К вопросу об установлении права собственности на отдельные объекты мелиорации земель: наследие и современность (Е.С. Пышьева, журнал "Адвокат", N 3, март 2016 г.)

К вопросу об установлении права собственности на отдельные объекты мелиорации земель: наследие и современность

Е.С. Пышьева,

старший научный сотрудник отдела

природоресурсного законодательства

Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве РФ

Журнал "Адвокат", N 3, март 2016 г.

Обеспечение экологической и продовольственной безопасности практически невозможно без функционирования таких объектов мелиорации земель, как мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения. Они позволяют достигать высоких устойчивых урожаев сельскохозяйственных культур, обеспечивают защиту территорий от наводнений, подтоплений.

Согласно статье 10 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Вместе с тем на практике возникает множество вопросов, связанных с установлением на них права собственности (разграничение государственной собственности на федеральную, региональную и муниципальную, проблемы приватизации указанных систем и сооружений, наличие бесхозяйного имущества, соотношение собственности на системы и сооружения с собственностью на земельные участки под ними и др.).

Анализ этих вопросов особенно важен, беря во внимание тот факт, что данные объекты выступают недвижимым имуществом и имеют высокую кадастровую стоимость. Тем не менее, как справедливо указал Л.Б. Шейнин, "действие мелиоративных объектов (Добавим: как и связанных с ними гидротехнических сооружений. - Прим. П.Е.) сказывается не само по себе, а через земельные угодья, к которым они относятся, поэтому право собственности на мелиоративные объекты представляется как бы ограниченным и не имеющим реального значения"*(1).

Изменения общественных отношений, произошедшие в начале 1990-х гг. в связи с разгосударствлением экономики, переходом к рыночным отношениям и проведением земельной и аграрной реформ, не могли не затронуть мелиоративную сферу и потребовали по-иному взглянуть на имущественные отношения в области мелиорации земель.

Учитывая общие негативные итоги проведенных в эти годы преобразований, следует отметить, что в их ходе были деформированы отношения собственности в области использования мелиорированных земель, мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений. При разделе мелиорированных земель реорганизуемых колхозов и совхозов на доли не были учтены специфика мелиоративных систем как имущественных комплексов и их тесная связь с землей, в отрыве от которой они не имеют самостоятельного хозяйственного назначения и лишены возможности выполнять свои функции. Приватизация указанных объектов мелиорации нанесла существенный урон их эксплуатации, а политика по ее проведению не была последовательной, что можно проследить на примере принятых актов.

Согласно Указу Президента РФ от 29 декабря 1991 г. N 341 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий" (утратил силу)*(2) в 1992 г. запрещалась приватизация объектов мелиоративных систем, находящихся в государственной (федеральной и региональной) и муниципальной собственности. Затем, уже по Указу Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284 "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации"*(3), не подлежали приватизации водохозяйственные и мелиоративные системы и сооружения, относящиеся только к федеральной, но не муниципальной собственности.

В то же время Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом и Минсельхозом России 23 января 1992 г. был утвержден Перечень сельскохозяйственных предприятий, не подпадающих под действие постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов". Среди таких предприятий в силу их специфики упоминались и специализированные овощеводческие совхозы с мелиоративными системами, которые подлежали приватизации только по решению Правительства РФ.

Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса"*(4) (утратило силу) предусматривалось, что овощеводческие совхозы с мелиоративными системами, рисоводческие совхозы реорганизуются с сохранением целостности специализированных участков производства, технологически неделимых объектов или технологических линий, необходимых для сохранения сложившейся специализации производства. Лицам, выходящим из названных совхозов для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, не подлежали выделению в натуре земельные доли, вместо этого им выдавалась денежная компенсация. При этом допускался переход без нарушения технологической схемы эксплуатации в общую долевую собственность мелиорируемых земель и созданных за счет бюджетных средств производственных мелиоративных фондов хозяйств, находящихся в зоне государственных мелиоративных систем.

