Готовящиеся изменения законодательства о закупках (Г.Г. Зайцева, журнал "Руководитель автономного учреждения", N 3, март 2016 г.)

Готовящиеся изменения законодательства о закупках

Г.Г. Зайцева,

главный редактор журнала

"Руководитель автономного учреждения"

Журнал "Руководитель автономного учреждения", N 3, март 2016 г., с. 25-31.

Нормативная база, регламентирующая закупочную деятельность заказчиков (в том числе автономных учреждений), продолжает дорабатываться. Федеральные министерства подготовили очередной блок изменений Закона N 223-Ф3*(1) и подзаконных актов, в случае принятия которых "правила игры" для заказчиков и участников закупок станут строже. Какие инициативы предлагается воплотить в жизнь и когда это может произойти?

В настоящее время разработанные проекты опубликованы на портале для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения regulation.gov.ru. Работа над проектами в основном находится на начальной стадии, так что статус утвержденных документов обсуждаемые проекты, вероятно, получат не скоро. Прежде всего это относится к двум законопроектам, касающимся нормирования закупок и предоставления участниками банковской гарантии, - данным проектам еще предстоит пройти обсуждение в Госдуме (что, как правило, занимает довольно много времени). А вот два проекта постановлений Правительства РФ (один устанавливает приоритет отечественных товаров перед продукцией иностранного производства, другой уточняет правила расчета объема закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства) могут быть приняты раньше.

Рассмотрим подробнее эти новации, предлагаемые законодателями.

Нормирование закупок

Согласно разработанному Минэкономразвития законопроекту*(2) в Закон N 223-ФЗ планируется ввести дополнительную ст. 3.2, посвященную нормированию закупок. Предполагается, что данная мера позволит исключить случаи закупок товаров, работ и услуг, имеющих избыточные потребительские свойства, и предметов роскоши.

Как сказано в пояснительной записке к проекту, закупки заказчиков могут быть условно разделены на две группы.

Первая - закупки, необходимые для ведения основной деятельности организации: для приобретения средств производства (зданий, оборудования, сырья, материалов, энергии и т.д.), а также товаров, работ и услуг в рамках исполнения заключенных контрактов и договоров (то есть закупки по договорам "второй руки"). Эти закупки не могут быть объектами нормирования, поскольку зависят от отраслевой специфики, развития технологий, требований рынка и др.

Вторая группа - закупки товаров, работ, услуг, предназначенных для собственного потребления и не подлежащих коммерческой перепродаже. Речь здесь идет об обеспечении управленческих и хозяйственных нужд организации - в частности, приобретении автомобилей, мебели, услуг связи, оргтехники, сувенирной продукции, клининговых и охранных услуг. Подобные закупки, влияющие на издержки организации-заказчика, в дальнейшем как раз и должны стать объектами нормирования.

Суть нового механизма заключается в том, что к данной группе закупок будут установлены требования, касающиеся:

1) предельной цены товаров, работ, услуг;

2) количества, потребительских свойств (в том числе характеристик качества) и иных характеристик товаров, работ, услуг, позволяющих удовлетворить потребности заказчиков, но не приводящих к закупкам продукции с избыточными потребительскими свойствами или предметов роскоши.

Предполагается, что это будут два разных норматива закупок (в отношении предельных цен и потребительских свойств), а для внедрения указанного механизма потребуется разработка обширной подзаконной базы.

Общие требования к форме и содержанию документов о нормировании (нормативов закупок), порядок и сроки их разработки и размещения в единой информационной системе должно установить Правительство РФ. Кроме того, оно будет вправе определить непосредственно предельные цены и общие требования к потребительским свойствам закупаемых заказчиками (в том числе автономными учреждениями всех уровней подчинения) товаров, работ и услуг, а также перечень продукции, в отношении которой используется нормирование. Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, местные администрации тоже получат полномочия формировать указанные перечни для подведомственных организаций-заказчиков.

