43,7%, рису шлифованному - на 39,5%. Также выросли потребительские цены по таким видам продукции, которые в соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 227-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" входят в состав потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации, в частности: масло подсолнечное - на 38,1%, сельдь соленая - на 37,7%, рыба мороженая (кроме сельди) - на 32,9%, макаронные изделия - на 23,1%, говядина - на 19,2%, мука пшеничная - на 18%, хлеб и хлебобулочные изделия - на 14,4%, морковь - на 39,1%, яблоки - на 35,1%, капуста белокочанная свежая - на 26,4 процента.

Следствием этого стало изменение структуры условного (минимального) набора продуктов питания. В расчете на 1 человека в месяц уменьшилось потребление мясопродуктов (на 0,8%), молочных продуктов (на 0,9%), плодов и овощей (на 1,3%). В то же время потребление рыбопродуктов увеличилось на 0,6%, жиров - на 0,5%, сахара - на 0,6%, прочих продуктов - на 1,1 процента.

В январе-сентябре 2015 года отмечалось ухудшение динамики ряда показателей, характеризующих жизненный уровень населения, по сравнению с соответствующим периодом 2014 года, что было связано с наблюдаемым снижением экономической динамики, сохранением повышенного уровня инфляции и ослаблением курса национальной валюты и сокращением реальных доходов населения. В сентябре 2015 года, по предварительным данным Росстата, реальные располагаемые доходы россиян (доходы за вычетом обязательных платежей с поправкой на инфляцию) по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года снизились на 4,3 процента.

Падение доходов населения привело к снижению оборота розничной торговли. В январе 2015 года оборот розничной торговли сократился в годовом исчислении на 3,6%, в январе-сентябре - на 8,5 процента.

Проведенный анализ показывает, что возмещение выпадающих объемов импорта по запрещенным группам продуктов необходимо увязывать с балансами рынков отечественной сельхозпродукции, формированием их структуры с учетом объемов текущего производства, которые, в свою очередь, необходимо соотносить с загрузкой производственных мощностей.

Баланс производственной мощности по отдельным группам продукции за 2014 год по пищевой и перерабатывающей промышленности, по данным Росстата, приведен в таблице:

(%)
	Использование среднегодовой мощности в отчетном году	Недозагрузка производственных мощностей по группам продукции
Группа "Мясо и мясопродукты"
Мясо и субпродукты, всего, т в смену	67,1	32,9
Мясо и субпродукты пищевые убойных животных, т в смену	60,45	39,55
Мясо и субпродукты пищевые домашней птицы, т в смену	73,91	26,1
Изделия колбасные, т в смену	57,1	42,9
Консервы мясные (мясосодержащие), тыс. условных банок в смену	53,48	46,5
Продукты и консервы мясные детские, тыс. условных банок в смену	51,89	48,1
Группа "Рыба и рыбопродукты"
Икра рыбы мороженая, т	42,65	57,4
Рыба (кроме сельди) мороженая, т	45,22	54,8
Сельдь мороженая, т	58,74	41,3
Филе рыбное мороженое, т	46,77	53,2
Рыба копченая (кроме сельди), сушеная, вяленая, балычные изделия, т	41,39	58,6
Консервы рыбные всех видов, тыс. условных банок	45,92	54,1
Пресервы рыбные, тыс. условных банок	52,09	47,9
Мука тонкого и грубого помола и гранулы из рыбы, ракообразных, моллюсков и других водных беспозвоночных, непригодные для употребления в пищу, т	16,8	83,2
Группа "Хлеб, хлебобулочные изделия, крупы"
Мука из зерновых культур, овощных и др. растительных культур; смеси из них, т	47,09	52,9
Крупы, всего, т	33,68	66,3
Хлеб и хлебобулочные изделия, т в сутки	41,34	58,6
Макаронные изделия, всего, т	61,65	38,4
Сухие продукты детского питания на злаковой основе, т	63,59	36,4
Группа "Молоко и молокопродукты"
Цельномолочная продукция (в пересчете на молоко), т в смену	58,98	41,02
Жидкие и пастообразные молочные продукты для детей раннего возраста, т в смену	45,72	54,3
Сухие молочные смеси, включая кисломолочные, для детей раннего возраста, т в смену	21,76	78,2
Молоко и сливки в твердых формах, т в смену	46,68	53,3
Масло сливочное и пасты масляные, т в смену	35,33	64,7
Сыры и продукты сырные, т в смену	64,2	35,8
Продукты молочные сгущенные, тыс. условных банок в смену	61,78	38,2
Другая продукция
Плодоовощные консервы, тыс. условных банок	59	41
Масла растительные нерафинированные (включая кукурузное), т переработки в сутки	70,11	29,9
Масла растительные нерафинированные, т переработки в сутки	69,97	30,0

Как видно из приведенных данных, практически во всех сегментах пищевой и перерабатывающей промышленности наблюдается недозагрузка производственных мощностей, при этом из них, по экспертным оценкам, лишь треть является современной и высокопроизводительной, способной обеспечить выпуск конкурентоспособной продукции. Только за последние 5 лет износ основных фондов в этом сегменте увеличился на 6,5 процентного пункта (с 41,1% до 47,6%), а коэффициент обновления основных фондов ниже среднего по экономике на 0,3 процентного пункта.

Так, по экспертным данным, в России насчитывается несколько сотен мясоперерабатывающих предприятий. Однако более 50% - это малые предприятия, которые имеют мощности менее 5 т в сутки и выпускают продукцию низкого качества. Аналогичная ситуация и в молочной промышленности. По данным независимой экспертной группы, в настоящее время в стране имеется порядка 3000 молочных заводов, молочных ферм и сыродельных заводов. Однако половина предприятий не выпускает широкий ассортимент продукции высокого качества и хороших вкусовых характеристик. Это связано, во-первых, с невозможностью полностью загрузить производственные мощности качественным сырым молоком (по информации Национального союза производителей молока, сегодня страна всего лишь на 60% обеспечена сырьем, необходимым для производства того объема молочной продукции, который употребляется на территории Российской Федерации), во-вторых, с неразвитостью системы логистики. Так, доставка свежего сырого молока до переработчиков осуществляется в цистернах для пищевых жидкостей (ГОСТ 9218), разрешенных Минздравом России для контакта с молоком и молочными продуктами при температуре от 2 до 8 градусов не более 12 часов. С учетом децентрализации производителей молока и значительных расстояний определенное количество сырого молока просто не доходит до переработки. А объемы молока в размере 14,5 млн. т, производимые в хозяйствах населения, практически не поступают в переработку. В этой связи необходимо создание условий для формирования логистических механизмов по сбору молока, а также строительства современных и технологичных молочных производств.

Анализ текущего состояния рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Российской Федерации позволяет выделить следующие наиболее импортозависимые группы сельскохозяйственной продукции: мясо и мясопродукты (мясо говядины), молоко и молокопродукты, овощи закрытого грунта и фрукты, рыба и рыбопродукты.

При этом определенный Доктриной уровень самообеспеченности в Российской Федерации достигнут по достаточно широкой номенклатуре сельхозпродукции: зерно, масло растительное и сахар.

Мясо и мясопродукты

Уровень самообеспеченности мясом и мясопродуктами в 2014 году в целом по Российской Федерации составил 81,5% при пороговом значении, определенном Доктриной, - 85%. По данным ФТС России, объем импорта мяса, мясопродуктов и мясных субпродуктов в Россию в 2012 году составил 2295,3 тыс. т, в 2013 году - 2084,0 тыс. т, в 2014 году - 1709,6 тыс. т, за 9 месяцев 2014 года - 1240,3 тыс. т, за 9 месяцев 2015 года - 673,3 тыс. тонн.

Таким образом, объем импорта мяса и мясопродуктов за 9 месяцев 2015 года сократился в 1,8 раза.

Динамика импорта мяса, мясопродуктов и субпродуктов за 2012-2014 годы и за 9 месяцев 2015 года, по данным ФТС России, представлена на графике:

В то же время, по данным Росстата с учетом применяемых им коэффициентов пересчета, импорт мяса и мясопродуктов в 2014 году составил 1952,0 тыс. т, экспорт - 135,0 тыс. т, потери - 18 тыс. т, запасы на начало и конец отчетного периода - 870 и 807 тыс. т, соответственно.

При этом объемы импорта мяса КРС имеют тенденцию на понижение не только по странам, попавшим под эмбарго, но и по всем остальным поставщикам-импортерам. Так, за 9 месяцев 2015 года из основных стран - поставщиков говядины импорт по наиболее объемной группе "Говядина замороженная" из Бразилии сократился в 1,8 раза, из Парагвая - в 1,2 раза.