Однако сам термин "производственные мелиоративные фонды хозяйств, находящихся в зоне государственных мелиоративных систем" в Постановлении не раскрывается. Надо полагать, что к такому производственному мелиоративному фонду относятся внутрихозяйственные мелиоративные сети, являющиеся частью государственной межхозяйственной мелиоративной системы. Из этого следует, что данное Постановление фактически допускает нахождение внутрихозяйственной мелиоративной сети, входящей в состав межхозяйственной мелиоративной системы как единого объекта, и межхозяйственной части такой системы в различных формах собственности.

В действительности это привело к тому, что межхозяйственные части системы остались числиться преимущественно в федеральной собственности, а внутрихозяйственная сеть была передана в собственность землепользователей*(5). Однако, учитывая то, что все элементы этой системы образуют единое целое - единый недвижимый комплекс, такая предписанная возможность разделения прав на этот комплекс между различными собственниками (публичными и частными) выступила позднее одной из причин нарушения технологической целостности мелиоративных систем и единства системы управления ими.

Вместе с тем недостатки в распределении прав собственности характерны не только для указанных систем, но и для гидротехнических сооружений, не входящих в состав мелиоративных систем, но также обеспечивающих коренное улучшение земель с использованием водных ресурсов. К таким недостаткам относятся: неравномерная ведомственная принадлежность гидротехнических сооружений, неэффективность деятельности их собственников, нахождение некоторых сооружений, не имеющих федерального значения, в федеральной собственности, бесхозяйность и др.*(6)

Таким образом, проведенный анализ нормативно-правовой базы в области мелиорации земель реформенного периода показал отсутствие единой экономической политики по приватизации данных систем и сооружений и связанных с ними земельных участков.

В советский период мелиоративные системы находились в государственной собственности и собственности колхозов (колхозно-кооперативной собственности) с превалированием первой из них, что свидетельствовало о преобладании публичных интересов над частными. Хотя в советской литературе, ввиду отсутствия в актах общереспубликанского значения, распространявшихся на всю территорию СССР, четкого разграничения права собственности на данные системы, были высказывания о том, что они могут находиться только в государственной (общенародной) собственности*(7). Однако приведенные высказывания противоречили действительности*(8) и положениям действовавшего на тот период законодательства о мелиоративных системах*(9).

С приватизацией земли, мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и появлением множества форм собственности на них в законодательстве возникла правовая неопределенность в вопросе отнесения этих систем и сооружений к конкретной форме собственности. Появилась необходимость разграничения некогда единой государственной собственности на мелиоративные системы и гидротехнические сооружения на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации (региональную собственность) и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность).

Изначально разграничение государственной собственности на различные объекты происходило на основании постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"*(10). Однако в перечне указанных в документе объектов мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения не значились.

Различные формы собственности на них были установлены Законом о мелиорации, который вместе с тем не содержит в себе четких и однозначных критериев для такого разграничения, что является пробелом, затрудняющим реализацию действующих норм права и создающим в правоприменительной практике неопределенность.

В части 4 ст. 11 указанного закона предусматривается, что государственные мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения относятся к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Однако такого порядка с выделением соответствующих критериев в федеральных нормативно-правовых актах до сих пор не установлено. В Законе о мелиорации имеются лишь критерии, позволяющие относить системы и сооружения к федеральной собственности:

1) размещение их на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации;

2) осуществление межрегионального и (или) межхозяйственного водораспределения;

3) строительство за счет средств федерального бюджета;

4) использование для осуществления полномочий Российской Федерации.

В отношении систем и сооружений, которые следовало бы включать в региональную и муниципальную собственность, подобные четкие критерии не определены. Относимость их к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется по "остаточному принципу": в данной форме собственности согласно статье 11 находятся лишь те системы и сооружения, которые не принадлежат ни к федеральной, ни к муниципальной, ни к частной собственности.

Отсутствие законодательно установленных таких критериев и неразграничение всех систем и сооружений по формам собственности привело к тому, что значительная их часть в настоящее время относится к федеральной собственности. Так, в результате проведенной Минсельхозом России в 2010-2011 гг. инвентаризации мелиорированных земель, мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений было выявлено 58,4% мелиоративных систем, входящих в состав федеральной собственности*(11).

