Новый закон об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом (В.А. Микрюков, Г.А. Микрюкова, журнал "Законодательство и экономика", N 3, март 2016 г.)

Новый закон об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом

В.А. Микрюков,

доцент МГЮА (Университет имени О.Е. Кутафина),

кандидат юридических наук

Г.А. Микрюкова,

доцент МГЮА (Университет имени О.Е. Кутафина),

кандидат юридических наук

Журнал "Законодательство и экономика", N 3, март 2016 г.

В.А. Микрюков и Г.А. Микрюкова анализируют положения Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ, призванного сформировать единые общероссийские базовые параметры построения системы регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом. Отмечается направленность закона на поиск баланса частных и публичных интересов при организации одного из самых массовых и востребованных видов пассажирских перевозок. Положительно оценивается усиление диспозитивного, координационного начала в регулировании соответствующих отношений.

Трудно переоценить значение надлежащего удовлетворения транспортных потребностей населения, причем не только в перемещениях транспортом общего пользования на значительные расстояния, но и в обычных повседневных поездках. И хотя последние по их количеству и роли в жизни современного человека вполне сравнимы с договорами розничной купли-продажи, в правовом регулировании этой сферы обслуживания нельзя было не заметить такой серьезный недостаток, как отсутствие организационного, методологического и экономически обоснованного фундамента из норм публичных отраслей права для обеспечения действия гражданско-правовых правил о договоре перевозки пассажира. Принятый в 2007 г. Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта (УАТ) указанную задачу не решил, преимущественно сосредоточившись на взаимоотношениях "пассажир - перевозчик", в то время как многие вопросы организации деятельности перевозчиков, функционирования транспортной инфраструктуры на соответствующих территориях, т.е. отношения "государственный (муниципальный) орган - перевозчик", "перевозчик - владелец транспортной инфраструктуры" выпали из поля зрения законодателя.

На преодоление обозначенного пробела нацелен новый Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(1) (далее - Закон, новый Закон). В настоящее время Закон (за исключением нескольких статей) вступил в силу. Впервые предпринята попытка создать функционирующую на основе единых принципов на территории всей страны систему регулярных перевозок пассажиров и багажа соответствующими видами транспорта.

Прежде всего, в статье 1 Закона определено содержание организационного элемента регулярных перевозок: это отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к регулярным перевозкам, использованием транспортной инфраструктуры для этих перевозок и контролем за их осуществлением. Упорядочение именно этих отношений позволит обеспечить баланс частных и публичных интересов в сфере регулярных пассажирских перевозок по автодорогам страны.

Остановимся на основных положениях нового Закона в обозначенной логической последовательности.

Маршруты регулярных перевозок. Закон выделяет виды маршрутов регулярных перевозок, обусловливающие особенности их установления, изменения и отмены: межрегиональные (проходят в границах не менее двух субъектов Федерации), смежные межрегиональные (между городами федерального значения и граничащими с ними субъектами Федерации), межмуниципальные (в границах не менее двух муниципальных районов одного субъекта Федерации) и муниципальные (в границах поселения, городов федерального значения или двух поселений одного муниципального района).

Отнесение маршрута к конкретному виду предопределяет указание на орган, уполномоченный решать судьбу маршрута, порядок его взаимодействия с транспортными организациями, процедурные моменты принятия и обнародования его решений. Подробные правила прямого действия Закон устанавливает для процесса формирования межрегиональных маршрутов, организация остальных должна подчиняться правовым актам субъектов Федерации и муниципальных образований, базирующимся на принципиальных положениях нового Закона. Необходимо отметить, что обычные правила о круге и иерархии источников правового регулирования отношений по организации регулярных перевозок, характерные для соотношения федеральных, региональных и муниципальных актов, принимаемых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, дополнены положением о том, что мероприятия по организации регулярных перевозок по смежным межмуниципальным маршрутам осуществляются в порядке, установленном соглашением между субъектами, в границах которых проходят соответствующие маршруты (ст. 2, 13 Закона).

Следует приветствовать появление в сфере административного управления таких организующих, координирующих актов, способных снять многие практические недоразумения в отношениях не подчиненных друг другу органов публичной власти. При этом особого упоминания заслуживает установленный статьей 16 Закона процесс заключения таких соглашений, урегулирования разногласий по их условиям, а также их изменения, аналогичный предусмотренному в статьях 445, 446 Гражданского кодекса РФ для участников гражданско-правовых отношений, когда для одной или обеих сторон заключение договора является обязательным. Внедрение в административные отношения гражданско-правовых приемов разрешения спорных вопросов будет в конечном счете способствовать удовлетворению интересов перевозчиков и пассажиров, поскольку необоснованные претензии, возражения и бездействие одного из регионов будут преодолены судебным актом.