Информация об импорте мяса КРС из стран дальнего зарубежья, не попавших под санкции в 2012-2015 годах, по данным ФТС России, приведена в таблице:

(млн. т)
	2012 г.	2013 г.	2014 г.	9 мес. 2014 г.	9 мес. 2015 г.
Бразилия	249,5	310,6	309,7	212,6	116,7
Парагвай	119,7	139,5	129,8	86,2	69,3
Уругвай	66,2	35,4	28,7	17,7	5,1
Аргентина	9,0	14,9	23,0	13,7	5,4

По данным Росстата, за 9 месяцев 2015 года объем производства скота и птицы на убой (в живом весе) в хозяйствах всех категорий составил 8985,3 тыс. т (+4,9% к аналогичному периоду 2014 года). Необходимо отметить, что увеличение производства мяса преимущественно обусловлено ранее вложенными в отрасль инвестициями.

Производство основных видов мяса в Российской Федерации (по данным Росстата: электронный ресурс gks.ru) приведено в таблице:

	Производство на убой (в живом весе), тыс. т				9 мес. 2015 г. к 9 мес. 2014 г., %
	2013 г.	2014 г.	9 мес. 2014 г.	9 мес. 2015 г.
Говядина	2909,5	2911,0	1727,1	1705,1	98,7
Свинина	3611,2	3823,8	2602,2	2727,3	104,8
Мясо птицы	5141,4	5580,3	3990,1	4315,4	108,2
Другие	427,8	459,6	238,6	237,5	99,6
Всего	12089,9	12774,7	8558,0	8985,3	104,9

Рост отечественного производства свинины и мяса птицы увеличился по сравнению с аналогичным периодом 2014 года на 4,8 и 8,2 процентного пункта. Нельзя не отметить, что происходящее в последние годы ускоренное развитие птицеводства и свиноводства повлияло на изменение структуры производства скота и птицы на убой в живой массе. За последние 5 лет доля птицы на убой возросла с 34,8 до 43,2%, свиней - с 29,1 до 29,7%. За 9 месяцев 2015 года рост численности свиней и птицы превысил соответствующий показатель 2014 года на 7,2% (22,2 млн. голов) и на 4,1% (569,7 млн. голов), соответственно.

Вместе с тем в последние 5 лет происходило сокращение поголовья КРС в хозяйствах всех категорий. К началу 2015 года поголовье КРС по сравнению с 2010 годом сократилось на 677 тыс. голов (-3,4%), в том числе коров - на 333 тыс. голов (-3,8 процента).

По данным Росстата, поголовье КРС в хозяйствах всех категорий на начало октября 2015 года также сократилось по сравнению с аналогичным периодом 2014 года на 0,4 млн. голов, или на 2% (с 20,2 до 19,8 млн. голов), в том числе коров - на 2,3%, до 8,5 млн. голов.

В последние годы наметилась тенденция, связанная с изменением структуры производства скота и птицы на убой в живой массе в организациях АПК различных форм собственности, что существенно отражается на производстве продукции в хозяйствах населения.

Так, за I полугодие 2015 года в сельхозорганизациях производство скота и птицы на убой по сравнению с аналогичным периодом 2014 года увеличилось на 1,8 процентного пункта за счет сокращения ЛПХ (на 1,9 процентного пункта). Это связано с неблагоприятной противоэпизоотической ситуацией в связи с распространением африканской чумы свиней в отдельных регионах, вследствие чего было сокращено поголовье свиней на сельских подворьях.

Также одной из причин сокращения производства скота и птицы в ЛПХ является то, что в настоящее время экономически невыгодно содержать скот и птицу из-за значительно возросших цен на корма. Так, в IV квартале 2014 года высокие темпы экспорта зерна не обеспечили интересы потребителей внутреннего рынка и спровоцировали рост цен на зерно (на 25-30%). Это привело к росту себестоимости производства мяса птицы и яиц, что в то же время было компенсировано ростом цен.

В целях решения задач по увеличению производства мяса и мясопродуктов в рамках импортозамещения в 2015 году Минсельхозом России были отобраны: 79 инвестиционных проектов по свиноводству с планируемым объемом производства в 2015-2016 годах 612,5 тыс. т свинины; 65 инвестиционных проектов по птицеводству с планируемым объемом производства 455,4 тыс. т мяса птицы, 53 инвестиционных проекта по мясному скотоводству с планируемым объемом производства 24,1 тыс. т мяса КРС.

Кроме того, в рамках проектного финансирования в 2016-2018 годах планируется ввести дополнительные мощности для производства 79 тыс. т свинины, 750 тыс. т мяса птицы и 48,85 тыс. т мяса КРС.

Минсельхозом России планируется в случае реализации в полном объеме инвестиционных проектов в 2015 и 2016 годах заместить 24,04 тыс. т (1,3%) и в случае реализации в полном объеме механизма проектного финансирования к 2018 году - 1,6 тыс. т (0,08%) ввозимого мяса КРС.

Таким образом, можно констатировать, что после введенных ответных санкций в 2014-2015 годах объем поставок мяса КРС сократился на одну треть. Если учесть, что в предыдущие 10 лет его производство в России сократилось с 1,8 до 1,6 млн. т (на 11%), а потребность в мясе КРС с учетом рациональных норм потребления (говядина - 25 кг/год/чел.) составляет 3650 тыс. т, то имеющиеся тенденции снижения объемов производства данного вида мяса не позволяют сделать вывод о достаточности его объемов для внутреннего потребления.

Молоко и молокопродукты

По данным Росстата, уровень самообеспеченности молоком за счет собственного производства в 2014 году составил 78,6% при пороговом значении, определенном Доктриной, - 90 процентов.

Импорт молока в Российскую Федерацию к моменту введения запретительных мер составлял 29% от его производства. Сыр и творог преобладали в российском импорте молочной продукции, занимая в нем свыше 60 процентов.

По данным ФТС России, объем импорта молока и молочных продуктов в Россию в 2012 году составил 944,9 тыс. т, в 2013 году - 1136,1 тыс. т, в 2014 году - 1013,8 тыс. т, за 9 месяцев 2014 года - 791,9 тыс. т, за 9 месяцев 2015 года - 410,7 тыс. т. Таким образом, объем импорта молока и молочных продуктов за 9 месяцев 2015 года сократился в 1,9 раза.

Динамика импорта молока и молочных продуктов в Россию за 2012-2015 годы, по данным ФТС России, приведена на графике:

В то же время, по данным Росстата с учетом применяемых им коэффициентов пересчета, импорт молока и молокопродуктов в 2014 году составил 9155,0 тыс. т, экспорт - 629 тыс. т, потери - 36 тыс. т, запасы на начало и конец отчетного периода - 1982,0 и 2120,0 тыс. т, соответственно. Вместе с тем механизм досчета импорта молока, осуществляемый Росстатом, недостаточно прозрачен. Как видно из приведенных в графике данных, импорт молока и молочных продуктов, по информации ФТС России, в 2014 году составил 1013,8 тыс. т, Росстат же в балансе молока и молокопродуктов указывает данный показатель в объеме 9155,0 тыс. тонн.

В 2014 году в хозяйствах всех категорий производство молока увеличилось на 0,1% по сравнению с 2013 годом и составило 30790,9 тыс. т, а по сравнению с 2012 годом сократилось на 3% (964,0 тыс. тонн).

По данным Росстата, производство молока в хозяйствах всех категорий в январе-сентябре 2015 года снизилось относительно соответствующего периода 2014 года на 0,1 млн. т (0,3%) и составило 24,2 млн. т. Это стало следствием сокращения валового надоя молока в хозяйствах населения, имеющих значительную долю в общем объеме производства молока (за 9 месяцев 2015 года - 46,7 процента).

Следует отметить, что в соответствии с применяемой Росстатом методикой выборочным статистическим наблюдением охватывается не более 0,2% ЛПХ граждан. По мнению Счетной палаты, данный подход не позволяет объективно оценить объемы производства сельхозпродукции в ЛПХ, что влияет на формирование статистических данных о состоянии АПК.

Наибольшие темпы прироста производства молока за 9 месяцев 2015 года приходятся на сельхозорганизации - 0,2 млн. т и КФХ - 0,1 млн. т, которые являются основными получателями государственной поддержки.

Необходимо отметить, что прирост производства молока обеспечивается, в том числе, за счет молочной продуктивности коров и воспроизводства стада.

