К вопросу о предмете прокурорского надзора за законностью деятельности военной полиции (А.Ю. Винокуров, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 11, ноябрь 2015 г.)

К вопросу о предмете прокурорского надзора за законностью деятельности военной полиции

А.Ю. Винокуров,

доктор юридических наук, профессор,

главный научный сотрудник НИИ Академии

Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 11, ноябрь 2015 г., с. 113-118.

Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам деятельности военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации" от 3 февраля 2014 г. N 7-ФЗ (далее - Закон N 7-ФЗ) была официально легализована структура, о необходимости создания которой в последнее десятилетие поднимался вопрос различными авторами*(1) и которая, будучи созданной в 2011 г., функционировала в соответствии с утвержденным приказом Министра обороны Российской Федерации от 24 февраля 2012 г. N 350 Положением о Главном управлении военной полиции*(2), возложившим на него конкретные задачи.

Всего, как отмечает в своей статье В.М. Корякин, изменения и дополнения, касающиеся различных аспектов деятельности военной полиции и ее взаимодействия с иными государственными органами, внесены в 14 законодательных актов*(3), хотя если быть точными, то в двух законодательных актах из этого списка термин "военная полиция" в принципе не появился. Вместе с тем, подчеркнем, что само по себе узаконение рассматриваемого правового понятия явилось важным шагом в военном строительстве государства.

Учитывая статус военной полиции как составной части Вооруженных Сил Российской Федерации, правомерна постановка вопроса об обеспечении законности в ее деятельности, как бы двусмысленно это не выглядело в силу п. 4 ст. 25 Федерального закона "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ (далее - Закон об обороне), определившего, что военная полиция Вооруженных Сил Российской Федерации принимает участие в обеспечении законности в Вооруженных Силах Российской Федерации. В первую очередь мы исходим из того, что в силу п. 1 указанной статьи надзор за законностью в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами, что предопределяет поднадзорный статус военной полиции.

Согласно п. 1 ст. 21 и п. 1 ст. 26 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-I (далее - Закон о прокуратуре) органы военного управления относятся к объектам прокурорского надзора сразу в двух отраслях надзорной функции - надзоре за исполнением законов и надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В свою очередь, в п. 1 ст. 47 указанного законодательного акта закреплено, что Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры обладают в пределах своей компетенции полномочиями, определенными Законом о прокуратуре, и осуществляют их независимо от командования и органов военного управления в соответствии с законодательством Российской Федерации*(4).

В теории прокурорского надзора до настоящего времени немаловажным является вопрос о пределах реализации надзорной функции, и это весьма актуально в контексте рассматриваемой сферы правоотношений. С одной стороны, упомянутый выше п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре прямо говорит о том, что предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение действующих на территории России законов поднадзорными объектами (органами, организациями и др.) и их должностными лицами, включая органы военного управления, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. С другой стороны, п. 1 ст. 25 Закона об обороне определяет деятельность прокуроров как надзор за законностью, что, как представляется, говорит о несколько более широком подходе к предмету прокурорского надзора*(5), и этому есть вполне разумное объяснение. Ведь, например, в силу п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре речь идет о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, и не случайно законодатель выделяет соответствующую сферу прокурорско-надзорных отношений в самостоятельную отрасль, хотя отдельные авторы полагают, что деление прокурорского надзора на указанные две отрасли является надуманным*(6), обусловленным политической конъюнктурой, сложившейся в теперь уже далеком 1995 г.

Однако вопрос о предмете надзора мы поднимаем не случайно, поскольку согласно п. 2 ст. 25.1 Закона об обороне основные направления деятельности, функции и полномочия военной полиции определяются федеральными конституционными законами, федеральными законами, общевоинскими уставами, Уставом военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а в силу п. 5 этой же статьи военнослужащие военной полиции имеют право применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, специальные средства, огнестрельное оружие, боевую и специальную технику в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, общевоинскими уставами и Уставом военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации.