Важнейшим нововведением Закона стала обязательность ведения уполномоченными государственными и муниципальными органами реестров маршрутов регулярных перевозок (гл. 4). Это означает, что орган, принявший решение об установлении, изменении и отмене маршрута, обязан в нормативные сроки внести указанные в Законе сведения в соответствующий реестр. Знаковым моментом в отношениях уполномоченных органов и транспортных организаций является предоставление права инициировать установление, изменение и отмену маршрутов перевозчикам, уже осуществляющим перевозки по данному маршруту или имеющим такое намерение (ст. 4 Закона). При этом государственные и муниципальные органы обязаны своевременно рассмотреть поданные заявления и вправе отказать инициаторам только по предусмотренным Законом основаниям (ст. 6). Данное обстоятельство повышает роль бизнеса в налаживании нормальной жизни людей на соответствующих территориях нашей огромной страны.

Объем подлежащих внесению в реестр сведений определяет его высокую информативность, а его доступность обеспечивается размещением сведений на сайте уполномоченного органа в Интернете с правом бесплатного и свободного доступа к ним всех заинтересованных лиц. Организация регулярных перевозок по межрегиональным маршрутам предполагает ведение еще одного реестра - остановочных пунктов (ст. 32 Закона). Уполномоченный государственный орган вносит сведения об остановочном пункте в реестр после принятия решения о регистрации этого объекта транспортной инфраструктуры по заявлению его владельца при условии, что остановочный пункт отвечает установленным в Законе требованиям по его оборудованию и расположению, в том числе с точки зрения безопасности дорожного движения (ст. 30 Закона). Реестр остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, так же как и реестр таких маршрутов, должен быть актуальным, достоверным, информативным и доступным. Столь серьезное укрепление гарантий права потребителей на информацию заслуживает одобрения. Отныне граждане могут самостоятельно беспрепятственно получить все данные, необходимые им как для планирования и организации своих поездок, так и для определения лиц, ответственных за нарушения прав пассажиров. В число нарушителей могут попасть и уполномоченные органы публичной власти, и перевозчики, и владельцы транспортной инфраструктуры, и водители.

Допуск транспортных организаций к осуществлению регулярных перевозок. Сразу следует оговориться: Закон не использует широко распространенный в юридической литературе термин "транспортная организация" для обозначения субъектов, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки, всякий раз перечисляя, что это юридические лица, индивидуальные предприниматели и участники договора простого товарищества (также являющиеся юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями), заключенного для целей перевозки пассажиров по маршрутам регулярных перевозок. При этом последние должны обязательно выбрать уполномоченного участника, наделив его правом действовать от имени всех участников. Предоставление права перевозочной деятельности указанному неправосубъектному сообществу означает, что в гражданско-правовых отношениях "пассажир - перевозчик" на стороне перевозчика может образоваться множественность лиц, которая по общему правилу статьи 322 ГК РФ является солидарной. Этот вывод подтверждается нормами Закона, обязывающими уполномоченные органы в установленные сроки путем проведения открытых конкурсов устранять возможность осуществления регулярных перевозок по одному маршруту тремя и более юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями, отказавшимися заключить договор простого товарищества (п. 4 ст. 39), а также прекращать доступ на маршрут участникам договора простого товарищества при его расторжении (подп. 3 п. 5 ст. 29).

Предприниматели приобретают право на пассажирские перевозки после получения свидетельства об осуществлении регулярных перевозок по маршруту и карты данного маршрута (п. 10 ст. 4, ст. 19 Закона), содержание и оформление которых регламентированы в статьях 27, 28 Закона*(2). Порядок получения указанных документов дифференцирован в зависимости от вида перевозок. Закон различает регулярные перевозки по регулируемым и нерегулируемым тарифам. Регулируемый тариф определяется уполномоченным государственным или муниципальным органом и предполагает предоставление пассажирам всех утвержденных в установленном порядке льгот. Применение регулируемого тарифа, как правило, дает перевозчику право на получение бюджетных субсидий для возмещения части своих затрат. Нерегулируемые тарифы устанавливают сами перевозчики. Статья 9 Закона относит перевозки по межрегиональным маршрутам (исключая смежные межрегиональные маршруты) к совершаемым по нерегулируемым тарифам, а свидетельства об их осуществлении и карты маршрутов уполномоченный федеральный орган выдает инициаторам установления маршрута (юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и участникам договора простого товарищества) в семидневный срок с момента включения этого маршрута в реестр межрегиональных маршрутов. Принятию решения предшествует подробно урегулированная процедура проверки уполномоченными органами субъектов Федерации, в границах которых проходит маршрут, заявления об установлении маршрута на предмет законности и достоверности указанных в нем сведений (ст. 5, 6 Закона)*(3).

По остальным (т.е. смежным межрегиональным, межмуниципальным и муниципальным) маршрутам возможны перевозки как по регулируемым, так и по нерегулируемым тарифам. В целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные государственные и муниципальные органы устанавливают маршруты с регулируемыми тарифами, осуществление перевозок по которым производится посредством заключения государственных или муниципальных контрактов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд (п. 1, 2 ст. 14 Закона).

По общему правилу допуск предпринимателей на смежные межрегиональные, межмуниципальные и муниципальные маршруты для перевозок как по регулируемым, так и нерегулируемым тарифам осуществляется по результатам открытого конкурса. Исключения из этого правила, позволяющие выдать свидетельство и карту не на конкурентных началах, немногочисленны и исчерпывающим образом названы в пунктах 3, 6 ст. 19 Закона. Заслуживает одобрения включение в Закон принципиальных правил проведения открытого конкурса, учитывающих специфику данной сферы транспортной деятельности. Появление таких базовых законодательных норм позволит сократить количество дел в судах по оспариванию региональных и муниципальных нормативных актов о конкурсах, в том числе положений о требованиях к участникам, об оценке и сопоставлении заявок, критериях определения победителя при равной оценке заявок нескольких участников. В частности, многие предприниматели не соглашались с включением в конкурсную документацию такого критерия оценки заявок участников, как наличие опыта регулярных перевозок*(4), который в настоящее время узаконен (подп. 2 п. 3 ст. 24 Закона).

Примечательно, что победа в конкурсе гарантирует добросовестному предпринимателю допуск к регулярным пассажирским перевозкам практически на неопределенное время, поскольку истекший срок действия свидетельства продлевается не менее чем на пять лет, а количество таких продлений не ограничивается (п. 5 ст. 19 Закона). Вместе с тем в статье 29 Закона названы зависящие от перевозчика обстоятельства, с наступлением которых действие свидетельства прекращается. К их числу отнесены вступившие в законную силу решения суда:

- об аннулировании имеющейся у юридического лица, индивидуального предпринимателя или хотя бы одного участника договора простого товарищества лицензии на право заниматься таким видом деятельности, как перевозка пассажиров (таким образом, законодатель согласился с выработанной судебной практикой позицией отрицания возможности осуществления предпринимателями пассажирских перевозок по договору простого товарищества без получения лицензии каждым из товарищей на свое имя*(5));

- о прекращении действия свидетельства. Судебный порядок удаления предпринимателей с маршрута, а также установление для этого законных оснований (п. 5 ст. 29), с одной стороны, препятствует административному произволу, а с другой - позволяет уполномоченным государственным и муниципальным органам выполнять свои публичные функции в интересах населения соответствующих территорий, своевременно реагируя на жалобы и обращения граждан и результаты деятельности государственного транспортного контроля.

К сожалению, законодатель не внедрил в договорные отношения между уполномоченным органом и перевозчиком дополнительные гражданско-правовые средства воздействия на обслуживающего потребителя субъекта (например, возможности установления и взыскания в соответствующий бюджет штрафных санкций за несоблюдение объявленных в реестрах маршрутов условий оказания транспортных услуг). Такие меры позволили бы в определенной мере компенсировать весьма слабые возможности индивидуального воздействия пассажира на перевозчика в целях позитивного и негативного стимулирования его деятельности по обеспечению надлежащего качества транспортного обслуживания, особенно в условиях отсутствия конкуренции между предпринимателями.

Деятельность перевозчика может быть прекращена и по не зависящей от него причине - по решению уполномоченного органа об отмене маршрута регулярных перевозок. В этом случае для защиты интересов перевозчика установлено правило (п. 3 ст. 12, п. 8 ст. 13 Закона), обязывающее уполномоченный орган известить перевозчика об отмене маршрута не позднее ста восьмидесяти дней до вступления решения в силу. Напротив, в интересах пассажиров перевозчик, добровольно подавший заявление о прекращении действия свидетельства, обязан продолжать осуществление регулярных перевозок в течение девяноста дней со дня поступления заявления в уполномоченный орган (п. 3 ст. 29 Закона).