Так, одним из основных показателей, характеризующих состояние воспроизводства стада, является выход телят в расчете на 100 коров. В 2014 году его уровень составил 77 телят в расчете на 100 коров и увеличился на 1,3% по сравнению с 2013 годом. Продуктивность коров в 2014 году увеличилась на 7,1% (по сравнению с 2013 годом), за 6 месяцев 2015 года увеличилась на 6,4% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.

Тем не менее, отечественным производителям молочной продукции пока не удается не только компенсировать выпавшие объемы импорта в размере 9020,7 тыс. т, но и восстановить объем производства молока на уровне 2012 года (31,8 млн. тонн).

По мнению Счетной палаты, факторами, влияющими на импортозамещение в молочной отрасли, являются недостаточно высокие темпы роста производства молока, связанные, в том числе, с низкой молочной продуктивностью и воспроизводством стада, а также недостаточное развитие отечественной кормовой базы.

Кроме того, на сырьевое обеспечение молочной промышленности влияет сокращение численности поголовья крупного рогатого скота молочного стада. Согласно статистическим данным в 2014 году поголовье коров в хозяйствах всех категорий уменьшилось на 1,7% по сравнению с 2013 годом и составило 8,7 млн. голов, а за 9 месяцев 2015 года сократилось на 2,4% по сравнению с аналогичным периодом 2014 года и составило 8,5 млн. голов.

Для решения проблемы сокращения поголовья КРС, особенно коров, в нашей стране на государственном уровне предпринимается ряд мер по стимулированию развития мясного, молочного и племенного животноводства. Одна из таких мер - введенные преференции на ввоз чистопородных племенных животных из-за рубежа: отсутствует импортная пошлина, а НДС сокращен до 10 процентов.

Данные меры позволили увеличить численность племенных хозяйств. Так, согласно данным Государственного племенного регистра, на начало 2015 года в России действовало 295 племенных хозяйств в области мясного скотоводства и 1247 племенных хозяйств в области молочного скотоводства, однако ими не обеспечивается потребность строящихся животноводческих комплексов: реализация племенного молодняка осуществляется небольшими партиями (от 50 до 100 голов).

Необходимо подчеркнуть, что помимо сокращения поголовья внутри страны существенно меняются структура импортных поставок и средняя стоимость ввозимых животных. Так, за период 2012-2014 годов количество ввезенных племенных животных сократилось в 3,3 раза, в то время как средняя цена одной головы увеличилась в 1,25 раза. Средняя стоимость импортированного животного в 2014 году составила 133,5 тыс. рублей, а самые дорогие животные были привезены из Словакии (183 тыс. рублей), Канады (181 тыс. рублей) и Финляндии (173 тыс. рублей).

Для решения задач по увеличению производства молока и молокопродуктов в рамках импортозамещения в 2015 году Минсельхозом России были отобраны 166 инвестиционных проектов по молочному скотоводству и переработке молочной продукции. В рамках проектного финансирования отобраны 3 инвестиционных проекта (смешанных, позволяющих производить мясо и молоко). В случае реализации в полном объеме инвестиционных проектов в 2015 и 2016 годах удастся заместить 291,1 тыс. т (6,5%) ввозимого молока, а в случае реализации в полном объеме механизма проектного финансирования к 2018 году - 59,8 тыс. т (1,3 процента).

По экспертным данным, прогнозируется изменение структуры потребления молочных продуктов - переход с натуральных молочных продуктов на более дешевые молокосодержащие товары. При этом следует отметить увеличение объемов дешевых заменителей молочной продукции. Так, совокупный объем импорта пальмового масла, используемого в перерабатывающих отраслях в качестве заменителя молочного жира, в физическом объеме за 10 месяцев 2015 года составил 726,7 тыс. т (+29,4% к аналогичному периоду 2014 года).

При общем уровне снижения производства молока нельзя не отметить тенденцию роста производства сыров. За 9 месяцев 2015 года объем промышленного производства сыров и сырных продуктов достиг 440,3 тыс. т, превысив соответствующий показатель прошлого года на 23,8%. Также, по данным ФГБУ "Спеццентручет АПК", увеличилось производство творога (на 10,1%, до 310,6 тыс. т), масла сливочного (на 5,4%, до 203,1 тыс. т) и сметаны 10-процентной (на 6,1%, до 431,5 тыс. тонн).

Следует отметить, что для производства 1 кг сыра необходимо использовать около 10 литров молока, на производство 1 кг сливочного масла жирностью 82% уходит около 17 л молока жирностью 5% или 29 л молока жирностью 3%. Решающим фактором в производстве являются физико-химические показатели молока-сырья (кислотность, массовая доля белка и жира и др.).

В настоящее время контрольными службами фиксируется увеличение ввоза на территорию Российской Федерации контрафактной продукции.

Так, по данным Россельхознадзора, за истекший период 2015 года территориальными управлениями досмотрены более 117 тыс. партий общим весом более 981 тыс. т подконтрольной госветнадзору продукции из Республики Беларусь и Республики Казахстан. Запрещен ввоз 584 партий общим весом 6725 т подконтрольной госветнадзору продукции по причине несоответствия ветеринарно-санитарным требованиям Таможенного союза и Российской Федерации.

При этом выявлены следующие недостатки и нарушения в работе белорусской стороны:

- поступление европейской продукции по поддельным фитосанитарным сертификатам страны происхождения;

- использование незаконных схем ввоза, таких как ложный транзит в Казахстан, реализация запрещенной продукции на территории России.

С начала проведения мониторинговых мероприятий (август 2014 года) выявлено 470 случаев поступления подкарантинной продукции общим весом более 9,7 тыс. т по поддельным фитосанитарным сертификатам страны происхождения в сопровождении реэкспортных фитосанитарных сертификатов, выданных Республикой Беларусь.

Анализ объемов производства молочной продукции и рынка сырого молока свидетельствует об увеличении доли переработки молока и его замещении из несанкционных стран в основном за счет некачественной продукции. Учитывая низкую товарность молока в ЛПХ, ограниченный рынок сбыта продукции, производимой КФХ, а также длительный цикл окупаемости инвестиций в молочной отрасли, представляется сложным к 2020 году достичь параметров, определенных Доктриной.

Овощи открытого и защищенного грунта

По данным Росстата, в 2014 году самообеспеченность картофелем достигла 101,1%, что выше уровня, определенного Доктриной (95 процентов).

По данным ФТС России, объем импорта овощей в Россию в 2012 году составил 2128,5 тыс. т, в 2013 году - 2285,3 тыс. т, в 2014 году - 2674,8 тыс. т, за 9 месяцев 2014 года - 2339,6 тыс. т, за 9 месяцев 2015 года - 1722,5 тыс. тонн.

Динамика импорта овощей в Российскую Федерацию в 2012-2014 годах и за 9 месяцев 2015 года, по данным ФТС России, представлена на графике:

В то же время, по данным Росстата с учетом применяемых им коэффициентов пересчета, импорт овощей и продовольственных бахчевых культур в 2014 году составил 2929,0 тыс. т, экспорт - 750,0 тыс. т, потери - 552,0 тыс. т, запасы на начало и конец отчетного периода - 7493,0 и 7833,3 тыс. т, соответственно.

Объем импорта овощей за 9 месяцев 2015 года сократился в 1,4 раза, на долю импорта картофеля приходится всего 2% от его производства.

Лидерами импорта в Российскую Федерацию картофеля, лука репчатого являются Египет, КНР, Турция; томатов - Турция, КНР; капусты кочанной, огурцов - КНР; моркови, свеклы столовой, репы, сельдерея и редиса - Израиль.

Рынок отечественной овощной продукции представлен свежими овощами, овощной продукцией открытого и защищенного грунта.

По данным Росстата, за 2014 год объем производства овощей открытого и защищенного грунта в хозяйствах всех категорий составил 15458,0 тыс. т, (+5,2% к 2013 году). Производство картофеля в 2014 году выросло по сравнению с 2013 годом на 1303 тыс. т, или на 4,3%, (с 30199 тыс. т до 31502 тыс. тонн.)

За 9 месяцев 2015 года в хозяйствах всех категорий убрано 30497,2 тыс. т картофеля, что на 6% больше, чем за аналогичный период 2014 года.

Основной объем овощей и картофеля произведен в 2014 году в хозяйствах населения - 69,9% (+0,5 процентного пункта к 2013 году) и 80,4% (-1,9 процентного пункта к 2013 году); в сельхозорганизациях - 16,5% (+0,2 процентного пункта к 2013 году) и 12,1% (+1,2 процентного пункта к 2013 году); в КФХ - 13,6% (-0,7 процентного пункта к 2013 году) и 7,5% (+0,7 процентного пункта к 2013 году), соответственно.