Как известно, Указом Президента Российской Федерации "Об утверждении Устава военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" от 25 марта 2015 г. N 161 во исполнение подп. 13 п. 2 ст. 4 Закона об обороне с указанной даты введен в действие Устав военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - Устав военной полиции), что ставит на повестку дня вопрос о том, насколько правомерно говорить о включении в предмет надзора исполнение норм этого подзаконного правового акта. Отметим, что в силу п. 1 ст. 25.1 Закона об обороне военная полиция характеризуется через ее функциональное предназначение, которым является следующее:

- защита жизни, здоровья, прав и свобод военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, лиц гражданского персонала, граждан, проходящих военные сборы в Вооруженных Силах Российской Федерации;

- обеспечение в Вооруженных Силах Российской Федерации законности, правопорядка, воинской дисциплины, безопасности дорожного движения;

- охрана объектов Вооруженных Сил Российской Федерации;

- противодействие в пределах своей компетенции преступности;

- защита других охраняемых законом правоотношений в области обороны.

В упомянутой выше статье В.М. Корякин на основе анализа всех законодательных актов, в которые были внесены изменения Законом N 7-ФЗ, выделил "следующие основные задачи, возлагаемые на военную полицию: а) охрана объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, служебных помещений органов военной прокуратуры и военно-следственных органов; б) осуществление совместно с командованием воинских частей мер безопасности в отношении судей военных судов, прокуроров военной прокуратуры, руководителей и следователей военных следственных органов, военнослужащих, производящих дознание, принимавших непосредственное участие в пресечении действий вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп, а равно их близких; в) осуществление совместно с командованием соответствующих воинских частей мер безопасности в отношении защищаемых лиц (потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства) из числа военнослужащих; г) исполнение уголовных наказаний в отношении осужденных военнослужащих: содержание в дисциплинарной воинской части - в специально предназначенных для этого дисциплинарных воинских частях; арест - на гауптвахтах; д) участие в рассмотрении гарнизонными военными судами материалов о грубых дисциплинарных проступках; е) выполнение функций органа дознания (наряду с командирами соединений и воинских частей) и производство неотложных следственных действий по уголовным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, а также лицами гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или в расположении части, соединения, учреждения, гарнизона"*(7).

Безусловно, некоторым из перечисленных задач, а по большому счету функций, прямо корреспондируют нормы законодательных актов, которые позволяют говорить о том, что прокурорский надзор осуществляется в рамках еще двух самостоятельных отраслей.

Во-первых, в силу п. 3 ч. 1 ст. 40 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ начальники органов военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации отнесены к органам дознания, а это говорит о необходимости применения прокурорами предусмотренных названным кодифицированным актом полномочий в рамках надзора за процессуальной деятельностью, что корреспондирует закрепленной в ст. 29 Закона о прокуратуре отрасли "надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие". Очевидно, логически сюда же, хотя с позиции действующего законодательства далеко не все с этим согласятся, по смыслу следовало бы отнести исполнение военной полицией требований ч. 3 ст. 12 Федерального закона "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ по поводу осуществления мер безопасности в отношении судей военных судов, прокуроров военной прокуратуры, руководителей и следователей военных следственных органов, военнослужащих, производящих дознание, военнослужащих внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, принимавших непосредственное участие в пресечении действий вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп, а равно их близких, а также ч. 5 ст. 3 Федерального закона "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ, возлагающей на органы военной полиции осуществление мер безопасности в отношении защищаемых лиц из числа военнослужащих.

Во-вторых, ч. 12 ст. 16 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации от 8 января 1997 г. N 1-ФЗ на военную полицию, как отмечалось выше, возложено исполнение наказаний в отношении военнослужащих в виде содержания в дисциплинарной воинской части и ареста, что позволяет говорить об осуществлении военными прокурорами надзора за исполнением законов в уголовно-исполнительной сфере, а это корреспондирует еще одной самостоятельной отрасли прокурорского надзора, в общих вопросах регламентируемой гл. 4 разд. III Закона о прокуратуре.

Тем не менее, подчеркнем, что реализация многих стоящих перед военной полицией задач сопряжена с исполнением норм Устава военной полиции, и здесь полагаем возможным высказать позицию, обосновывающую правомерность осуществления военными прокурорами надзора за исполнением указанного нормативного правового акта. Для начала проведем вполне определенную сравнительную параллель.

В п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено, что прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральным законом. Среди направлений деятельности*(8) прокуроров п. 2 указанной статьи называет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью*(9). В свою очередь, ст. 3 Закона о прокуратуре, как, собственно, и ч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации, предусмотрено, что полномочия прокурора определяются федеральными законами. Вместе с тем, в силу п. 2 ст. 8 Закона о прокуратуре полномочия прокурора в рамках координационной деятельности осуществляются в соответствии с положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федерации*(10), т.е. законодателем применен прием "делегирования полномочий" в отношении главы государства.

