Определение целевых функций федеральных государственных унитарных предприятий (А.О. Алфёров, журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 3, март 2016 г.)

Определение целевых функций федеральных государственных унитарных предприятий

А.О. Алфёров,

заместитель начальника Управления инвестиционных

отношений Федерального агентства по управлению

государственным имуществом (Росимущество) (г. Москва)

Журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 3, март 2016 г., с. 49-54.

Значительное время назад Правительством Российской Федерации задан вектор, направленный на отказ от государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.

Преобразование соответствующих федеральных государственных унитарных предприятий (далее также - ФГУП) в акционерные общества соответствует основным направлениям государственной политики в сфере управления государственным имуществом, предусматривающим поэтапный отказ от использования института унитарных предприятий, основанных, повторюсь, на праве хозяйственного ведения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" под государственными унитарными предприятиями понимаются предприятия, образованные на базе имущества, находящегося в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации соответственно.

Согласно государственной программе Российской Федерации "Управление федеральным имуществом", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 327, к 2018 году запланировано поэтапное сокращение количества федеральных государственных унитарных предприятий. Одним из показателей достижения результатов реализации подпрограммы 1 указанной государственной программы будет отсутствие федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, к 2018 году.

Основными причинами отказа от указанной организационно-правовой формы юридического лица, а также от такого вещного права, как хозяйственное ведение, являются:

- непрозрачность хозяйственных операций как для собственника, так и для кредиторов предприятия;

- отсутствие предусмотренных законом действенных мер контроля при предельно бюрократически сложной системе принятия любых управленческих решений;

- неразработанность корпоративной структуры управления государственного предприятия;

- архаичность и несоответствие указанной организационно-правовой формы и вида права современной российской правовой системе.

При этом основная часть существующих федеральных государственных предприятий будет преобразована в акционерные общества, сто процентов акций которых принадлежат Российской Федерации как единственному акционеру в соответствии с законодательством о приватизации.

В отношении ряда предприятий рассматриваются варианты их преобразования в федеральные государственные бюджетные учреждения или, что реже, в казенные предприятия. Принятие таких решений (преобразование в бюджетное учреждение) в основном связанно с выполнением значительного объема государственного заказа соответствующими предприятиями. Также существуют предприятия, в отношении которых принимаются решения о ликвидации либо присоединении к другим ФГУП.

Преобразование унитарного предприятия в акционерное общество - это способ приватизации. Порядок и способы приватизации государственного имущества, в том числе государственных унитарных предприятий, определены Федеральным законом от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ).

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 7 этого закона Правительство Российской Федерации утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на срок от одного года до трех лет, в котором указываются:

- основные направления и задачи приватизации федерального имущества на плановый период;

- прогноз влияния приватизации этого имущества на структурные изменения в экономике, в том числе в конкретных отраслях экономики;

- характеристика федерального имущества, подлежащего приватизации, и предполагаемые сроки его приватизации.

Также в прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества содержится перечень федеральных государственных унитарных предприятий, а также находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью, иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем периоде.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2013 года N 1111-р утверждены прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы. При разработке указанной программы приватизации в ее проект включались все действующие предприятия кроме стратегических. Также в ней указан блок предприятий (в программе отмечены соответствующей сноской), в отношении которых имелись соответствующие ограничения на приватизацию. Это обусловлено тем, что последующая отмена соответствующих ограничений преследует лишь цель преобразования в акционерное общество (далее также - АО) с сохранением 100 процентов акций в государственной собственности. Таким образом, задача включить максимальное количество предприятий в программу в целях их последующей реорганизации в АО была выполнена.

Действующий порядок разработки программы приватизации не позволяет сразу принять решение о продаже акций создаваемого из соответствующего унитарного предприятия акционерного общества, что, к сожалению, руководители предприятий и некоторое сотрудники федеральных отраслевых органов исполнительной власти (далее также - ФОИВ) не всегда понимают и, соответственно, ошибочно трактуют приватизацию, как "вы нас продаете".

Таким образом, в отношении предприятий мы говорим только о реорганизации в АО путем приватизации. Дальнейшие шаги по включению акций созданного АО в программу - отдельная процедура взаимодействия с отраслевыми органами исполнительной власти и издание соответствующего распоряжения правительства.

Всего в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы (далее - Прогнозный план) на начало 2016 года включены 459 ФГУП.

Уточнение целевых функций управления федеральных государственных унитарных предприятий

С учетом поручения Правительства Российской Федерации в этом году (протокол от 6 апреля 2015 года N ИШ-П13-34пр) Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество) совместно с федеральными органами исполнительной власти рассмотрены процедуры и планы преобразованию всех федеральных государственных унитарных предприятий (включенных и не включенных в программу).