По данным Минсельхоза России, валовый сбор тепличных овощных культур на 11 ноября 2015 года составил 454,5 тыс. т, в том числе: огурцов - 329,7 тыс. т, томатов - 115,3 тыс. т, прочих овощных культур - 9,5 тыс. тонн.

По экспертным данным*(7), потребление тепличных овощей в России в 2014 году составило 1,8 млн. т, из них только 600 тыс. т - отечественного производства.

По информации Минсельхоза России, к середине мая 2015 года в зимних теплицах России было собрано 174,2 тыс. т овощей всех видов, в том числе: огурцов - 150,6 тыс. т, томатов - 17,8 тыс. т, урожай прочих овощей - 5,8 тыс. тонн.

На сегодняшний день в России имеется 1,8 тыс. га теплиц, в то время как в Польше - 6,5 тыс. га, Голландии - 11 тыс. га, Турции - 35 тыс. га. Для увеличения обеспечения рынка тепличными овощами отечественного производства до 70% необходимо увеличить площади закрытого грунта в России до 4 тыс. га. Текущая емкость российского рынка овощей защищенного грунта, по экспертным оценкам, составляет 1,64 млн. тонн.

Факторами, влияющими на импортозамещение по группе овощей, являются:

- высокая зависимость от импорта семян: в 2013 году, по экспертной оценке, рынок семян сельскохозяйственных культур составил 38 млрд. рублей, в 2014 году - более 42 млрд. рублей, в том числе элитных семян - более 10 млрд. рублей. Из общего объема завозимых семян, по данным ФТС России, в 2015 году семена овощных культур завезены в объеме 0,97 тыс. т на сумму 2,2 млрд. рублей (43%);

- неразвитость инфраструктуры внутреннего рынка, нехватка логистических центров и овощехранилищ;

- высокие цены на минеральные удобрения и средства защиты растений;

- низкое технологическое оснащение и невысокий уровень агротехнической культуры.

В 2015 году Минсельхозом России для поддержания инвестиционных проектов, реализация которых способствует ускоренному импортозамещению по приоритетным мероприятиям Госпрограммы, были отобраны 49 проектов по строительству и модернизации теплиц на 344,6 га и 48 проектов по строительству и модернизации овощехранилищ на 857,4 тыс. т единовременного хранения овощей.

В рамках проектного финансирования отобраны 4 проекта, позволяющие увеличить, в случае их реализации в полном объеме, производство овощной продукции более чем на 162,6 тыс. т в год.

Минсельхозом России планируется, что в случае реализации в полном объеме инвестиционных проектов в 2015-2016 годах удастся заместить 205,2 тыс. т (69,6%) ввозимых овощей или 188 тыс. т томатов, или 228,5 тыс. т огурцов, или 331,7 тыс. т салата и зелени; реализация механизма проектного финансирования к 2016 году - 48,5 тыс. т (16,6%) ввозимых овощей, в том числе: томатов - 27 тыс. т, огурцов - 21 тыс. т, салата и зелени - 0,5 тыс. тонн.

Таким образом, существующие темпы строительства новых тепличных комбинатов в среднесрочной перспективе позволят увеличить объем производства овощей защищенного грунта, однако в ближайшее время зависимость от импорта в данной группе товаров сохранится.

Фрукты

Основными факторами, влияющими на динамику рынка фруктов, выступают международная конъюнктура, уровень цен и благосостояние населения как индикатор общей покупательской способности. Также значительное влияние на рынок фруктов в России оказывают факторы сезонности и качества.

В структуре российского импорта фруктов наибольшие объемы приходятся на три вида продукции: бананы, яблоки и апельсины. Эти приоритеты во многом отражают потребительские предпочтения россиян. В структуре импорта первенство принадлежит бананам.

По данным ФТС России, объем импорта фруктов в 2012 году составил 6006,5 тыс. т, в 2013 году - 6260,7 тыс. т, в 2014 году - 5545,0 тыс. т, за 9 месяцев 2014 года - 3978,0 тыс. т, за 9 месяцев 2015 года - 2949,4 тыс. тонн.

Динамика импорта фруктов в Российскую Федерацию в 2012-2014 годах и за 9 месяцев 2015 года, по данным ФТС России, представлена на графике:

В то же время, по данным Росстата с учетом применяемых им коэффициентов пересчета, импорт фруктов и ягод в 2014 году составил 6680,0 тыс. т, экспорт - 136,0 тыс. т, потери - 111,0 тыс. т, запасы на начало и конец отчетного периода - 2670,0 и 2252,0 тыс. т, соответственно.

Объем импорта фруктов за 9 месяцев 2015 года сократился в 1,3 раза и составил 23% от общих ресурсов фруктов в Российской Федерации.

Внутри России выращивается очень небольшая доля потребляемых в стране фруктов. По оценке Счетной палаты, объем импортной продукции в каналах коммерческих поставок составляет не менее 80%. По информации Росстата, запасы плодов и ягод на конец 2014 года составили 2552 тыс. т, что на 15,8% меньше аналогичного периода 2013 года. Валовый сбор плодов и ягод в хозяйствах всех категорий в 2014 году составил 3525 тыс. т (без учета Крымского федерального округа), что на 2,4% ниже показателя 2013 года.

Общая площадь плодово-ягодных насаждений (по данным Росстата) в хозяйствах всех категорий в 2014 году составила 513,6 тыс. га, из них в плодоносящем возрасте - 416,4 тыс. га, площадь виноградников - 86,5 тыс. га, из них в плодоносящем возрасте - 68,7 тыс. га; площадь многолетних семечковых насаждений (яблоня, груша, айва) - 250,3 тыс. га. Следует отметить, что наибольшая доля площади плодово-ягодных и семечковых насаждений приходится на хозяйства населения - 356,1 тыс. га, или 69,3%, и 126,7 тыс. га, или 50,6%, на сельскохозяйственные организации - 140 тыс. га, или 27,3%, и 110,8 тыс. га, или 44,3 процента.

Выращивание фруктов не являлось приоритетным направлением АПК России в связи с неблагоприятным климатом. Исключение составляли яблоки, которые являются естественным природным продуктом для нашей климатической полосы.

Факторами, влияющими на импортозамещение по группе "фрукты", являются:

- специфические особенности подотрасли: длительный срок выращивания посадочного материала (3-4 года) и от закладки сада до вступления молодых садов в период плодоношения (5-6 лет), всего 8-10 лет;

- высокая капиталоемкость отрасли и длительные сроки оборачиваемости средств;

- устаревшие методы селекции плодовых и ягодных растений из-за слабого технического оснащения и недостатка квалифицированных кадров в плодопитомниках, незначительное производство сертифицированного посадочного материала специализированными питомниками.

Кроме того, одним из самых слабых звеньев в цепочке "производитель - покупатель" является обеспечение сохранности урожая. По оценке экспертов, на складах теряется от 20 до 40% плодов. В настоящее время в России имеется небольшое количество хранилищ, использующих современные технологии, позволяющие увеличить срок хранения фруктов.

Рыба, рыбопродукты и морепродукты

Доктриной пороговое значение удельного веса отечественной пищевой рыбной продукции утверждено на уровне 80 процентов.

По оценке Росрыболовства, доля пищевой рыбной продукции на внутреннем рынке в 2014 году составила 80,7%, или на 0,7 процентного пункта выше порогового значения, установленного Доктриной.

По данным ФТС России, объем импорта рыбы, рыбопродуктов и морепродуктов в Россию в 2012 году составил 945,1 тыс. т, в 2013 году - 1014,4 тыс. т, в 2014 году - 887,5 тыс. т, или снизился по сравнению с 2013 годом на 12,5%, за 9 месяцев 2014 года - 653,9 тыс. т, за 9 месяцев 2015 года - 405,3 тыс. т (-38% в сравнении с аналогичным периодом 2014 года).

Динамика импорта рыбы, рыбопродуктов и морепродуктов за 2012-2014 годы и за 9 месяцев 2015 года, по данным ФТС России, представлена на графике:

В 2014 году основной запрет импорта рыбной продукции пришелся на лососевые виды рыб - 27,5% (122,4 тыс. т), сельдь и продукцию из сельди - 22,8% (101,4 тыс. т), кильку и шпроты - 9,2% (41 тыс. т), мойву - 7,7% (34,3 тыс. т), форель - 6,9% (30,5 тыс. т), креветки - 6,7% (29,6 тыс. т), скумбрию и ставриду - 6,0% (26,7 тыс. т). Остальные 13,2% приходятся на другие виды рыб (палтус, минтай, сардины и пр.).

