К вопросу об определении очередности предоставления жилищной субсидии военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, признанным нуждающимися в жилых помещениях, и членам их семей (Е.Н. Трофимов, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 11, ноябрь 2015 г.)

К вопросу об определении очередности предоставления жилищной субсидии военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, признанным нуждающимися в жилых помещениях, и членам их семей

Е.Н. Трофимов,

адвокат специализированной адвокатской конторы N 65

Свердловской областной коллегии адвокатов,

подполковник юстиции запаса

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 11, ноябрь 2015 г., с. 31-38.

Право на жилище входит в состав конституционно-правового статуса гражданина, в том числе и военнослужащего, в качестве одного из важнейших социально-экономических прав.

За последние годы динамично и поступательно реализуется программа жилищного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Во многом решению копившейся десятилетиями проблемы жилищного обеспечения военнослужащих способствует появление новых способов реализации жилищных прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

В настоящее время жилищные права военнослужащих реализуются следующими способами:

1) предоставлением жилых помещений специализированного жилищного фонда: служебных жилых помещений, жилых помещений в общежитиях, жилых помещений маневренного фонда;

2) предоставлением жилых помещений по договорам социального найма;

3) предоставлением жилых помещений в собственность бесплатно;

4) предоставлением государственного жилищного сертификата;

5) предоставлением субсидии для приобретения или строительства жилого помещения (жилых помещений);

6) путем реализации права на приобретение жилого помещения (жилых помещений) участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих в соответствии с Федеральным законом "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ;

7) предоставлением денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений.

В интервью радиостанции "Российская служба новостей" 22 марта 2015 г. заместитель директора Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации И.В. Лысенко привел некоторые результаты работы Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации и его территориальных отделов по реализации жилищных прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей предусмотренными действующим законодательством способами.

Из указанного интервью следует, что на момент дачи интервью на учете нуждающихся в жилых помещениях в Министерстве обороны Российской Федерации состояли 35,5 тыс. военнослужащих. При этом, со слов И.В. Лысенко, в 2014 г. жилыми помещениями были обеспечены 47 тыс. 346 семей военнослужащих, в том числе:

- служебным жильем - более 18 тыс. военнослужащих;

- по накопительно-ипотечной системе приобрели жилье более 15 тыс. военнослужащих;

- получили квартиры - 7,8 тыс. военнослужащих;

- получили жилищные субсидии - 4,5 тыс. военнослужащих;

- получили государственные жилищные сертификаты - 460 военнослужащих.

Всего с января 2012 г. жильем были обеспечены 84,5 тыс. военнослужащих, и таким образом очередь военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений, уменьшилась в 2,4 раза.

Далее И.В. Лысенко приводит планируемые цифры по обеспечению жильем военнослужащих в 2015 г. Так, планируется увеличить количество военнослужащих, обеспечиваемых жильем, до 22,1 тыс. человек, при этом путем предоставления жилых помещений по договорам социального найма - 14,7 тыс. человек, за счет обеспечения жилищной субсидией - 7,4 тыс. человек*(1).

Таким образом, основными способами реализации жилищных прав военнослужащих становятся предоставление жилых помещений по договорам социального найма (видимо, здесь имеется в виду и предоставление жилых помещений в собственность бесплатно по желанию военнослужащих) и предоставление жилищной субсидии.

Как показывает практика, как для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, так и для граждан, уволенных с военной службы, признанных установленным порядком нуждающимися в получении жилых помещений (далее - военнослужащие), наиболее привлекательным способом обеспечения жильем является получение жилищной субсидии, особенно для той категории военнослужащих, у которых большой состав семьи и большая общая продолжительность военной службы, позволяющая применить в отношении их максимально возможный повышающий коэффициент при расчете жилищной субсидии. При этом, лимиты бюджетных средств, выделяемые для обеспечения военнослужащих жилищной субсидией, не позволяют быстро и своевременно обеспечить таких военнослужащих причитающейся жилищной субсидией. По этой причине наряду с общим списком военнослужащих, признанных нуждающимися в получении жилых помещений и включенных в единый реестр военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений, формируется очередь кандидатов на получение жилищной субсидии.

Один из вариантов толкования понятия "очередь" предусматривает, что "это люди, расположившиеся один за другим для получения или совершения чего-нибудь в последовательном порядке"*(2). Такой вариант толкования понятия "очередь" вполне применим и в рассматриваемом случае.

Как видно из толкования понятия "очередь", определяющими его критериями являются:

- наличие в группе не одного, а нескольких человек;

- наличие определенного последовательного порядка "получения или совершения чего-нибудь".

При отсутствии хотя бы одного из приведенных критериев группа людей не может быть определена как "очередь".

Очередь применительно к реализации жилищных прав граждан, в том числе и военнослужащих, является действенным механизмом и важнейшим средством соблюдения социальной справедливости*(3).

Действующий Порядок предоставления субсидии для приобретения или строительства жилого помещения военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, и гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы (далее - Порядок), утвержден приказом Министра обороны Российской Федерации от 21 июля 2014 г. N 510 (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 28 июля 2014 г., регистрационный номер 33301).