Для того чтобы обеспечить определенность в вопросе отнесения той или иной мелиоративной системы или отдельно расположенного гидротехнического сооружения к региональной или муниципальной собственности, нами предлагаются следующие критерии.

К собственности субъектов Российской Федерации следует относить системы и сооружения, которые:

1) размещены на территории одного субъекта Российской Федерации (в том числе объекты, занимающие территорию нескольких муниципальных образований);

2) построены (строятся) за счет средств регионального бюджета;

3) осуществляют межхозяйственное водораспределение.

К собственности муниципального образования следует относить системы и сооружения, которые:

1) расположены на территории одного муниципального образования;

2) построены (строятся) за счет средств муниципального образования;

3) осуществляют межхозяйственное или хозяйственное водораспределение.

Внутрихозяйственные мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения могут находиться в муниципальной и частной собственности.

Представляется, что такое разграничение права собственности между субъектами публичной власти позволит определить пределы права собственности публичных образований на соответствующее имущество, избежать возможных споров между органами власти, а также привлечь денежные средства на его восстановление и содержание из регионального и местного бюджетов, сняв тем самым существующую нагрузку с федерального бюджета.

Библиография

Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. - Л.: изд-во и тип. Ленинградского государственного ордена Ленина университета им. А.А. Жданова, 1948.

Капустян А.С., Пономаренко Т.С. Совершенствование нормативно-методического обеспечения эксплуатации дренажа на оросительных системах // Научный журнал Российского НИИ проблем мелиорации. 2011. N 2. URL: http://www.rosniipm-sm.ru/dl_files/udb_files/udb13-rec24-field6.pdf.

Марков П.В. Мелиоративный кадастр СССР. - М.: Сельхозиздат, 1963.

Сиваков Д.О. Правовой режим земель водного фонда: дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2004.

Сиваков Д.О. Тенденции правового регулирования водохозяйственной деятельности: монография. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Юриспруденция, 2012.

Шейнин Л.Б. Правовые вопросы мелиорации сельскохозяйственных земель в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1970.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Шейнин Л.Б. Правовые вопросы мелиорации сельскохозяйственных земель в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1970. С. 109.

*(2) Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 93.

*(3) Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1994. N 1. Ст. 2.

*(4) Российская газета. 1992. N 211.

*(5) Капустян А.С., Пономаренко Т.С. Совершенствование нормативно-методического обеспечения эксплуатации дренажа на оросительных системах // Научный журнал Российского НИИ проблем мелиорации. 2011. N 2. С. 2. URL: http://www.rosniipm-sm.ru/dl_files/udb_files/udb13-rec24-field6.pdf.

*(6) Сиваков Д.О. Правовой режим земель водного фонда: дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. С. 127, 133; Кассационное определение Новосибирского областного суда от 20 января 2011 г. по делу N 33-102/2011; проект федерального закона N 190741-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности бесхозяйных гидротехнических сооружений" (в ред., принятой ГД ФС РФ в первом чтении 13 марта 2013 г.).

*(7) Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. - Л.: изд-во и тип. Ленинградского государственного ордена Ленина университета им. А.А. Жданова, 1948; Марков П.В. Мелиоративный кадастр СССР. - М.: Сельхозиздат, 1963.

*(8) Сиваков Д.О. Тенденции правового регулирования водохозяйственной деятельности: монография. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Юриспруденция, 2012. С. 268.

*(9) В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 14 июля 1947 г. "О развитии орошения в районах центральных черноземных областей" мелиоративные и водохозяйственные объекты, создаваемые за счет средств колхозов, признавались собственностью колхозов, а создаваемые за счет средств государства - государственной собственностью.

*(10) Российская газета. 1992. N 8.

*(11) См. постановление Правительства РФ от 12 октября 2013 г. N 922 "О федеральной целевой программе "Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы" // СЗ РФ. 2013. N 43. Ст. 5554.