Имея в реестре федерального имущества (далее также - РФИ) на начало 2015 года 1 178 ФГУП, Росимуществом проведена определенного рода перепроверка их целевых функций, как при разработке программы приватизации в конце 2012 года, по итогам проведения которой информация выглядела следующим образом.

Из 1 178 федеральных государственных унитарных предприятий в Реестре федерального имущества:

- 1 043 ФГУП закреплены за 55 федеральными отраслевыми органами исполнительной власти и государственными корпорациями;

- 135 ФГУП не имеют ведомственной принадлежности;

- 527 ФГУП (44,7%) из этого количества были включены в программу приватизации на 2014-2016 годы в целях их акционирования.

По результатам проведения по инициативе Росимущества совещаний со всеми 55 ФОИВ в конце 2015 года рассмотрены целевые функции всех ФГУП, в том числе не имеющих ведомственной принадлежности.

Окончательно не завершено рассмотрение лишь в отношении 184 ФГУП, подведомственных Федеральному агентству научных организаций (далее - ФАНО), с учетом действия соответствующего моратория.

Примечание. ФГБУ - федеральное государственное бюджетное учреждение, ФКП - федеральное казенное предприятие;

1,6 процента предприятий исключены из Единого государственного реестра юридических лиц, учтенных в Реестре федерального имущества федеральных государственных унитарных предприятий;

в отношении 11,3 процента предприятий не определена целевая функция. Дополнительно не определена целевая функция в отношении 184 ФГУП ФАНО (с учетом действия моратория).

По результатам проведенных совещаний по состоянию на конец 2015 года ФОИВ предложено изменить целевые функции управления ряда подведомственных ФГУП в силу каких-либо причин, что в дальнейшем может повлиять на выполнение государственной программы Российской Федерации "Управление федеральным имуществом". Однако в этом случае - это взвешенные предложения ФОИВ. В таблице (см. с. 51) указаны текущие целевые функции ФГУП.

Текущие целевые функции ФГУП

Всего ФГУП в Реестре федерального имущества по состоянию на сентябрь 2015 года	1 178 (100%)
По итогам дополнительной проработки с ФОИВ в 2015 году в отношении ФГУП приняты следующие решения (%):
преобразование в АО	33,5
преобразование в ФГБУ (ФКП)	11,7
передача на иной уровень публичной власти	1,2
реорганизация, присоединение к другому ФГУП	13,3
ликвидация	16,5
банкротство	10,2
присвоен статус федеральной ядерной организации	1,0

Таким образом, планы по выполнению государственной программы возможно будут скорректированы в связи с выявлением новых приоритетных направлений.

При уточнении целевых функций ФГУП необходимо отметить следующие тенденции и предложения ФОИВ.

1. Приоритетом ФОИВ для преобразования ФГУП остается предложение о реорганизации, присоединении к ФГУП, ФГБУ (ФКП) или о преобразовании в иные государственные организации - 21 процент от общего количества.

Преобразование в ФГБУ (ФКП) предлагается для предприятий, осуществляющих деятельность на конкурентных рынках и рынках с ограниченной конкуренцией (административно установленными преференциями для государственных организаций).

Отказ от рассмотрения акционирования ФГУП связан с непроработкой рядом ФОИВ моделей функционирования предприятий в форме хозяйственных обществ и (или) финансирования деятельности по направлениям и проектам, приоритетным для ФОИВ.

Планы по преобразованию в ФГБУ (ФКП) заявлялись ФОИВ в рамках подготовки проекта действующей программы приватизации и в течение последних лет не получили согласование Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) на соответствующие проекты решений. Фактически используется механизм затягивания преобразования соответствующих предприятий в иные организационно-правовые формы.

С учетом количества ФГУП, предлагаемых к преобразованию в ФГБУ (ФКП), и соответствующего увеличения расходов федерального бюджета на финансирование поддержания (развития) предприятий целесообразно повысить требования к финансово-экономическому обоснованию решений об изменении организационно-правовой формы и целевой функции управления предприятием. Участие Минфина России на стадии предварительного анализа предложений о преобразовании ФГУП сократит период рассмотрения и утверждения целевой функции управления предприятием. Определение Минфином России предельных расходов по программам, направлениям, в которых участвуют ФГУП, позволит повысить качество оценки ФОИВ устойчивости функционирования, рисков потери платежеспособности и имущества реорганизованных государственных организаций.

2. Количество предложений ФОИВ о преобразовании ФГУП в хозяйственные общества (акционирование) на 36 процентов меньше количества предприятий, включенных в программу приватизации.

Некоторые ФОИВ предлагают вернуться к преобразованию в ФГБУ (ФКП) предприятий, уже включенных в программу приватизации, что противоречит ранее принятым Правительством Российской Федерации решениям об акционировании соответствующих предприятий, что требует отдельного рассмотрения в Правительстве Российской Федерации.

3. Ряд ФОИВ предложили дополнить программу приватизации 24 ФГУП.

Положительным результатом проведенных совещаний стало предложение ряда ФОИВ приватизировать (акционировать) 24 ФГУП как с сохранением в последующем акций создаваемых обществ в федеральной собственности, так и с их возможным отчуждением посредством включения в программу приватизации как АО.

4. В отношении 25 процентов от общего количества ФГУП, учтенных в РФИ, предложения ФОИВ по целевой функции управления предприятием не представлены.

Целевая функции управления предприятием не определена по причинам отсутствия у ФОИВ проработанного решения и завершенного анализа по определению оптимальной целевой функции, что фактически является отказом от преобразования из формы ФГУП.

5. По состоянию на начало 2016 года отмечается рост числа ФГУП, в отношении которых предлагается целевая функция управления предприятием - ликвидация или ликвидация по завершении процедур банкротства (на 32 процента больше, чем по состоянию на 1 января 2015 года).

Основную часть из 182 ФГУП, подлежащих ликвидации, составляют предприятия, которые на протяжении длительного периода не ведут финансово-хозяйственную деятельность и (или) в отношении которых не завершены процедуры ликвидации. Существенную долю от указанных ФГУП составляют предприятия, в отношении которых ФОИВ внесены предложения о планируемой ликвидации действующих предприятий по результатам достижения целей функционирования и (или) передачи имущества Российской Федерации. При этом в отношении более 80 ФГУП, находящихся в процедурах банкротства, в рамках совещаний предложено более тесное взаимодействие Росимущества и ФОИВ для проработки возможной их санации в целях недопустимости необоснованной потери имущества и выработки комплекса мероприятий (алгоритма действий) по недопущению потери платежеспособности, банкротства ФГУП.

6. В отношении 12 ФГУП, исключенных из Единого государственного реестра юридических лиц, Росимуществом совместно с соответствующими ФОИВ осуществляются мероприятия по проверке учета в реестре федерального имущества объектов имущества, оставшихся в результате ликвидации предприятия.

По завершении таких мероприятий ФГУП будут исключены из Реестра федерального имущества.

7. Определены группы ФГУП, решение о целевой функции управления которыми требует обсуждения на уровне Правительства Российской Федерации или Президента Российской Федерации.

Преобразование и реорганизация федеральных ядерных организаций, подведомственных ГК "Росатом", требуют отдельной проработки функционирования таких организаций без использования формы унитарных предприятий, с соответствующим изменением законодательства Российской Федерации в области использования атомной энергии.

В отношении предприятий ведомственной охраны, подведомственных 7 ФОИВ, требуются систематизация подходов к определению целевой функции управления и функционирования предприятия, а также выработка единой политики по организации этого вида деятельности ФОИВ.

Необходимо определение целевой функции управления ФГУП, участвующих в международных соглашениях или судебных разбирательствах за рубежом, или предприятий, которые являются получателями бюджетных инвестиций, участниками инвестиционных контрактов.

Основные направления дальнейшей деятельности федеральных государственных унитарных предприятий

В дальнейшем совместно с федеральными органами исполнительной власти будет обеспечена подготовка проектов актов Президента Российской Федерации, необходимых для снятия ограничений на приватизацию предприятий как включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, так и не включенных в нее, а также в отношении стратегических предприятий, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года N 1009, в целях их преобразования в АО.

Уточнение целевой функции унитарных предприятий в 2015 году и завершение этой работы в начале 2016 года показали, что в настоящее время уже есть понимание дальнейших действий в отношении всех ФГУП, учтенных в Реестре федерального имущества, и это будет способствовать эффективности разработки следующей программы приватизации на 2017-2019 годы.

С учетом изложенного представляется целесообразным при разработке прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2017-2019 годы включить в проект все не включенные в текущую программу приватизации действующие ФГУП с целевыми функциями "преобразование в АО", "преобразование в ФГБУ (ФКП)" в случае отсутствия согласованных Минфином России соответствующих проектов решений, "отказ от преобразования", а также иные ФГУП, в отношении которых не подтверждена ранее заявленная целевая функция.

В апреле 2016 года указанные предприятия составят основу проекта программы приватизации федерального имущества на 2017-2019 годы, что обеспечит выполнение основной задачи - их преобразование из формы ФГУП.

Литература

1. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федеральный закон от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ.

2. Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление федеральным имуществом": постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 327.

3. О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ.

4. Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы: распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 июля 2013 года N 1111-р.

5. Протокол Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2015 года N ИШ-П13-34пр (совещание у Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова).

6. Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ: Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года N 1009: в редакции от 10 февраля 2016 года.