Порядок не содержит положений, определяющих очередность предоставления военнослужащим жилищной субсидии. Видимо, при разработке и утверждении Порядка не предполагалось, что кандидатов на получение жилищной субсидии будет одновременно много и возникнет необходимость определения очередности предоставления им такой субсидии.

В настоящее время во всех региональных управлениях жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации существует достаточно большая группа военнослужащих, признанных нуждающимися в получении жилых помещений, изъявивших желание получить жилищную субсидию.

Ввиду отсутствия порядка определения очередности среди указанных военнослужащих такая группа формируется в лучшем случае в виде списка, составляемого и пополняемого по мере поступления заявлений военнослужащих на выплату жилищной субсидии. При этом такие списки не являются общедоступными и "прозрачными" и конкретный военнослужащий вовсе лишен возможности каким-либо образом отслеживать свою очередь на получение жилищной субсидии. В связи с этим конкретному военнослужащему достаточно сложно оспорить действия (бездействие) органа, уполномоченного принимать решения о предоставлении жилищной субсидии, даже в случае, когда такое решение не принимается в течение очень длительного времени. Ведь для того, чтобы оспорить действия (бездействие) этих органов по обеспечению жилищной субсидией, необходимо обладать сведениями о количестве кандидатов на получение жилищной субсидии и о своем месте в очереди на ее получение. Однако эти сведения скрыты от военнослужащих и недоступны им.

Сложившееся состояние обеспечения военнослужащих жилищной субсидией в условиях отсутствия нормативного правового акта, регламентирующего как очередность предоставления жилищной субсидии, так и порядок формирования и определения формы учета очередности предоставления такой субсидии, чревато злоупотреблениями со стороны должностных лиц региональных органов жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации и создает предпосылки для коррупции при решении этих вопросов.

Видится необходимым дополнить Порядок, предусмотрев в нем:

- порядок определения очередности предоставления военнослужащим жилищной субсидии;

- порядок формирования очередности предоставления жилищной субсидии и форму учета очередности предоставления жилищной субсидии.

При этом было бы целесообразным прямо предусмотреть общедоступность и прозрачность такой информации.

С учетом того что в соответствии с Порядком решения о предоставлении жилищной субсидии принимаются уполномоченным органом (структурным подразделением уполномоченного органа), а на практике решения о предоставлении жилищной субсидии принимаются исключительно региональными управлениями жилищного обеспечения в пределах лимитов доведенных до них бюджетных ассигнований, очередность среди кандидатов на получение жилищной субсидии целесообразно формировать в региональных управлениях жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации. При этом доступность и гласность сведений о сформированной очереди на получение жилищной субсидии возможно обеспечить посредством размещения такой информации как на сайтах этих учреждений, так и на специально оборудованных стендах с указанием информации в отношении военнослужащего, позволяющей идентифицировать его и его место в очереди.

Видится, что основой формирования очереди среди кандидатов на получение жилищной субсидии должны быть положения ч. 1 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, определяющие очередность предоставления жилых помещений по договору социального найма.

В соответствии с ч. 1 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет.

Аналогичная норма закреплена абз. 4 п. 10 Инструкции о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280, в соответствии с которой учет военнослужащих, нуждающихся в жилых помещениях, ведется по очередности исходя из даты принятия их на учет. Следовательно, как предоставление жилых помещений, так и предоставление жилищной субсидии при всех равных условиях должно осуществляться в порядке очередности исходя из даты принятия военнослужащего на учет нуждающихся в получении жилых помещений.

Исключение из данного правила составляют военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей, наделенные в соответствии с действующим законодательством правом на обеспечение жилым помещением во внеочередном или в первоочередном порядке.

Первоочередной порядок предоставления жилых помещений отдельным категориям граждан предусмотрен многими федеральными нормативными правовыми актами, однако применительно к военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, признанным в установленном порядке нуждающимися в получении жилых помещений, и членам их семей, подлежащим обеспечению жильем в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ, первоочередной порядок предоставления жилого помещения вовсе не предусмотрен.

Во внеочередном же порядке подлежат обеспечению жилыми помещениями:

- граждане, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат (п. 1 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации);

- граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном п. 4 ч. 1 ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации перечне (п. 3 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации);

- граждане, имеющие трех и более детей (п. 17 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих");

- члены семей военнослужащих (за исключением военнослужащих, участвовавших в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих), погибших (умерших) в период прохождения военной службы, и члены семей граждан, проходивших военную службу по контракту и погибших (умерших) после увольнения с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, а при общей продолжительности военной службы 20 лет и более вне зависимости от основания увольнения, признанные нуждающимися в жилых помещениях или имевшие основания быть признанными нуждающимися в жилых помещениях в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" до гибели (смерти) военнослужащего или гражданина, уволенного с военной службы (п. 3.1 ст. 24 Федерального закона "О статусе военнослужащих");

- члены семей военнослужащих (за исключением военнослужащих, участвовавших в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих), погибших (умерших) в период прохождения военной службы, и члены семей граждан, проходивших военную службу по контракту и погибших (умерших) после увольнения с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, а при общей продолжительности военной службы 20 лет и более вне зависимости от основания увольнения, признанные нуждающимися в жилых помещениях или имевшие основания быть признанными нуждающимися в жилых помещениях в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" до гибели (смерти) военнослужащего или гражданина, уволенного с военной службы, до 1 января 2005 г. принятые органами местного самоуправления на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в том числе изменившие место жительства и принятые в связи с этим органами местного самоуправления на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях по новому месту жительства после 1 января 2005 г. (п. 3.1 ст. 24 Федерального закона "О статусе военнослужащих").