В определенной мере о подобном делегировании идет речь и в случае с Уставом военной полиции, который, за исключением вопросов, связанных с уголовно-процессуальными и рядом других перечисленных выше правоотношений, нашедших регламентацию на законодательном уровне, регулирует повседневную многоаспектную деятельность органов военной полиции. Очевидно, то же самое правомерно говорить и об иных упомянутых выше и распространяющих свое действие на должностных лиц органов военной полиции общевоинских уставах, также утвержденных указом главы государства*(11). Только принимая во внимание это обстоятельство, а никак иначе, органы прокуратуры смогут надлежащим образом обеспечить предписанный п. 1 ст. 25 Закона об обороне надзор за законностью выполняемых органами военной полиции функций, полномочия по реализации которых определяются, в частности, актами главы государства, которому соответствующее право делегировано законодателем.

Не секрет, что сфера военного строительства представляет собой в государственно-правовом механизме весьма обособленную "цивилизацию", живущую по особым правилам, которая, не посягая на конституционный принцип верховенства закона и устои правового государства, обеспечивает решение важнейших задач. И наличие в качестве непосредственных правовых регуляторов именно указов Президента Российской Федерации обусловлено именно спецификой организации и функционирования оборонной сферы, что предопределено многовековой традицией, восходящей к уставам и артикулам дореволюционных времен. Не случайно и в Законе о прокуратуре подчеркиваются некоторые особенности специфики деятельности органов военной прокуратуры.

Так, в п. 1 ст. 47 Закона о прокуратуре закреплено, что военные прокуроры "обладают в пределах своей компетенции полномочиями, определяемыми настоящим Федеральным законом (что корреспондирует ст. 3 Закона о прокуратуре, однако не учитывает наличие таковых в других законодательных актах, например в уголовно-процессуальном законодательстве. - А.В.), и осуществляют их независимо от командования и органов военного управления в соответствии с законодательством Российской Федерации (курсив мой. - А.В.)".

В связи с изложенным полагаем, что отсутствует необходимость в рамках настоящей статьи рассуждать о широком и узком понимании слова "законодательство", поскольку этот вопрос нами освещался в рамках одной из работ*(12). Главное, что речь идет о законодательстве Российской Федерации - федеральном законодательстве, и это отвечает отнесенному к предмету исключительного ведения России вопросу о прокуратуре*(13), т.е. полномочия военных прокуроров, равно как и их "гражданских" коллег, наряду с функциями, включая надзорную, определяются законом (если не считать упомянутую выше координационную функцию). В свою очередь, п. 4 ст. 46 Закона о прокуратуре устанавливает, что "свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами". Таким образом, едва ли объективно возможно осуществлять надзор за законностью деятельности органов, созданных на основании и во исполнение подзаконных правовых актов, не проверяя соответствие деятельности поднадзорных органов и лиц предписаниям таких документов.

Не беремся утверждать, умышленно ли законодатель сформулировал именно таким образом, а не иначе, процитированные положения, но вполне очевидно их отличие от правовой регламентации деятельности "гражданских" прокуроров в "общенадзорной" сфере, изложенной в гл. 1 разд. III Закона о прокуратуре. И это следует признать оправданным с точки зрения изложенной выше нашей позиции о допустимости осуществления военными прокурорами надзора за исполнением органами и должностными лицами военной полиции не только законов, но и указов главы государства. Подчеркнем, дабы не быть подвергнутыми критике за "измену" своим принципам, что в отношении деятельности прежде всего территориальных прокуроров мы стоим на твердых позициях недопустимости "спекуляции" сформировавшимся в правоприменительной практике словосочетанием "надзор за исполнением федерального законодательства", подменяющим нормативно закрепленное понятие "надзор за исполнением законов"*(14).

В рассматриваемом случае вопрос о допустимости осуществления надзора за исполнением нормативных правовых актов главы государства также нельзя оценивать через призму излагаемой рядом авторов*(15) теории "квазизакона", согласно которой оправдана проверка прокурорами исполнения указов Президента Российской Федерации в ситуации, когда они являются единственными правовыми регуляторами той или иной сферы правоотношений. В нашем случае речь все-таки идет не о первичной инициативе в целях временного законозамещения, а о реализации механизма "делегирования полномочий", предписанного законом.