В 2014 году объем добычи (вылова) водных биоресурсов во всех районах Мирового океана, а также во внутренних пресноводных водоемах, по данным Росрыболовства (форма N 1-П (рыба), составил 4235,1 тыс. т, что на 61,7 тыс. т ниже уровня 2013 года (4296,8 тыс. т). По оперативным данным, на 1 октября 2015 года суммарный вылов составил 3422,5 тыс. т, что на 200,1 тыс. т, или на 6%, больше аналогичного периода 2014 года (3222,4 тыс. тонн).

По данным Росстата, общий объем произведенной рыбы и пищевой рыбной продукции в Российской Федерации в 2014 году составил 3644,5 тыс. т, или на 4% ниже фактического объема 2013 года, за 9 месяцев 2015 года - 2956,5 тыс. т, что на 188,6 тыс. т (6,8%) выше уровня аналогичного периода 2014 года (2767,9 тыс. тонн).

Таким образом, сложившийся за последние годы уровень добычи (вылова) водных биоресурсов и производства рыбной продукции является достаточным для обеспечения внутреннего потребления пищевой рыбопродукции.

В объеме выпущенной в 2014 году пищевой продукции доля мороженой рыбы составила 56,7%, а доля филе - 2,1%, что соответствует средним значениям за 2000-2014 годы - 55,7% и 1,9%, соответственно. За последние годы каких-либо изменений в сторону увеличения доли выпуска продукции с высокой добавленной стоимостью не произошло.

В то же время самообеспечение рыбой и рыбопродукцией не гарантировано в условиях более чем значительного объема российского экспорта - свыше 40% всей произведенной рыбной продукции.

По данным ФТС России, за 2000-2014 годы экспорт водных биологических ресурсов в натуральном выражении вырос в 1,4 раза, в стоимостном - в 2,4 раза. В то же время импорт в натуральном выражении вырос в 1,9 раза, в стоимостном - в 16,9 раза, что свидетельствует о росте доли дорогостоящей рыбной продукции, в том числе с высокой степенью переработки.

Объем поставок рыбы, рыбопродуктов и морепродуктов за пределы Российской Федерации за 2014 год составил 1704,8 тыс. т, что на 178,6 тыс. т (9,5%) меньше 2013 года, за 9 месяцев 2015 года - 1384,8 тыс. т, что на 89,2 тыс. т (6,9%) больше аналогичного периода прошлого года.

Основная доля российских экспортных поставок приходится на мороженую рыбу с низкой степенью переработки. Сырьевая направленность экспорта рыбных товаров существенно снижает уровень эффективности экспортной деятельности рыбохозяйственного комплекса и приводит к тому, что на российском рынке заметную роль играют иностранные рыбные компании (как ее покупатели, так и продавцы).

При этом следует отметить, что темпы развития товарного выращивания рыбы в Российской Федерации недостаточны. За 14 лет производство аквакультуры выросло только на 69,5 тыс. т (с 90,4 тыс. т в 2001 году до 159,9 тыс. т в 2014 году). Если в общемировом производстве рыбной продукции доля аквакультуры в 2014 году составила 45,2%, то в Российской Федерации - 3,8 процента.

Факторы, влияющие на импортозамещение в рыбохозяйственном комплексе:

- слабое развитие портовой и транспортно-логистической инфраструктуры для увеличения объемов поставок рыбной продукции на внутренний рынок России: основная доля вылова приходится на Дальневосточный рыбохозяйственный бассейн - 2721,3 тыс. т (64,5 процента);

- отсутствие комплексного подхода к модернизации производственной инфраструктуры рыбных терминалов, морских портов;

- высокие тарифы естественных монополий на перевозку грузов.

На прошедшем 19 октября 2015 года заседании президиума Государственного совета Российской Федерации, посвященном вопросам развития рыбохозяйственного комплекса, были рассмотрены перспективы насыщения внутреннего рынка качественной отечественной рыбопродукцией, тенденции развития рыбоперерабатывающей отрасли и ряд других вопросов.

Реализация поручений Президента Российской Федерации В.В. Путина по итогам заседания позволит оптимизировать логистические издержки, в том числе тарифы на перевозку пищевой и иной продукции из водных биоресурсов, увеличить объем рыбной продукции на внутреннем рынке.

Выводы

1. Целью импортозамещения является повышение конкурентоспособности отечественной продукции за счет стимулирования модернизации производства, повышения его эффективности и освоения новых видов продукции с относительно высокой добавленной стоимостью.

В отношении агропромышленного комплекса пороговые значения производства сельскохозяйственной продукции и продуктов ее переработки определяются Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации.

2. Текущее состояние АПК Российской Федерации характеризуется ростом объемов производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий. За истекший период 2015 года объем производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий в действующих ценах составил 2451,8 млрд. рублей, что на 355,4 млрд. рублей (16,9%) выше показателя за аналогичный период 2014 года.

3. На 1 января 2015 года в Российской Федерации количество сельскохозяйственных организаций составило 56,9 тыс. предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств - 216,1 тыс. хозяйств, личных подсобных хозяйств - 16,4 млн. хозяйств. За I полугодие 2015 года количество прибыльных сельхозорганизаций сократилось на 19,6% к аналогичному периоду 2014 года.

4. Базовые принципы политики импортозамещения в аграрной сфере закреплены в стратегических документах Российской Федерации. Инструментами регулирования агропродовольственной политики являются соответствующие государственные программы Российской Федерации: Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы и "Развитие рыбохозяйственного комплекса".

Отдельным механизмом организационно-правового регулирования стратегии импортозамещения является план импортозамещения в сельском хозяйстве, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2014 года N 1948-р "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по содействию импортозамещению в сельском хозяйстве на 2014-2015 годы".

5. Несвоевременное исполнение Минсельхозом России полномочий по разработке проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации влияет на качество осуществления государственной поддержки мероприятий по импортозамещению и не позволяет оперативно использовать средства федерального бюджета.

С нарушением сроков, установленных Графиком подготовки актов Правительства Российской Федерации в 2015 году, внесены в Правительство Российской Федерации 6 нормативных правовых актов.

6. Анализ реализации "дорожной карты" свидетельствует, что, являясь ответственным исполнителем по 15 пунктам и соисполнителем по 3 пунктам, Минсельхоз России не выполнил 5 пунктов (33,3%) и выполнил с нарушением сроков 2 пункта.

7. По мнению Счетной палаты, реализуемые Минсельхозом России механизмы государственной поддержки по стимулированию спроса на российскую сельскохозяйственную технику требуют установления:

- возможной предельной надбавки при реализации техники по дилерским договорам либо исключения дилеров из механизма реализации техники сельхозтоваропроизводителям;

- перечня техники, подлежащей субсидированию и отвечающей требованиям высокой производительности, современности и энергонасыщенности;

- последствий недостижения производителями техники показателей результативности предоставления субсидии;

- порядка оценки Минсельхозом России эффективности осуществления затрат производителей, источником финансового обеспечения которых является субсидия.

8. В целях реализации задач по импортозамещению осуществлена корректировка Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, в результате которой количество целевых индикаторов возросло более чем в 3,1 раза и составило 152 показателя по 47 направлениям расходов. Количество основных мероприятий увеличилось с 35 до 55, или в 1,6 раза.

9. Объемы бюджетных ассигнований за 2013-2015 годы, предусмотренные на поддержку сельского хозяйства (618,6 млрд. рублей), сопоставимы с объемами государственной поддержки, оказанной за 5 лет при реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в 2008-2012 годах (653 млрд. рублей).

Согласно Федеральному закону от 2 декабря 2013 года N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" бюджетные ассигнования, предусмотренные в 2014 году на выполнение основных мероприятий Госпрограммы 2013-2020, составили 170150,2 млн. рублей, сводной бюджетной росписью - 188731,6 млн. рублей, кассовое исполнение расходов составило 86589,9 млн. рублей, или 98,9 процента.

Федеральным законом от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" на выполнение основных мероприятий Госпрограммы 2013-2020 бюджетные ассигнования в 2015 году предусмотрены в объеме 198242,8 млн. рублей, что на 16,5% больше параметров 2014 года, сводной бюджетной росписью по состоянию на 1 ноября 2015 года - 222145,8 млн. рублей, кассовое исполнение составило 181829,4 млн. рублей, или 75,3 процента.

Кроме того, в 2015 году в рамках реализации Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году дополнительно предусмотрены средства федерального бюджета в объеме до 54000,0 млн. рублей.

По состоянию на 12 ноября 2015 года в рамках реализации пункта 37 указанного Плана на господдержку сельского хозяйства из дополнительно предусмотренных бюджетных ассигнований федерального бюджета распределено 42050,0 млн. рублей, или 84,1 процента.