В свою очередь, заказчики не смогут осуществлять закупки без соблюдения требований о нормировании. На основе нормативных актов, принятых в продолжение рассматриваемого законопроекта, организации должны будут утвердить собственные требования к закупаемым товарам, работам и услугам, а также свой перечень продукции, подпадающей под нормирование (предполагается, что заказчики будут вправе расширить перечень, утвержденный органом власти или местного самоуправления). Собственный перечень необходимо разместить в единой информационной системе и осуществлять на его основании закупки соответствующей продукции. Только в этом случае требования о нормировании будут выполнены.

Приоритет товаров отечественного производства

Данный проект постановления Правительства РФ разработан на основании п. 1 ч. 8 ст. 3 Закона N 223-ФЗ и устанавливает приоритет товаров российского происхождения, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам (услугам), выполняемым (оказываемым) иностранными лицами. Документ содержит перечень отечественной продукции, к которой прежде всего отнесена компьютерная техника и которой заказчики при проведении своих закупок должны будут предоставлять преимущества. В частности, в перечень планируется включить компьютеры, мониторы, многофункциональные устройства, устройства для хранения данных, коммуникационное оборудование, бытовую электронную технику, программное обеспечение и услуги по его разработке, услуги по производству компьютеров и периферийного оборудования, предоставлению лицензий на право использовать компьютерное программное обеспечение.

Кроме того, проект постановления определяет порядок предоставления такого приоритета. При осуществлении закупки продукции и услуг, включенных в перечень, заказчик должен будет предоставить участнику, в заявке или окончательном предложении которого указаны товары российского производства, преференцию в отношении цены договора в размере 15%. Этот понижающий коэффициент, в частности, станет использоваться при рассмотрении и оценке заявок на участие в запросе котировок или окончательных предложений, поданных при проведении запроса предложений (при оценке критерия "цена договора"). В то же время сам договор будет заключаться по цене, заявленной победителем.

Если же несколько участников представят одинаковые (с учетом преференции) условия исполнения договора, он будет заключаться с тем участником, который имеет право на использование преимущества.

Для применения разработанного порядка заказчики должны будут установить в документации о закупке:

требование об указании (декларировании) в заявке или окончательном предложении страны происхождения поставляемого товара;

требование об указании в заявке (окончательном предложении) цены за единицу по каждой позиции, предлагаемой участником;

положение о том, что ответственность за достоверность сведений о стране происхождения товара, указанного в заявке (окончательном предложении), несет участник.

В то же время понижающий 15%-ный коэффициент не планируется применять в случаях, если:

1) в рамках одной закупки (лота) предполагается поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг, из которых только часть включена в перечень;

2) конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений признается несостоявшимся;

3) в заявках на участие не содержится предложений о поставке товаров российского происхождения, указанных в перечне, выполнении работ, оказании услуг российскими лицами либо стоимость таких товаров (работ, услуг) составляет менее 50% стоимости всех предложенных участником товаров.

Банковская гарантия

Другой законопроект, подготовленный Минэкономразвития, разработан в целях снижения для заказчиков рисков, связанных с действиями недобросовестных исполнителей. Документ предлагает дополнить Закон N 223-ФЗ новой статьей, которая посвящена банковской гарантии.

Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, сейчас в Законе N 223-ФЗ отсутствует обязанность устанавливать требование к участникам закупки о предоставлении заказчику документов, подтверждающих обеспечение обязательств по договору, в том числе в виде банковской гарантии. При этом победитель может отказаться от подписания договора, если положением о закупке не определены требования по обеспечению обязательств, а значит, в данном случае заказчик понесет непредвиденные финансовые и временные издержки.

Согласно разработанному законопроекту заказчиков планируется наделить правом устанавливать требование к обеспечению заявок и исполнения договоров в форме банковской гарантии. Причем в положении о закупке заказчик должен указать размер обеспечения заявок и условия банковской гарантии.

Кроме того, рассматриваемые поправки, по мнению законодателей, позволят снизить и риски предоставления участниками подложных банковских гарантий. Заказчики смогут принимать в качестве обеспечительной меры только те гарантии, которые выданы банками, включенными в предусмотренный ст. 74.1 НК РФ перечень банков. Напомним, что актуальный перечень размещен на сайте Минфина*(3).