В то же время мы едва ли согласимся с обоснованностью постановки вопроса о включении в предмет надзора исполнения "иных нормативных правовых актов Российской Федерации", о которых упоминается в п. 2 ст. 25.1 Закона об обороне в контексте возможных правовых регуляторов основных направлений деятельности, функций и полномочий военной полиции, поскольку эти атрибуты отражены в Законе об обороне, других законодательных актах, а также в уставах, утвержденных главой государства.

Таким образом, говоря о предмете надзора за законностью деятельности военной полиции, как, впрочем, и иных поднадзорных военным прокурорам органов (организаций) и их должностных лиц, следует отметить, что он отличается спецификой охвата не только законодательных актов, причем исключительно федерального уровня, но и указов Президента Российской Федерации. И данное обстоятельство не является "вопиющим" прецедентом, поскольку та же ч. 1 ст. 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ прямо относит к предмету надзора за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц исполнение, в частности, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов*(16), что, согласитесь, некорректно даже сравнивать с нормативными правовыми актами главы государства.

Вместе с тем, подводя итог настоящему исследованию, отметим, что непосредственно в разд. VI Закона о прокуратуре, посвященный особенностям организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры, следовало бы с учетом специфики правового регулирования сферы военного строительства включить положение (возможно, в качестве самостоятельной статьи) о том, что предмет надзора за деятельностью поднадзорных военным прокурорам органов (организаций) и их должностных лиц охватывает помимо традиционных рамок (соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, соответствие закону издаваемых (принимаемых) поднадзорными прокурорам органами и лицами правовых актов), также исполнение указов Президента Российской Федерации и соответствие им правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами военного управления и соответствующими должностными лицами.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: Карпов H. Необходима ли нам военная полиция? // Законность. 2005. N 9; Лобода А.Б. О необходимости создания военной полиции как субъекта реализации функции Российского государства по охране правопорядка в Вооруженных Силах Российской Федерации // Военно-юрид. журн. 2006. N 9; Мясников И.А. Военная полиция в Вооруженных Силах Российской Федерации: к вопросу о постановке проблем функционального предназначения // Там же. 2010. N 2 и др.

*(2) Документ официально не публиковался.

*(3) Корякин В.М. Деятельность военной полиции в Российской Федерации узаконена (обзорный комментарий к Федеральному закону от 3 февраля 2014 года N 7-ФЗ) // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 3.

*(4) К сожалению, и здесь не обошлось без юридического каламбура, поскольку законодатель противоречит сам себе, говоря о том, что полномочия, закрепленные в Законе о прокуратуре, осуществляются в соответствии с иными законодательными актами.

*(5) Понятие "законность" в контексте оценки деятельности субъектов правоотношений, и прежде всего применяющих нормы права, имеет как узкое, затрагивающее состояние исполнения исключительно законов, так и широкое значение, предполагающее исполнение, в частности, и вытекающих из законодательных актов норм подзаконных документов.

*(6) См., напр.: Рябцев В.П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. N 3.

*(7) Корякин В.М. Указ. соч.

*(8) Хотя в прокурорской науке координация рассматривается как функция, и это никем не оспаривается, тем не менее, сам законодатель этот вид деятельности не охарактеризовал как функцию.

*(9) К слову, мы не видим причин, по которым военная полиция не могла бы быть официально включена в перечень органов, координируемых прокурорами, поскольку с учетом прежде всего уголовно-процессуальной деятельности, а равно выполняемых задач по осуществлению мер защиты участников уголовного судопроизводства, а также иных лиц военная полиция вполне подпадает под характеристику правоохранительной структуры.

*(10) Указ Президента Российской Федерации "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью" от 18 апреля 1996 г. N 567.

*(11) Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации" от 11 октября 2007 г. N 1495.

*(12) Винокуров А.Ю. Понятие "законодательство" в теории и нормотворчестве: проблемы толкования // Сб. науч. тр. Моск. гуманитар. ун-та. Вып. 106. М., 2009.

*(13) Пункт "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации.

*(14) Винокуров А.Ю. Надзор за исполнением федерального законодательства: современный взгляд на предмет прокурорского надзора // Актуальные вопросы организации и деятельности прокуратуры: избр. ст. 2-е изд. М., 2012. С. 159-162.

*(15) См., напр.: Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов: моногр. М., 2005. С. 68-77.

*(16) См. об этом подробнее: Винокуров А.Ю. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов и статья 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Административное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 424-430.