Использование объектов транспортной инфраструктуры. По этой позиции заслуживают быть особо отмеченными следующие положения Закона. Прежде всего, заметен строгий подход к определению мест посадки и высадки пассажиров (остановочных пунктов) на межрегиональных маршрутах. По общему правилу остановочные пункты должны находиться на территориях автовокзалов и автостанций, оборудование которых отвечает установленным федеральным органом требованиям. Отдельные (расположенные вне автовокзалов или автостанций) сооружения могут получить статус остановочного пункта только в предусмотренных в Законе случаях (подп. 1, 2 п. 1 ст. 30). Закон установил прямой запрет на посадку и высадку пассажиров, следующих по межрегиональным маршрутам, в иных местах, кроме зарегистрированных остановочных пунктов, включенных в реестр маршрута. Своеобразный способ расширения круга лиц, несущих ответственность за необеспечение надлежащего уровня транспортного обслуживания населения, предусмотрен в пункте 15 ст. 4, пункте 4 ст. 13, подпункте 4 п. 5 ст. 29 Закона. Согласно указанным нормам перевозчики, обнаружившие на межрегиональном (в том числе смежном) маршруте не соответствующие установленным требованиям остановочные пункты, обязаны представить заявления об изменении данного маршрута в целях приведения его в соответствие с условиями формирования маршрута под страхом прекращения действия свидетельства об осуществлении регулярных перевозок, поскольку несвоевременная подача такого заявления является основанием для судебного устранения перевозчика с маршрута по инициативе уполномоченного органа.

Закон совершенно определенно показывает источник финансирования права пассажира на бесплатное пользование залами ожидания, туалетами, размещенными на объектах транспортной инфраструктуры (ст. 26 УАТ). Статья 34 Закона обязывает владельцев инфраструктуры заключать на одинаковых условиях договоры оказания услуг со всеми предпринимателями, получившими право осуществлять регулярные перевозки по маршруту, в состав которого включен данный объект. При этом владельцу запрещается навязывать платные услуги, в которых не заинтересованы перевозчики, а также взимать плату за пользование объектами обустройства автомобильных дорог. Повышенная стабильность договорных отношений перевозчиков и владельцев объектов транспортной инфраструктуры обеспечивается нормой пункта 4 ст. 34 Закона о допустимости расторжения договора оказания услуг лишь по соглашению сторон или по решению суда.

Новым правилом, призванным создать дополнительные гарантии безопасности пассажиров, стало указание Закона на порядок стоянки транспортных средств, используемых для осуществления регулярных перевозок, в ночное время в отсутствие водителя - только на специальных парковках, места расположения которых определяет уполномоченный орган с размещением соответствующих сведений на сайте этого органа.

Контроль за осуществлением регулярных перевозок. Для устранения различных недоразумений при проведении проверок деятельности предпринимателей по регулярным пассажирским перевозкам и предотвращения помех в ее осуществлении Закон определил, какие органы, в каком объеме (по каким параметрам) и кого контролируют (ст. 35). Важными видятся и положения об обязательном доведении органами транспортного контроля данных о результатах проверок до уполномоченных органов, в компетенцию которых входят действия по реагированию на выявленные нарушения и иные обстоятельства (ст. 36). Затруднительно в настоящее время однозначно оценить законодательное требование, обязывающее предпринимателей представлять допустившим их к осуществлению регулярных перевозок уполномоченным органам ежеквартальные отчеты (ст. 37). Оно может быть полезным, если будет найден оптимальный баланс частных и публичных интересов при определении объема и сроков предоставления отчетных сведений.

Нельзя не упомянуть, что законодатель не оставил без внимания (хотя и недостаточно пристального, на что надеялись легальные перевозчики) проблему борьбы с недобросовестными предпринимателями, не допущенными в установленном порядке к работе на маршруте и прикрывающими свою незаконную деятельность вывеской перевозки по заказу. В статье 38 Закона юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении перевозок по заказам между поселениями в разных субъектах Федерации предписано согласовывать места посадки и высадки пассажиров с уполномоченными органами соответствующих субъектов.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4346.

*(2) Приказом Минтранса России от 10 ноября 2015 г. N 331 утверждены форма бланка свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и порядок его заполнения. Форма бланка карты маршрута регулярных перевозок и порядок его заполнения утверждены приказом Минтранса России от 10 ноября 2015 г. N 332.

*(3) Приказом Минтранса России от 10 ноября 2015 г. N 333 утверждена форма заявления об установлении или изменении межрегионального маршрута регулярных перевозок.

*(4) См. определение Верховного Суда РФ от 25 ноября 2015 г. N 31-АПГ15-19.

*(5) См. постановление ФАС Поволжского округа от 21 января 2009 г. N А72-3571/2008.