Гарантия, предоставляемая участником в качестве обеспечения, станет включаться в реестр банковских гарантий, размещенный в единой информационной системе. Если же в заявке или договоре будут содержаться сведения, составляющие государственную тайну, гарантия, предоставляемая в качестве обеспечения такой заявки или договора, должна включаться в закрытый реестр банковских гарантий (не публикуется в единой информационной системе). Вносить соответствующую информацию и документы в реестр будет банк, выдавший гарантию.

Годовой объем закупок у малого и среднего бизнеса

Наконец, еще один проект предлагает внести изменения в Постановление Правительства РФ от 11.12.2014 N 1352*(4) - он может повлиять на закупочную деятельность лишь крупных заказчиков, годовой объем выручки которых превышает 2 млрд. руб.

Планируется, что в расчете 10%-ного совокупного годового стоимостного объема договоров, заключенных с субъектами малого и среднего предпринимательства, будут участвовать договоры, заключенные не только по результатам специальных процедур (пп. "б" п. 4 Положения N 1352), но и по результатам общих процедур закупок непосредственно с малыми и средними предпринимателями (пп. "а" п. 4 Положения N 1352). То есть данная поправка призвана упростить жизнь заказчикам в части соблюдения доли закупок у малого и среднего бизнеса в 10%. Ведь в настоящее время выполнение этого требования поставлено в зависимость от активности предпринимателей относительно участия в специальных закупочных процедурах.

Повысить заинтересованность субъектов малого и среднего предпринимательства в участии в закупках крупных заказчиков должна и другая поправка - наделение заказчика правом не устанавливать в отношении таких предпринимателей требование, касающееся обеспечения заявки. Ведь необходимость предоставлять обеспечение даже в размере 2% стоимости договора для многих предпринимателей делает участие в закупке невозможным. Предполагается, что данное послабление заказчик сможет устанавливать при осуществлении закупок в соответствии с пп. "а" п. 4 Положения N 1352 (участниками являются любые лица, в том числе субъекты малого и среднего предпринимательства).

Заключение

Подготовленные проекты нормативных актов вполне укладываются в русло последних изменений закупочного законодательства - "правила игры" для заказчиков становятся все четче и строже. Более того, готовящиеся поправки позволяют говорить о некотором сближении требований законов N 223-ФЗ и 44-ФЗ *(5).

Так, нормирование закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд введено с 1 января 2016 года (ст. 19 Закона N 44-ФЗ), а в дальнейшем данный механизм частично станут применять и исполнители Закона N 223-ФЗ. Приоритетность отдельных товаров отечественного производства уже установлена в рамках Закона N 44-ФЗ, однако оформлено это не в виде предоставления преференций отечественным производителям, а как запрет на допуск товаров иностранного происхождения*(6). Банковская гарантия в качестве обеспечительной меры применяется при закупках для государственных и муниципальных нужд, а в рамках исполнения Закона N 223-ФЗ предполагается установить те же самые требования к указанной гарантии.

Как видим, предложенные инициативы по усовершенствованию Закона N 223-ФЗ и аналогичные положения Закона N 44-ФЗ преследуют общие цели: утвердить запрет на закупки продукции с избыточными потребительскими свойствами и предметов роскоши, стимулировать развитие отечественного производства и обезопасить заказчиков от рисков неисполнения подрядчиками договоров. В этом смысле законодательные новации, направленные на экономию денежных средств, расходуемых организациями на закупки, и поддержку российских производителей, являются вполне ожидаемыми в современных экономических условиях.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

*(2) "О внесении изменений в Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

*(3) См. официальный сайт minfin.ru, раздел "Деятельность", подраздел "Налоговые отношения / Налоговая и таможенно-тарифная политика".

*(4) "Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Положение N 1352).

*(5) Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

*(6) См., например, Постановление Правительства РФ от 16.11.2015 N 1236 "Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд".