Антикоррупционный потенциал Кодекса административного судопроизводства в части обжалования действий (бездействия) и решений государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (Н.В. Сухарева, Е.И. Мурашова, журнал "Журнал российского права", N 3, март 2016 г.)

Антикоррупционный потенциал Кодекса административного судопроизводства в части обжалования действий (бездействия) и решений государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц

Н.В. Сухарева,

кандидат юридических наук,

старший научный сотрудник отдела

административного законодательства и процесса

Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве Российской Федерации

Е.И. Мурашова,

аспирант отдела административного законодательства

и процесса Института законодательства

и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации

Журнал "Журнал российского права", N 3, март 2016 г., с. 129-136.

Для понимания проблемы судебного преследования такого явления, как коррупция, следует отметить, что это не имеющее границ и времени явление присутствовало на всех этапах развития человеческого общества, но не всегда преследовалось как противоправное деяние. Однако с развитием цивилизации, формированием государственного аппарата росли и потребности чиновников, занимающих, как правило, должности среднего ранга и ниже. Исполнение государственными служащими своих обязанностей в срок и "в угоду просителей" сопровождалось зачастую дополнительной "оплатой" в различных формах. Именно в римском праве появился термин "corrumpere", который был синонимом слов "портить", "подкупать" и указывал на должностные злоупотребления со стороны лиц, выполняющих обязанности от имени государства. Относительно первых упоминаний о наказании за такое злоупотребление в России отметим, что Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за "чрезмерность во взятках".

С развитием человеческой цивилизации и пониманием обществом опасности неконтролируемости принятия решений должностными лицами от имени государства вопросы искоренения, "обуздания" коррупции становятся не только национальными, они обсуждаются на международных симпозиумах, по результатам которых принимаются межправительственные акты и национальные законы, вырабатываются единые стандарты по борьбе с выявлением и преследованием таких нарушений, что, безусловно, оказывает влияние и на формирование законодательства о судебной системе России и общеправового понятийного аппарата этой сферы.

Под коррупцией (от. лат. corruptio - подкуп) понимается "общественно опасное явление в сфере политики или государственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц. В Российской Федерации - понятие не уголовно-правовое, а собирательное, определяющее правонарушения самого различного вида - от дисциплинарных до уголовно-правовых. Антикоррупционными нормами Уголовного кодекса Российской Федерации являются в первую очередь нормы о должностных преступлениях: о злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285), о превышении должностных полномочий (ст. 286), о получении взятки (ст. 290), о служебном подлоге (ст. 292). В ряде государств (Украина, Беларусь и др.) приняты специальные законы по борьбе с коррупцией. Имеются также международные акты о сотрудничестве в области борьбы с коррупцией"*(1).

Одной из эффективных мер по борьбе с коррупцией можно считать механизм обжалования действий (бездействия) и решений государственных органов, который реализован в Российской Федерации тремя различными способами. Первым и наиболее распространенным способом защиты от неправомерной деятельности должностных лиц является обжалование вышестоящему руководителю в границах "административной вертикали" государственного органа. Порядок такого обжалования регулируется нормативными правовыми актами различной юридической силы в зависимости от области деятельности государственного органа, органа местного самоуправления*(2).

Вторым способом является подача жалобы в специально созданное подразделение государственного органа, органа местного самоуправления по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц на действия (бездействие) и решения таких органов и их должностных лиц. Практика создания подобных образований имеется на федеральном уровне, а также повсеместно внедрена на уровне субъектов РФ, однако в большинстве случаев решения подразделений носят рекомендательный характер и должны закрепляться решением руководителя такого государственного органа либо предполагают вынесение обязательных предписаний по устранению выявленных нарушений, юридическая ответственность за исполнение которых не установлена*(3).

И, наконец, третьим способом можно считать судебное обжалование действий (бездействия) и решений государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, правовое регулирование которых выражено в статьях Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ. Такой способ обжалования не всеми учеными-правоведами рассматривается как оптимальный в рамках регулирования рассматриваемых правоотношений. Например, А.В. Минашкин указывал на то, что обжалование действий и решений через суд - это наиболее невыгодный способ решения проблемы с точки зрения временных и финансовых затрат на его реализацию*(4). Однако, несмотря на имеющиеся негативные оценки, судебное обжалование является эффективным инструментом контроля за деятельностью органов исполнительной власти и должностными лицами, действующими от их имени, что подтверждает российский и международный опыт использования данного способа обжалования.

Для реализации мер по противодействию коррупции в ряде развитых демократических государств действуют административные суды, которые решают сложные ответственные задачи правосудия, рассматривая споры между государственными органами и субъектами, не наделенными властными полномочиями. Это свидетельствует об огромном антикоррупционном потенциале системы норм, регламентирующих основные принципы и правила правосудия по спорам с участием государственных органов. Целесообразность создания отдельной системы административных судов поддерживается также российскими учеными-административистами. Так, А.Ф. Ноздрачев указывает, что "административная юрисдикция должна быть организационно отделена от судов общей юрисдикции и органов исполнительной власти"*(5).

Процессы реформирования российских судов и новое осмысление значимости системы правил административного производства в нашей стране указывают на то, что российское сообщество "идет в ногу" с правилами организации и функционирования правосудия ведущих стран Европы и Америки. Однако существуют проблемы, связанные с историческим советским наследием нашего государства, менталитетом российского чиновника и иными особенностями, характерными для нашего большого и многонационального государства.

Многочисленные споры по вопросам создания административных судов (или коллегий), основных правил, по которым будут рассматриваться административные дела в российских судах, не утихают и по сей день. Думается, что не нужно вновь конструировать эти нормы, они уже апробированы в хорошо функционирующих европейских судах. Большая аналитическая работа и оценка деятельности судов по рассмотрению дел с коррупционной составляющей в Италии, во Франции, в США и судов многих других стран указывают на то, что система норм "жизнеспособна", она может быть принята за основу российским законодателем. Безусловно, существуют некоторые особенности в системах национальных судов, тем не менее европейские государства (и Россия здесь не исключение) имеют сходные нормативные платформы в отличие от стран Африканского континента и небольших островных государств, которые базируются на иных правовых принципах устройства государства и учитывают особенности и традиции своего народа, вопросы исторического развития, основы взаимодействия судебной и исполнительной власти (или ее аналоги).

Работа над систематизацией норм административного судопроизводства началась лишь в 2000 г., несмотря на то, что еще в 1993 г. в ст. 118 Конституции РФ был введен термин "административное судопроизводство" и он был регламентирован именно как отдельный вид судопроизводства. После 2000 г. велась активная правотворческая работа, на обсуждение было предложено несколько различных проектов законов, регламентирующих административное судопроизводство.

Так, 21 сентября 2000 г. Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу РФ проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", который был призван создать новую ветвь специализированных судебных органов в системе судов общей юрисдикции для рассмотрения административных дел. Данный законопроект не решал проблемы специализации административного процесса, однако вводил специализацию судов для рассмотрения административных дел, что могло послужить важной вехой в развитии административного процесса и сближения правового регулирования Российской Федерации с правовым регулированием в европейских странах в целях гармонизации национальных законодательств.

Однако указанный законопроект был отклонен Государственной Думой*(6) в связи с принятием в первом чтении проекта Кодекса административного судопроизводства, внесенного Президентом РФ и не предусматривающего выделения подсистемы административных судов в системе судов общей юрисдикции. Тем не менее инициаторы принятия Кодекса административного судопроизводства РФ, очевидно, ставили перед собой не менее амбициозные цели по модернизации административного процесса.

Посредством принятия названного Кодекса планируется как решить проблему надлежащего регламентирования деятельности судов по рассмотрению споров, вытекающих из публичных правоотношений, так и создать правовую основу для противодействия коррупции. Представляется, что широта дискреционных полномочий, предоставленная государственным органам, органам местного самоуправления и их должностным лицам, способствует принятию такими должностными лицами неправомерных решений, сопряженных с получением материальной выгоды, и без надлежащего контроля со стороны судебных органов минимизировать коррупционную составляющую будет затруднительно. Следует отметить, что в настоящее время в российской правовой науке активно обсуждается необходимость принятия антикоррупционных стандартов поведения государственных и муниципальных служащих, а также их роль и значение в свете борьбы с коррупционными проявлениями*(7).

В качестве меры по борьбе с коррупционными проявлениями на государственной службе зарубежные практики предлагают устанавливать четкий порядок как досудебного (внесудебного), так и судебного обжалования неправомерных действий (бездействия) и решений государственных органов и их должностных лиц. Обращает на себя внимание Закон ФРГ "Об административной процедуре", в соответствии с которым при удовлетворении жалобы в рамках внесудебного обжалования государственный орган обязан возместить лицу все расходы, связанные с направлением и сопровождением рассмотрения такой жалобы. В то же время в случае подачи необоснованной жалобы возмещению подлежат расходы органа (должностного лица), на действия (бездействие) или решение которого была направлена необоснованная жалоба*(8). К сожалению, российское законодательство содержит только судебную процедуру взыскания расходов, понесенных в рамках судебного обжалования действия (бездействия) или решения органа государственной власти, органа местного самоуправления и их должностных лиц. Положения ст. 108 КАС РФ также не содержат отступления от общего принципа возмещения издержек, связывая расходы на юридические услуги с расходами на оплату услуг представителя. На наш взгляд, целесообразно рассмотреть возможность не ограничивать возмещаемые затраты судебными расходами, включая в издержки, связанные с рассмотрением административного дела, затраты, понесенные при подаче жалобы в рамках досудебного порядка, которая не была удовлетворена. Кроме того, взыскание подобных расходов с должностного лица, непосредственно действующего от имени государственного органа, органа местного самоуправления при принятии неправомерного решения, совершения действия (бездействии), позволит персонализировать ответственность этого лица и станет одной из превентивных мер по борьбе с коррупцией.

Отметим такое несомненное достоинство норм рассматриваемого кодифицированного акта в сфере борьбы с коррупционными проявлениями, как распространение порядка обжалования действий (бездействия) и решений не только на органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, но и на иные органы и организации, наделенные федеральным законом государственными или иными публичными полномочиями. Данное расширение компетенции судов по рассмотрению административных дел включает в круг органов и должностных лиц, решения, действия (бездействие) которых могут быть обжалованы в судебном порядке, значительное количество субъектов, которые ранее могли избежать судебного контроля, что должно положительно сказаться на исполнении ими собственных полномочий в рамках установленной компетенции. Однако формулировка "органы государственной власти", заимствованная из Гражданского процессуального кодекса РФ, препятствует однозначному толкованию процедуры обжалования и состава субъектов, на которых она распространяется. Более правильной и корректной представляется использованная в гл. 24 АПК РФ формулировка "государственные органы", поскольку органы государственной власти, с одной стороны, ограничены перечнем государственных органов, отнесенных к одной из трех видов властей: законодательной, исполнительной и судебной, с другой стороны, ввиду предусмотренного специального порядка обжалования для актов и решений, принятых органами судебной и законодательной власти, такая формулировка вносит правовой диссонанс в перечень субъектов, действия (бездействие), решения которых могут быть обжалованы согласно предусмотренной гл. 22 КАС РФ процедуре.

Вышеуказанная формулировка не является исключением, если говорить о заимствовании из действующих нормативных правовых актов, что не всегда положительно сказывается на правоприменении. Так, ст. 2 КАС РФ предусматривает единообразно со ст. 1 ГПК РФ и ст. 3 АПК РФ использование аналогии закона и аналогии права при отсутствии нормы права, регулирующей отношения, возникшие в ходе осуществления административного судопроизводства. Применение аналогии закона и аналогии права к административному процессу представляется не только попирающим правовые догматы, сложившиеся в правовой науке, но и предоставляющим чрезмерную широту для судейского усмотрения, что в рамках процессуального права, основным методом регулирования которого является императивный, может существенно препятствовать реализации прав и свобод граждан. Как справедливо указывал Ш.Л. Монтескьё, "если на судейские формальности смотреть как на препятствия, затрудняющие гражданину защиту своих прав и интересов, то, конечно, можно найти их слишком много. Если судейские формальности рассматривать с точки зрения их отношения к свободе и безопасности граждан, то найдем, что их слишком мало, поскольку все затруднения, издержки, проволочки и сами ошибки правосудия являются той ценой, которую каждый гражданин оплачивает за свободу"*(9). Более того, возможность применения аналогии закона и аналогии права всегда означает заблаговременное предположение законодателя о пробельности принимаемого нормативного правового акта, что в зависимости от сущности регулируемых правоотношений иногда допустимо. Однако при регламентации административного процесса возможность использования аналогии закона и аналогии права представляется косвенным признаком таких коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов*(10), как широта дискреционных полномочий и отсутствие или неполнота административных процедур.

Таким образом, исключение из ст. 2 КАС РФ указания на использование аналогии закона и аналогии права при отсутствии нормы права, регулирующей отношения, возникшие в ходе осуществления административного судопроизводства, может стать той немаловажной деталью, которая позволит сделать еще один шаг к преодолению широко развитого в российском обществе правового нигилизма. Как справедливо указывает Ю.Б. Бекетова, "люди перестают верить в право из-за того, что оно не защищает их интересы, они перестают видеть в нем свою опору"*(11), поэтому при принятии нормативных правовых актов так важно соблюсти баланс интересов государства и личности.

В этом ключе заслуживают внимания нормы Кодекса административного судопроизводства РФ, регламентирующие территориальную подсудность дел об обжаловании действий (бездействия) и решений органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц. Сохранение в ст. 26 КАС РФ права гражданина обжаловать решение, действие (бездействие) в суд по месту жительства гражданина является важной гарантией права на судебную защиту, предусмотренного ст. 46 Конституции РФ. Однако установление общего правила об обжаловании действия (бездействия) и решений государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц в суд по месту нахождения такого органа влечет в совокупности с иными коррупциогенными факторами возможную практику воздействия на судей с целью принятия соответствующих такому влиянию решений, во избежание чего полагаем обоснованным установление территориальной подсудности таким образом, чтобы гражданин мог обжаловать действие (бездействие), решение в суд, расположенный в любой из прилегающих административно-территориальных единиц к административно-территориальной единице, на которую распространяются полномочия органа, действия (бездействие) или решение которого обжалуется.

Подводя итог, следует отметить важность принятия нормативного правового акта, максимально детально регламентирующего административное судопроизводство, особенно в части обжалования действий (бездействия), решений государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, поскольку включение регулирования процесса рассмотрения споров, вытекающих из публичных правоотношений, в нормативную базу, регулирующую частноправовые споры, является некорректным как со стороны теоретической обоснованности, так и со стороны правоприменения. Такое регулирование привнесет прогрессивный характер в правоотношения между гражданами и властными субъектами, поскольку именно уязвимость в регулировании публичных правоотношений позволяет развиваться коррупционным компонентам в бюрократической среде. Полноценный кодифицированный акт, регулирующий административно-процессуальные отношения при рассмотрении судом административных дел, имеет для целей антикоррупционного воздействия значение, сравнимое с уголовным и уголовно-процессуальным регулированием. Несмотря на то что предлагаемые к принятию редакции законов об административном судопроизводстве, в том числе рассмотренный в рамках данной статьи Кодекс административного судопроизводства, имеют четко выраженные недоработки, наличие в таком акте антикоррупционного потенциала вряд ли следует подвергать сомнению.

Библиографический список

Бекетова Ю.Б. Дееспособность правосудия - гарантия ликвидации правового нигилизма // Право и безопасность. 2005. N 3.

Кузнецов В.И. Антикоррупционные стандарты поведения государственных и муниципальных служащих // Коррупция: природа, проявление, противодействие / отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2012.

Минашкин А.В. Досудебное и внесудебное рассмотрение споров с участием органов публичной власти // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 10.

Монтескьё Ш.Л. Избранные произведения. М., 1955.

Ноздрачев А.Ф. Административное судопроизводство как формирующийся институт административного права // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю.Н. Старилов. М., 2013.

Силайчев М.В. Административный акт по законодательству Германии: комментарий к Закону "Об административных процедурах" // Административное и хозяйственное право. 2006. N 1.

Сухарев А.Я., Крутских В.Е., Сухарева А.Я. Большой юридический словарь. М., 2003.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Сухарев А.Я., Крутских В.Е., Сухарева А.Я. Большой юридический словарь. М., 2003.

*(2) См., например: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"; постановление Правительства РФ от 16 августа 2012 г. N 840 "О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и ее должностных лиц".

*(3) См., например: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации"; Порядок работы Комиссии по рассмотрению жалоб на решения и действия (бездействие) Управления Республики Коми по организационному обеспечению деятельности мировых судей, его должностных лиц и государственных гражданских служащих (утв. приказом Управления Республики Коми по организационному обеспечению деятельности мировых судей от 31 мая 2013 г. N 78).

*(4) См.: Минашкин А.В. Досудебное и внесудебное рассмотрение споров с участием органов публичной власти // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 10. С. 14.

*(5) Ноздрачев А.Ф. Административное судопроизводство как формирующийся институт административного права // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю.Н. Старилов. М., 2013. С. 455.

*(6) См. постановление ГД ФС РФ от 11 июня 2013 г. N 2358-6 ГД "О проекте Федерального конституционного закона N 7886-3 "О федеральных административных судах в Российской Федерации".

*(7) См.: Кузнецов В.И. Антикоррупционные стандарты поведения государственных и муниципальных служащих // Коррупция: природа, проявление, противодействие / отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2012. С. 387-400.

*(8) См.: Силайчев М.В. Административный акт по законодательству Германии: комментарий к Закону "Об административных процедурах" // Административное и хозяйственное право. 2006. N 1. С. 204-230.

*(9) Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 225.

*(10) Утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96.

*(11) Бекетова Ю.Б. Дееспособность правосудия - гарантия ликвидации правового нигилизма // Право и безопасность. 2005. N 3. С. 18.