Перспективы развития общей теории правотворчества (М.Б. Румянцев, журнал "Законодательство и экономика", N 3, март 2016 г.)

Перспективы развития общей теории правотворчества

М.Б. Румянцев,

старший научный сотрудник отдела научно-технической

информации и патентоведения ГБНУ ВНИХИ Академии наук,

кандидат юридических наук

Журнал "Законодательство и экономика", N 3, март 2016 г.

В статье М.Б. Румянцева предпринята попытка обосновать необходимость развития общей теории правотворчества и обрисовать перспективы ее развития. По мнению автора, российское право нуждается в разработке стройной научной системы создания нормативных правовых актов. Необходимо координировать усилия ученых по созданию единой непротиворечивой теории правотворчества, отражающей главные его принципы. Самым лучшим правовым решением в данной области может стать Кодекс правотворчества в Российской Федерации, который должен содержать Общую и Особенную части. В Общей части следует предусмотреть нормы, имеющие общее значение для регулирования правотворчества: его понятие и виды, цели, принципы, методы, юридический состав правотворчества, иерархию нормативных правовых актов, общий порядок их формирования, принятия, изменения и отмены, действия во времени и пространстве, введения в действие и т.д. Особенную часть Кодекса должны составлять специализированные правила по формированию отраслевого права, а также конкретных видов правотворчества. Общая теория правотворчества, объединив в себе все существующие способы выработки норм права, даст мощный толчок их системного и функционального осмысления (научного познания). Это позволит перейти от выборочного, стихийного формирования правовой системы к построению ее на основе науки и требований юридической практики.

Совершенствование правовой системы Российской Федерации в настоящее время напрямую зависит от востребованной практикой и научно обоснованной потребности скорейшего развития общей теории правотворчества. В юридической литературе отмечается, что исследование идей и категорий правотворчества является одним из перспективных направлений в юридической науке*(1); возникла необходимость создания теории законотворчества*(2); проблема правотворчества вообще (а законотворчества - в особенности) приобретает особое значение, является непререкаемо актуальной*(3); формирование механизма правотворчества, соответствующего потребностям правового регулирования современной России, - важнейшая научно-практическая задача*(4) и т.д. Словом, сложилась настоятельная потребность в разработке стройной научной системы создания нормативных правовых актов, отражающая действительно недостаточно изученное, слабо урегулированное законом, неэффективное правотворчество.

Однако нет однозначного ответа на вопрос, что должна представлять собой теория правотворчества, о которой говорят ученые. Какие именно проблемы она должна разрешить, каковы ее задачи и практическое значение, а также место в системе юридических наук.

В настоящее время это научное направление интенсивно разрабатывается. Появилось большое количество публикаций и диссертационных исследований, затрагивающих те или иные проблемы правотворчества. Но это стихийный процесс. Поиск идет вслепую, медленно, противоречиво, методом проб и ошибок. Нет координирующего центра, который придал бы разрозненным усилиям ученых целенаправленный характер, когда наработки каждого из них складываются в единый конечный результат.

По мнению ученых и юристов-практиков, основой дальнейшего совершенствования правотворчества должен стать Федеральный закон "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", проект которого уже много лет находится в Государственной Думе без движения, хотя и прошел стадию первого чтения. Большинство специалистов данному проекту дают неоднозначную оценку, констатируя наличие в нем и положительных, и отрицательных моментов. Последние должны быть устранены путем серьезной доработки проекта. Основными недостатками законопроекта являются следующие:

- ориентация проекта закона на принятие отдельных законов и подзаконных актов, а не на формирование единой и непротиворечивой правовой системы;

- отсутствие системообразующих механизмов согласования, координации и планирования;

- отсутствие научно обоснованных стандартов, определяющих виды и формы нормативных правовых актов, обеспечивающих законность в процессе их принятия*(5);

- не разработан механизм оценки эффективности действия нормативных актов;

- требует более детального урегулирования процедура общественного обсуждения проектов законов ввиду того, что государственные органы зачастую игнорируют замечания граждан и институтов гражданского общества;

- отсутствие отдельной статьи, посвященной нормативным понятиям*(6);

- отсутствие четких критериев, позволяющих отнести тот или иной нормативный акт к группе актов, подлежащих государственной регистрации с последующим официальным опубликованием;

- не установлены юридические последствия нарушения процедуры принятия нормативных актов*(7);

- наличие большого количества отсылок и бланкетных норм, что обусловливает коррупциогенность*(8), и т.д.

Таким образом, как видно из анализа замечаний, поступивших на данный проект "закона о законах", прослеживаются два основных направления его совершенствования. Первое связано с необходимостью выделения в нем общих понятий и терминологии в самостоятельную главу, а второе - установление самих правил правотворчества по каждому его виду и субъекту, учитывая их множественность и неопределенность компетенции*(9).