10. Государственная программа Российской Федерации "Развитие рыбохозяйственного комплекса" состоит из 8 подпрограмм, из которых в рамках импортозамещения реализуются 2 подпрограммы: "Развитие аквакультуры", "Развитие осетрового хозяйства". На финансирование программных мероприятий в 2015 году предусмотрены бюджетные ассигнования в соответствии с бюджетной росписью в размере 12606,7 млн. рублей, кассовое исполнение на 1 ноября 2015 года составило 8570,9 млн. рублей, или 68 процентов.

11. Контрольные мероприятия Счетной палаты показывают, что невостребованность отдельных форм господдержки в ходе исполнения федерального бюджета приводила к многочисленным перераспределениям объемов средств федерального бюджета в течение финансового года, а отдельные виды государственной поддержки служат лишь для резервирования и перераспределения в течение финансового года средств федерального бюджета внутри мероприятий Госпрограммы 2013-2020.

Так, в 2014 году из средств, предусмотренных на государственную поддержку сельского хозяйства в связи с сезонными рисками в объеме 14,2 млрд. рублей, было перераспределено в основном на краткосрочные кредиты и несвязанную поддержку в области растениеводства 12,9 млрд. рублей (91% от предусмотренного); субсидии на поддержку экономически значимых региональных программ в области животноводства были сокращены в 20,7 раза (с 7600,0 млн. рублей до 367,4 млн. рублей).

Аналогичная ситуация сложилась и за 9 месяцев 2015 года. Так, субсидии на поддержку экономически значимых региональных программ в области животноводства в 2015 году были сокращены в 14,3 раза (с 7153,5 млн. рублей до 500 млн. рублей); субсидии на поддержку экономически значимых региональных программ в области растениеводства - в 2,9 раза (с 2850,0 млн. рублей до 1000,0 млн. рублей); субсидии на возмещение части затрат сельхозтоваропроизводителей на уплату страховой премии в области животноводства - в 2,9 раза (с 1425,0 млн. рублей до 483,9 млн. рублей).

12. Наличие в Госпрограмме 2013-2020 дублирующих мероприятий и избыточное количество субсидий по государственной поддержке АПК не способствуют эффективному использованию бюджетных средств и качественному управлению Госпрограммой 2013-2020, своевременному доведению средств до конечных получателей.

Так, дублируются субсидии на 1 кг реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока в рамках подпрограммы "Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства" в объеме 1926,2 млн. рублей и аналогичные субсидии в рамках подпрограммы "Развитие молочного скотоводства" - 6207,7 млн. рублей.

13. Как свидетельствуют материалы контрольных мероприятий, отдельные виды государственной поддержки и выделяемые на них объемы бюджетных ассигнований не взаимоувязаны с целевыми показателями Госпрограммы 2013-2020.

Например, в рамках подпрограммы "Поддержка малых форм хозяйствования" два вида государственной поддержки ("Субсидии на реализацию перспективных инновационных проектов в АПК" и "Гранты в форме субсидий на реализацию перспективных инновационных проектов в АПК") с общим объемом финансирования 244,5 млн. рублей характеризует один целевой показатель "Количество реализованных инновационных проектов".

14. Значительное количество субсидий (более 55%) в течение финансового года распределяется не федеральным законом о федеральном бюджете, а отдельными решениям Правительства Российской Федерации.

При этом Минсельхозом России не учитываются в полном объеме потребности субъектов Российской Федерации. За 9 месяцев 2015 года в соглашения Минсельхоза России с субъектами Российской Федерации неоднократно (от 4 до 10 раз) вносились изменения в части корректировки значений объемов финансирования субсидий, которые оформлялись дополнительными соглашениями.

Результаты контрольных мероприятий показали, что увеличение объемов бюджетных ассигнований субъектам Российской Федерации (от 2,5 до 24,3 раза) не приводило к изменению значений отдельных показателей результативности.

15. Анализ предоставления в 2013-2014 годах и за истекший период 2015 года государственной поддержки на субсидирование 1 кг реализованного товарного молока свидетельствует о ее неэффективности. По данным Росстата, производство молока по итогам 2013 года составило 30,66 млн. т, что на 1,8 млн. т меньше, чем было предусмотрено показателями Госпрограммы 2013-2020, несмотря на то, что в 2013 году из федерального бюджета на субсидирование 1 кг реализованного товарного молока было израсходовано 12,75 млрд. рублей (с учетом дополнительно выделенных средств федерального бюджета в сумме 2,76 млрд. рублей).

За 2014 год производство молока составило 30,8 млн. т, что на 2,46 млн. т меньше, чем было предусмотрено в Госпрограмме 2013-2020. Финансирование за 2014 год по указанному направлению составило 8,4 млрд. рублей.

Производство молока за 9 месяцев 2015 года снизилось на 0,1 млн. т (0,3%) к аналогичному периоду 2014 года и составило 24,2 млн. тонн.

В 2015 году на предоставление субсидии на 1 кг реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока в федеральном бюджете предусмотрено 8,13 млрд. рублей.

Таким образом, при сохраняющихся ежегодных значительных объемах государственной поддержки темпы роста молочной продукции за 2013-2014 годы составили только 0,14 млн. тонн.

16. Анализ использования средств федерального бюджета свидетельствует, что наиболее востребованной при проведении сезонных полевых работ является субсидия из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельхозтоваропроизводителям в области растениеводства, которая позволяет возместить часть затрат на проведение комплекса агротехнологических работ, повысить уровень экологической безопасности сельхозпроизводства и качество почв в расчете на 1 га посевной площади сельхозкультур. Это способствовало получению высоких урожаев в 2014-2015 годах. На данный вид господдержки в 2014-2015 годах выделено 41,7 млрд. рублей, кассовое исполнение - 100 процентов.

17. Система субсидирования в аграрном секторе не учитывает в полной мере результативности использования средств федерального бюджета, применения современных технологий и рентабельности получаемой продукции.

Так, в 2014 году из 8600 отобранных Минсельхозом России инвестиционных проектов под дополнительно выделенные средства федерального бюджета в объеме 20000 млн. рублей 95% направлены в основном на приобретение техники и оборудования для растениеводства, племенных животных, с суммой кредитных договоров в отдельных случаях от 49 тыс. рублей до 1 млн. рублей.

В 2015 году сумма кредитных договоров по 11,4% инвестиционных проектов не превышала 700 тыс. рублей.

18. Для поддержания инвестиционных проектов, реализация которых способствует ускоренному импортозамещению по приоритетным мероприятиям Госпрограммы 2013-2020, отдельно выделены 464 инвестиционных проекта на сумму привлеченных кредитных средств более 265 млрд. рублей.

Как показывает анализ Счетной палаты, планируемое производство продукции овощей защищенного грунта, мяса КРС, молока и молокопродуктов при введении в строй данных инвестиционных проектов недостаточно для покрытия потребности внутреннего рынка страны. Кроме того, в молочном скотоводстве даже плановый ввод мощностей в размере 350,9 тыс. т приведет к незначительному увеличению объемов производства, которые имеют тенденцию к сокращению (с 31,92 млн. в 2012 году до 30,8 млн. т в 2014 году).

19. В рамках реализации механизма проектного финансирования в 2015 году отобраны 12 проектов в сфере агропромышленного комплекса, что позволит в среднесрочной перспективе, в случае их реализации в полном объеме, дополнительно ввести к 2018 году мощности по производству 1,6 тыс. т мяса КРС, 48,5 тыс. т овощей, 59,8 тыс. т молока.

20. В 2015 году практически не заработал механизм субсидирования прямых понесенных затрат сельхозпроизводителей на создание и модернизацию объектов растениеводства и животноводства. Несмотря на предусмотренные на реализацию данного механизма средства федерального бюджета в объеме 800,0 млн. рублей, на 1 ноября 2015 года кассовое исполнение не осуществлялось.

21. Импортозамещение продукции сельского хозяйства в определяющей степени зависит от технической и технологической модернизации отрасли. Анализ показывает, что крайне низкими остаются темпы обновления основных фондов сельского хозяйства и, в частности, парка сельскохозяйственной техники.

По данным Росстата, доля основных видов сельхозтехники со сроком эксплуатации свыше 10 лет составляет: по тракторам - 60,74%, зерноуборочным комбайнам - 46,76% и кормоуборочным комбайнам - 42,35 процента.

Для того, чтобы остановить выбытие основных видов сельскохозяйственной техники, необходимо ежегодно приобретать не 14,1 тыс. тракторов, как в 2014 году, а минимум 20,0 тыс. тракторов, не 5,3 тыс. зерноуборочных комбайнов, а не меньше 8 тыс. единиц, не 835 кормоуборочных комбайнов, а минимум 2,0 тыс. кормоуборочных комбайнов.

