Что имеем: местное самоуправление или муниципальное управление? (О.В. Изутова, журнал "Бюджет", N 2, февраль 2016 г.)

Что имеем: местное самоуправление или муниципальное управление?

О.В. Изутова

Журнал "Бюджет", N 2, февраль 2016 г., с. 10-13.

Одна из экспертных дискуссий, прошедших в рамках Гайдаровского форума-2016, была полностью посвящена местному самоуправлению. Участникам полемики было предложено обсудить современное состояние и проблемы местного самоуправления, события прошедшего года, сказавшиеся на состоянии дел в этом важнейшем институте современного общества, а также риски, подстерегающие его в будущем.

Прежде чем начать обсуждение озвученных проблем, модератор дискуссии заместитель заведующего кафедрой государственного управления РАНХиГС А.И. Балабанов обратился к присутствующим с провокационным вопросом: а существует ли вообще местное самоуправление в России? Сегодня все чаще и чаще эксперты заявляют о том, что местное самоуправление отчетливо замещается муниципальным управлением.

Как отметила Е.С. Шугрина, директор Центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления РАНХиГС, Конституция РФ провозглашает местное самоуправление конституционной ценностью. Как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления, возникают именно в силу Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Это, в частности, означает невозможность отказа от местного самоуправления (равно как и запрета на его осуществление), поскольку местное самоуправление является одной из основ конституционного строя. Изменить эту ситуацию могло бы лишь принятие новой конституции: первая глава Конституции РФ не может быть изменена в силу прямого указания статьи 135. Однако, по мнению Шугриной, тенденция развития правовых основ и правоприменительной практики, особенно в контексте декабрьского постановления*(1) Конституционного суда РФ, показывает, что провозглашенная Конституцией РФ модель местного самоуправления трансформируется. Это проявляется во многих тенденциях, связанных с организационными, экономическими, территориальными и другими основами местного самоуправления.

Точку зрения о том, что сегодня на местах мало реального самоуправления и много государственного управления, поддерживает и Эмиль Маркварт, профессор кафедры государственного и муниципального управления РАНХиГС. По его мнению, в условиях жесткого прессинга со стороны властной вертикали перед местным самоуправлением стоят три важные задачи: выжить в столь сложной ситуации, сохранить какую-то долю доверия со стороны населения и сберечь кадры, которые в состоянии быть не только исполнителями, но и организаторами самоуправления.

Что было и что будет

Обсуждая события 2015 года, наиболее значимые для института местного самоуправления, участники дискуссии выделили прежде всего реализацию субъектами РФ Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" (далее - Закон N 136-ФЗ). Принимая этот документ, законодатель рассчитывал на то, что субъекты РФ будут взвешенно и разумно подходить к его реализации. Однако на практике все получилось прямо наоборот. По словам Маркварта, в сентябре-октябре 2015 года были проанализированы 77 региональных законов о местном самоуправлении. Анализ показал, что две наиболее одиозные нормы Закона N 136-ФЗ - возможность отмены прямых выборов глав муниципальных образований и возможность изымать у местного самоуправления вопросы местного значения в пользу субъектов - регионы использовали очень активно. "Одним словом, субъекты РФ отреагировали на этот закон так, как они и должны были отреагировать. Судя по всему, он и был пролоббирован субъектами. В связи с этим, на мой взгляд, конституционные основы местного самоуправления очень сильно пошатнулись", - считает Маркварт.

Второе событие, которое, по мнению участников дискуссии, также негативно отразилось на местном самоуправлении, - правовые позиции Конституционного суда РФ, высказанные в постановлении от 1 декабря 2015 года N 30-П. Конституционный суд, по сути, благословил все отступления от конституционных принципов в организации местного самоуправления и разрешил субъектам РФ устанавливать собственные модели формирования органов местного самоуправления для городских округов и муниципальных районов, а при желании и для остальных типов муниципальных образований. По выражению профессора, такая позиция суда "забила последний гвоздь в крышку гроба местного самоуправления".

Чтобы исправить ситуацию, необходимо вернуться к институту местного самоуправления в том виде, в каком он заложен в Конституции РФ и какой действительно нужен жителям для обустройства территорий. А это означает, что нужно воссоздать в полном объеме его организационные и компетенционные основы, а также финансовую автономию. "Нет никаких иллюзий и оптимизма по поводу того, что в краткосрочной перспективе ситуация хоть каким-то образом улучшится. Она может даже ухудшиться. А что касается среднесрочного периода, то у нас неизбежно возникнет необходимость вернуться к базовым основам местного самоуправления, а не управления на местах", - заявил профессор Маркварт.

По мнению руководителя научного направления "Политическая экономия и региональное развитие" Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара И.В. Стародубровской, деградация института местного самоуправления началась гораздо раньше - с внедрения Закона N 131-ФЗ. "Местное самоуправление - это творчество: разные организационные формы, разные варианты сочетания народной власти", - считает Стародубровская. По ее мнению, Закон N 131-ФЗ унифицировал территориальное устройство местного самоуправления, упразднив существующее многообразие моделей организации местной власти в различных субъектах РФ. И это, по словам эксперта, стало главной ошибкой: в момент унификации местное самоуправление и было трансформировано в муниципальное управление.

Позицию Стародубровской разделяет и главный научный сотрудник Института системного анализа Российской академии наук В.Н. Лексин. Он также считает, что унификация является одной из самых больших бед местного самоуправления. Вместе с тем представитель РАН высказался в том смысле, что местное самоуправление - самый работоспособный институт из имеющихся в стране.

Сильная ассоциация - сильное местное управление

Проблемы местного самоуправления поможет решить сильная национальная ассоциация местных властей, считает И.В. Бабичев, руководитель аппарата комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. "Вопросы местного самоуправления обсуждаются на самых разных площадках, но результатов нет, - констатировал Бабичев. - Достигнуть их поможет сильная единая ассоциация местных властей, созданная на основе норм Закона N 131-ФЗ". Представитель Госдумы выдвинул тезис о том, что степень развития местного самоуправления коррелирует со степенью эффективности и значимости такой национальной ассоциации. "Чем значимее будет такая организация, тем значимее будет местное самоуправление", - отметил эксперт.

Развитие гражданского общества - это вторая задача, которую нужно решать для дальнейшего развития этого института. "У нас нет местного самоуправления, потому что на местах нет институализированного гражданского общества. У нас нет волонтерского, благотворительного, общественных движений, нет активного участия граждан в решении вопросов местного значения, нет местных отделений партий, в том числе представленных в Государственной думе", - рассуждает Бабичев. 2016 год - год большого политического процесса в стране, когда самое время развивать институты гражданского общества. По мнению представителя Госдумы, такую возможность нельзя упустить.

Третий момент, который отметил выступающий, - необходимость разработки и принятия стратегии развития местного самоуправления. "Нам необходима нормативно оформленная и принятая на уровне указа президента или постановления правительства национальная стратегия развития местного самоуправления, - считает Бабичев. - Мы должны вместе с государством определить, каким должен быть институт самоуправления".

Нужно выстраивать такое местное самоуправление, каким оно задумывалось изначально: относительно автономная местная власть, обладающая необходимой и достаточной компетенцией с учетом разных типов муниципальных образований и принципов субсидиарности. Также необходимо озаботиться созданием развивающей модели муниципальной экономики и налоговой системы. Таков был общий вывод, сформулированный участниками круглого стола в завершение дискуссии.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Конституционного суда РФ от 1 декабря 2015 года N 30-П "По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной думы".