По мнению автора настоящей статьи, правом на получение во внеочередном порядке как жилого помещения по договору социального найма или, по желанию военнослужащего, в собственность бесплатно, так и жилищной субсидии должны обладать также военнослужащие, имевшие право на получение жилья во внеочередном порядке на основании п. 12 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80, утратившим силу на основании приказа Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1297 в связи с введением в действие Инструкции о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280*(4).

Норму, подобную той, которая была предусмотрена п. 12 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80, в соответствии с которым военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, подлежащие увольнению с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, подлежали обеспечению жильем во внеочередном порядке, Министерство обороны Российской Федерации пытается ввести вновь.

Так, на основании решения Министра обороны Российской Федерации от 3 апреля 2015 г. заместителем Министра обороны Российской Федерации 6 апреля 2015 г. были изданы указания N 234/424, в соответствии с которыми право на получение жилых помещений или жилищной субсидии во внеочередном порядке распространено на военнослужащих, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями.

Указания заместителя Министра обороны Российской Федерации от 6 апреля 2015 г. N 234/424 безусловно касаются прав достаточно большой группы военнослужащих. Однако легитимность*(5) такого решения, несмотря на то, что оно жизненно необходимо и востребовано, вызывает некоторые сомнения.

Так, приведенные выше указания:

- подписаны не Министром обороны Российской Федерации, а его заместителем;

- не прошли правовой экспертизы и соответствующей регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации;

- не были опубликованы установленным порядком и доступны лишь ограниченному кругу должностных лиц Министерства обороны Российской Федерации (автору настоящей статьи так и не удалось обнаружить вышеназванные указания заместителя Министра обороны Российской Федерации в общедоступных источниках).

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, т.е. обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу.

Также является обязательной государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер (п. 10 Указа Президента Российской Федерации "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" от 23 мая 1996 г. N 763).

В соответствии с п. 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. N 88, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

- гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

- гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;

- механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, т.е. содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Указания заместителя Министра обороны Российской Федерации от 6 апреля 2015 г. N 234/424 безусловно относятся к социальным правам и затрагивают права, свободы и обязанности военнослужащих, следовательно, должны пройти государственную регистрацию и должны быть опубликованы для всеобщего сведения.

Для того чтобы соблюсти все указанные выше требования, видится необходимым, чтобы нормы, предусматривающие право на получение жилья или жилищной субсидии во внеочередном порядке военнослужащих, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, вводились не указаниями заместителя Министра обороны Российской Федерации, а соответствующим приказом Министра обороны Российской Федерации, прошедшим регистрацию в Минюсте России.

С учетом того что в настоящее время уже имеются приказы Министра обороны Российской Федерации, регламентирующие как порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма (приказ Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280), так и порядок предоставления жилищной субсидии (приказ Министра обороны Российской Федерации от 21 июля 2014 г. N 510), видится необходимым и достаточным внести соответствующие дополнения в рассматриваемой части в действующие Инструкцию о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма, утвержденную приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280, и Порядок предоставления субсидии для приобретения или строительства жилого помещения военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, и гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы.

Таким образом, в целях соблюдения социальной справедливости в отношении военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, признанных установленным порядком нуждающимися в получении жилья и изъявивших желание реализовать свое жилищное право посредством получения жилищной субсидии, необходимо безотлагательно нормативно закрепить:

- порядок определения очередности предоставления военнослужащим жилищной субсидии;

- порядок формирования очередности предоставления жилищной субсидии;

- форму учета очередности предоставления жилищной субсидии.

При этом целесообразно также нормативно закрепить право на получение жилищной субсидии во внеочередном порядке за военнослужащими, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, состоящими на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) URL: http://rusnovosti.ru/posts/367959.

*(2) URL: http://slovonline.ru/slovar_ojegov_shvedova/b-15/id-21355/ochered.html.

*(3) Корякин В.М. Очередь как общественное и правовое явление // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 4.

*(4) Более подробно см.: Трофимов Е.Н. Новый порядок жилищного обеспечения военнослужащих и некоторые проблемы реализации военнослужащими жилищных прав и преимуществ, гарантированных действующим законодательством // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 2. С. 51-54.

*(5) Легитимность - англ. legitimity; нем. Legitimitat. Правомерность, допустимость, оправдание определенного действия на основе его соответствия общепринятым нормам и ценностям (URL: http://www.onlinedics.ru/slovar/soc/l/legitimnost.html).