Анализ эффективности и результативности использования средств федерального бюджета, направленных на субсидирование скидки на сельхозтехнику, свидетельствует, что с начала реализации данного механизма государственной поддержки (2013 год) средства федерального бюджета используются недостаточно эффективно.

Практически ежегодно на данный вид государственной поддержки в федеральном бюджете предусматривались ассигнования в пределах 2 млрд. рублей, при этом бюджетные ассигнования в полном объеме не осваивались, а целевые показатели Госпрограммы 2013-2020 не выполнялись.

Кроме того, участие дилеров в цепочке "завод (изготовитель сельхозтехники) - сельхозтоваропроизводители" приводит к увеличению конечной цены за единицу продукции в диапазоне от 15 до 21% по сравнению с ценой, предложенной заводом-изготовителем по спецификации договора поставки. При этом скидка завода на отдельные виды сельхозтехники официальному дилеру составляла от 29,8 до 42% от ее цены на условиях франко-завод, заявленной производителем в Минсельхоз России, в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 1432.

22. Анализ реализации механизма господдержки начинающих фермеров за весь период действия, начиная с 2012 года, свидетельствует о недостаточной его эффективности и необходимости корректировки.

По сравнению с 2012 годом объем финансирования за счет средств федерального бюджета в 2015 году увеличился в 1,6 раза (с 2000,0 до 3200,0 млн. рублей). В то же время, по данным Росстата, в Российской Федерации за последние 3 года (с 2012 по 2015 год) количество КФХ сократилось на 19,5% (с 268,3 тыс. КФХ до 216,1 тыс. КФХ).

По сравнению с 2012 годом объем производства продукции растениеводства данной категорией хозяйств сократился на 0,2 процентного пункта, производство продукции животноводства увеличилось незначительно (+0,2 процентного пункта).

Таким образом, несмотря на то, что целями подпрограммы "Развитие малых форм хозяйствования" являются поддержание, дальнейшее развитие их сельскохозяйственной и несельскохозяйственной деятельности, господдержка в основном направлена на замену выбывших хозяйств вновь создаваемыми. Запланированное в Госпрограмме создание к 2020 году дополнительно 14 тыс. КФХ при действующем механизме не окажет должного влияния на развитие малых форм хозяйствования ввиду ежегодного сокращения их количества.

23. Меры, предусмотренные Правительством Российской Федерации в целях поддержки и эффективного развития отечественной товарной аквакультуры (товарного рыбоводства) как одного из направлений ускоренного импортозамещения в рыбном хозяйстве, своевременно и в полном объеме реализованы не были.

Нормативно-правовая база, необходимая для предоставления и распределения субсидий субъектам Российской Федерации на оказание государственной поддержки развития товарной аквакультуры (товарного рыбоводства) и товарного осетроводства в объеме 359,2 млн. рублей, была принята только во II половине 2015 года.

По состоянию на 1 ноября 2015 года кассовое исполнение не осуществлялось.

Основными причинами невостребованности субсидий явились отсутствие кредитных договоров, удовлетворяющих всем установленным критериям отбора, и недостаточность объемов средств региональных бюджетов для обеспечения необходимого уровня софинансирования в условиях бюджетных ограничений.

24. По данным Росстата, общий объем импорта продовольственных товаров и сельхозсырья, попавших под эмбарго, оценивается в 9 млрд. долл. США.

Из общего объема импорта под запрет попали наиболее чувствительные группы товаров: "Мясо и мясопродукты", "Молоко и молокопродукты", "Рыба и рыбопродукты", "Овощи" и "Фрукты".

Анализ динамики импорта за 8 месяцев 2015 года свидетельствует о его снижении к аналогичному периоду 2014 года по всем группам продовольственных товаров в среднем в 2 раза, в том числе: по группам "Мясо и мясопродукты" и "Рыба и рыбопродукты" - в 1,8 раза, "Молоко и молокопродукты" - в 1,2 раза, "Овощи" - в 1,4 раза, "Фрукты" - в 3,4 раза.

Рост объемов отечественного производства сельскохозяйственной продукции обеспечил возмещение выпадающих объемов в диапазоне от 70% (мясо) до 15% (молоко), остальное было компенсировано из других стран, но не в полном объеме.

25. Анализ показал, что после введения эмбарго на потребительском рынке отмечалось сокращение спроса на продовольственные товары, вызванное ростом цен.

Потребительские цены на продукты питания в сентябре 2015 года выросли на 18,5% к аналогичному периоду 2014 года.

Следствием этого стало изменение структуры условного (минимального) набора продуктов питания. По данным Росстата, в расчете на 1 человека в месяц уменьшилось потребление мясопродуктов (на 0,8%), молочных продуктов (на 0,9%), плодов и овощей (на 1,3%). В то же время увеличилось потребление рыбопродуктов на 0,6%, жиров - на 0,5%, сахара - на 0,6%, прочих продуктов - на 1,1 процента.

Падение доходов населения привело к снижению оборота розничной торговли. В январе 2015 года оборот розничной торговли сократился в годовом исчислении на 3,6%, в январе-сентябре - на 8,5 процента.

26. Практически во всех сегментах пищевой и перерабатывающей промышленности наблюдается недозагрузка производственных мощностей, при этом лишь треть из них, по экспертным оценкам, является современной и высокопроизводительной, способной обеспечить выпуск конкурентоспособной продукции. Только за последние 5 лет износ основных фондов в этом сегменте увеличился на 6,5 процентного пункта (с 41,1% до 47,6%), а коэффициент обновления основных фондов ниже среднего по экономике на 0,3 процентного пункта.

Так, половина предприятий молочной отрасли не имеет возможности полностью загрузить производственные мощности качественным сырым молоком. По информации Национального союза производителей молока, потребность рынка всего лишь на 60% обеспечена сырьем, необходимым для производства молочной продукции.

С учетом децентрализации производителей молока и значительных расстояний не все сырье доходит до переработки. А объемы молока в размере 14,5 млн. т, производимые в хозяйствах населения, практически не поступают на молокозаводы. В этой связи, по мнению Счетной палаты, необходимо создание условий для формирования логистических механизмов по сбору и хранению молока, а также строительство современных и технологичных молочных производств.

27. Уровень самообеспеченности, определенный Доктриной, достигнут по достаточно широкой номенклатуре сельхозпродукции: зерно, масло растительное и сахар.

28. Уровень самообеспеченности мясом и мясопродуктами в 2014 году в целом по Российской Федерации составил 81,5%, при пороговом значении, определенном Доктриной, - 85 процентов.

Объем импорта мяса и мясопродуктов за 9 месяцев 2015 года сократился в 1,8 раза.

За 9 месяцев 2015 года объем производства скота и птицы на убой (в живом весе) в хозяйствах всех категорий составил 8985,3 тыс. т (+4,9% к аналогичному периоду 2014 года), что обусловлено ростом отечественного производства свинины и мяса птицы.

Вместе с тем в последние 5 лет происходило сокращение поголовья КРС в хозяйствах всех категорий. К началу 2015 года поголовье КРС по сравнению с 2010 годом сократилось на 677 тыс. голов (-3,4%). Поголовье КРС на начало октября 2015 года также сократилось по сравнению с аналогичным периодом 2014 года на 0,4 млн. голов, или на 2% (с 20,2 до 19,8 млн. голов).

После введенных ответных санкций в 2014-2015 годах поставки мяса КРС сократились на одну треть. Если учесть, что в предыдущие 10 лет его производство в России сократилось с 1,8 до 1,6 млн. т (на 11%), а потребность в мясе КРС с учетом рациональных норм потребления (говядина - 25 кг/год/чел.) составляет 3650 тыс. т, то имеющиеся тенденции снижения объемов производства данного вида мяса не позволяют сделать вывод о достаточности его объемов для внутреннего потребления.

29. Уровень самообеспеченности молоком за счет собственного производства в 2014 году составил 78,6% при пороговом значении, определенном Доктриной, - 90 процентов.

Объем импорта молока и молочных продуктов за 9 месяцев 2015 года сократился в 3,7 раза. Производство молока в хозяйствах всех категорий в январе-сентябре 2015 года снизилось относительно соответствующего периода 2014 года на 0,1 млн. т (0,3%) и составило 24,2 млн. т. Отечественным производителям молочной продукции пока не удается не только компенсировать выпавшие объемы импорта, но и восстановить объем производства молока на уровне 2012 года (31,8 млн. т). На сырьевое обеспечение молочной промышленности влияет сокращение численности поголовья КРС молочного стада. За 9 месяцев 2015 года оно сократилось на 2,4% (8,5 млн. голов) по сравнению с аналогичным периодом 2014 года.

В случае реализации в полном объеме 166 инвестиционных проектов в 2015 и 2016 годах удастся заместить 291,1 тыс. т (6,5%) ввозимого молока; 3 инвестиционных проектов в рамках проектного финансирования к 2018 году - 59,8 тыс. т (1,3 процента).

Анализ объемов производства молочной продукции и рынка сырого молока свидетельствует об увеличении доли переработки молока и его замещении из несанкционных стран в основном за счет продукции более низкого качества. Учитывая низкую товарность молока в ЛПХ, ограниченный рынок сбыта продукции, производимой КФХ, а также длительный цикл окупаемости инвестиций в молочной отрасли, представляется сложным к 2020 году достичь параметров, определенных Доктриной.

30. Объем импорта овощей за 9 месяцев 2015 года сократился в 1,4 раза, на долю импорта картофеля приходится всего 2% от его производства.

За 9 месяцев 2015 года в хозяйствах всех категорий убрано картофеля в объеме 30497,2 тыс. т, или на 6% больше аналогичного периода 2014 года.

Потребление тепличных овощей в России в 2014 году составило 1,8 млн. т, из них только 600 тыс. т - отечественного производства.

По данным Минсельхоза России, валовый сбор тепличных овощных культур на 11 ноября 2015 года составил 454,5 тыс. т, в том числе: огурцов - 329,7 тыс. т, томатов - 115,3 тыс. т, урожай прочих овощей - 9,5 тыс. тонн.

Площадь теплиц составляет 1,8 тыс. га, текущая емкость российского рынка овощей защищенного грунта, по экспертным оценкам, составляет 1,64 млн. т. Для увеличения обеспечения рынка тепличными овощами отечественного производства до 70% необходимо увеличить площади закрытого грунта в России до 4 тыс. гектаров.

В случае реализации в полном объеме 49 инвестиционных проектов по строительству и модернизации теплиц на 344,6 га и 48 проектов по строительству и модернизации овощехранилищ на 857,4 тыс. т единовременного хранения овощей, а также 4 проектов в рамках проектного финансирования на производство овощной продукции более чем на 162,6 тыс. т/год удастся заместить в 2015-2016 годах 205,2 тыс. т (69,6%) ввозимых овощей или 188 тыс. т томатов, или 228,5 тыс. т огурцов, или салата и зелени 331,7 тыс. т; реализация механизма проектного финансирования к 2016 году - 48,5 тыс. т (16,6%) ввозимых овощей, в том числе: томатов - 27 тыс. т, огурцов - 21 тыс. т, салата и зелени - 0,5 тыс. тонн.

Существующие темпы строительства новых тепличных комплексов в среднесрочной перспективе позволят увеличить объем производства овощей защищенного грунта, однако зависимость от импорта по данной группе товаров в ближайшее время сохранится.

31. Значительное влияние на рынок фруктов в России оказывают факторы сезонности и качества. Объем импорта фруктов за 9 месяцев 2015 года сократился в 1,3 раза.

На территории Российской Федерации выращивается небольшая доля потребляемых в стране фруктов. Валовый сбор плодов и ягод в хозяйствах всех категорий в 2014 году составил 3525 тыс. т, что на 2,4% ниже показателя 2013 года. Общая площадь плодово-ягодных насаждений в 2014 году составила 513,6 тыс. га, из них большая часть площадей плодово-ягодных и семечковых насаждений приходится на хозяйства населения - 356,1 тыс. га, или 69,3 процента.

Длительный срок выращивания плодово-ягодных насаждений (8-10 лет), а также высокие потери при хранении плодов на складах, составляющие от 20% до 40%, не позволяют в короткие сроки обеспечить импортозамещение фруктов.

32. Доля пищевой рыбной продукции на внутреннем рынке в 2014 году составила 80,7%, что на 0,7 процентного пункта выше порогового значения, установленного Доктриной.

Объем импорта рыбы, рыбопродуктов и морепродуктов за 9 месяцев 2015 года составил 405,3 тыс. т (-38% в сравнении с аналогичным периодом 2014 года).

Сложившийся за последние годы уровень добычи (вылова) водных биоресурсов и производства рыбной продукции является достаточным для обеспечения внутреннего потребления пищевой рыбопродукции в случае ее полного использования на внутреннем рынке. Так, в 2014 году объем добычи (вылова) водных биоресурсов составил 4235,1 тыс. т, что на 61,7 тыс. т ниже уровня 2013 года. По оперативным данным, на 1 октября 2015 года суммарный вылов составил 3422,5 тыс. т, что на 200,1 тыс. т, или на 6%, больше аналогичного периода 2014 года.

По данным Росстата, общий объем произведенной рыбы и пищевой рыбной продукции в Российской Федерации в 2014 году составил 3644,5 тыс. т, что на 4% ниже фактического объема 2013 года, за 9 месяцев 2015 года - 2956,5 тыс. т, что на 188,6 тыс. т (6,8%) выше уровня аналогичного периода 2014 года (2767,9 тыс. тонн).

Вместе с тем самообеспечение рыбой и рыбопродукцией не гарантировано в условиях более чем значительного объема российского экспорта, превышающего 40% всей произведенной рыбной продукции. Для сокращения экспорта необходимо создание экономических стимулов, развитие портовой инфраструктуры.

По данным ФТС России, за 2000-2014 годы экспорт водных биологических ресурсов в натуральном выражении вырос в 1,4 раза, а в стоимостном - в 2,4 раза. В то же время импорт в натуральном выражении вырос в 1,9 раза, а в стоимостном - в 16,9 раза, что свидетельствует о росте доли дорогостоящей рыбной продукции, в том числе с высокой степенью переработки.

Основная доля российских экспортных поставок приходится на мороженую рыбу с низкой степенью переработки. Сырьевая направленность экспорта рыбных товаров существенно снижает уровень эффективности экспортной деятельности рыбохозяйственного комплекса и приводит к тому, что на российском рынке заметную роль играют иностранные рыбные компании (как покупатели, так и продавцы).

33. По результатам экспертно-аналитического мероприятия Счетной палатой отмечается, что применяемая Росстатом методика выборочного статистического наблюдения, которая охватывает не более 0,2% ЛПХ граждан, не позволяет объективно оценить объемы производства сельхозпродукции в ЛПХ, что влияет на формирование объективных статистических данных о состоянии отрасли АПК.

В целях обеспечения эффективности мер государственной поддержки, направленных на содействие импортозамещению в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах, считаем необходимым предложить Минсельхозу России:

- усилить контроль за своевременностью подготовки проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации по вопросам государственной поддержки мероприятий, направленных на импортозамещение;

- с целью получения наиболее полной и достоверной информации совместно с Росстатом рассмотреть вопрос о корректировке Федерального плана статистических работ и методической базы по сбору и анализу статистической информации о физических объемах продукции, произведенной в личных подсобных хозяйствах;

- провести инвентаризацию инвестиционных проектов с целью отбора наиболее эффективных проектов, реализация которых позволяет существенно увеличить производство по наиболее чувствительным группам товаров: молоко и молокопродукты, овощи закрытого грунта, мяса КРС;

- при внесении изменений в Госпрограмму учесть замечания Счетной палаты Российской Федерации по корректировке целевых показателей (индикаторов);

- осуществить консолидацию субсидий и мероприятий государственной поддержки агропромышленного комплекса.

Предложения

1. Направить информационное письмо в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.

2. Направить отчет в:

- Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

- Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", Указ Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 года N 560 "О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации" (с изменениями от 24 июня 2015 года N 320 "О продлении действия отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации") (далее - Указ N 560), постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 2014 года N 778 "О мерах по реализации указов Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 года N 560 и от 24 июня 2015 года N 320" (далее - постановление N 778), Концепция развития внутренней продовольственной помощи в Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации 3 июля 2014 года N 1215-р (далее - Концепция).

*(2) С учетом субсидий по 6 мероприятиям ФЦП "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года".

*(3) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2014 года N 2240-р.

*(4) Протокол заседания комиссии по координации вопросов кредитования агропромышленного комплекса Минсельхоза России от 5 марта 2015 года N НФ-17-17.

*(5) Распоряжение Минсельхоза России от 27 марта 2015 года N 24-р.

*(6) Без учета импорта из Республики Беларусь (с учетом импорта из Республики Беларусь: в 2015 году - 2,6%, в 2016 году - 0,7 процента).

*(7) Информационно-аналитическая служба ОАО "Корпорация "Развитие".