Кроме того, остаются за рамками указанного законопроекта особенности разработки и принятия норм отраслевого правотворчества, поскольку очевидно, что в ходе этого процесса необходимо учитывать специфику каждого его вида. Так, О.Г. Соловьев среди тенденций, происходящих в сфере уголовно-правового регулирования общественных отношений, выделяет и такую, как "слабое воздействие уголовного права на правотворческую деятельность"*(10). Это очень точное и в то же время симптоматичное наблюдение. Проблема здесь не только в том, что в процессе правотворчества не учитываются особенности правового регулирования в сфере уголовного права. Главная проблема состоит в том, что наука уголовного права не изучает правотворчество, а поэтому и не определяет, почему то или иное деяние признается общественно опасным либо, наоборот, не признается таковым, как снизить латентность преступлений за счет оптимизации правотворческих решений, как сформировать систему наказаний, чтобы снизить преступность, ее рецидив и повысить раскрываемость, как ослабить чрезмерную загруженность правоохранительных органов и повысить качество их деятельности и т.д. Все эти вопросы не находят ответа в процессе формирования норм уголовного права. Аналогичная ситуация сохраняется при выработке норм других отраслей права. Фактически вне научного познания остается огромная сфера правотворческой деятельности, связанная со спецификой отраслевого правотворчества.

Уже сейчас отчетливо видно: даже если проект закона о нормативных правовых актах будет доработан и принят, он не сможет удовлетворить в полной мере потребности правотворчества в разрешении указанных выше проблем. Поэтому не случайно в юридической литературе отмечается, что "даже самый полный, тщательный научно выверенный и хорошо подготовленный закон не в состоянии четко регламентировать весь процесс законотворчества. Потребуются уточняющие и конкретизирующие отраслевые и ведомственные подзаконные акты"*(11). По нашему мнению, федеральный закон такой важности не должен издаваться с заранее установленным расчетом на его конкретизацию не самым законодателем, а органами, призванными его исполнять. Такой вариант категорически недопустим.

Нужен иной более радикальный подход. Исходить следует из того значения, которое выполняет правотворчество в целом, а это - регулирование общественных отношений, формирование цельной правовой системы в стране. Тут мы имеем и огромный масштаб, и особую важность решаемых задач, и одновременно наиболее неурегулированную область деятельности государственных органов и их должностных лиц. Не вызывает сомнения, что возникли объективные предпосылки создания Кодекса правотворческой деятельности РФ. В юридической литературе уже высказывалась идея принятия Федерального закона "О правотворчестве в Российской Федерации", который способствовал бы разрешению вопросов обеспечения координации правотворческой работы и повышению качества законодательства на различных уровнях правовой системы*(12). Однако с тех пор прошло уже значительное время, нынешние проблемы правотворчества диктуют новые условия и возможности реализации данного предложения.

Правотворческую деятельность необходимо урегулировать законом в полном объеме, а не ограничиваться только процессом выработки нормативных правовых актов, поскольку основная цель такого законодательства заключается в урегулировании всех этапов правотворческой деятельности, начиная от проектирования нормативных правовых актов и до полного прекращения их действия*(13). Кроме того, по возможности, надо создать правовые условия для осуществления деятельности, сопутствующей правотворчеству (проведение социологических исследований, необходимых экспертиз, прогнозы наступления возможных последствий от действия принятого нормативного акта, выработка наилучшего варианта разрешения возникшей социальной ситуации и т.д.).

Представляется, что Кодекс правотворчества должен содержать две части: Общую и Особенную. В Общей части следует предусмотреть нормы, имеющие общее значение для регулирования правотворчества, - понятие и его виды, цели, принципы, методы, юридический состав правотворчества, иерархию нормативных правовых актов, общий порядок их формирования, принятия, изменения и отмены, действия во времени и пространстве, введения в действие и т.д. Важно также предусмотреть правила использования средств юридической техники при выработке норм права.

Особенную часть Кодекса правотворчества должны составлять специализированные правила по формированию отраслевого права, а также конкретных видов правотворчества (федерального, субъектов Федерации, муниципального и локального). Здесь следует также решить вопрос о месте и правовом значении судебного правотворчества*(14).

Сформировать Особенную часть предлагаемого Кодекса правотворчества будет сложнее, поскольку потребуется учитывать специфику каждой отрасли права и отражать ее в соответствующих нормах права. Здесь можно использовать опыт создания Модельных кодексов*(15), взяв за основу концепции формирование их структуры, правовых норм и правовых институтов. О необходимости такого подхода в формировании проекта закона о нормативных правовых актах говорилось и на круглом столе 26 января 2015 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. В частности, была высказана следующая мысль: "Учитывая интенсивность международного сотрудничества, в том числе в области интеграции, законопроектом могли бы быть предусмотрены положения о правилах использования международных рекомендательных актов (источников "мягкого" права в виде модельных законов и кодексов, решений рекомендательного характера и др.)"*(16).

В пользу издания обстоятельного, подробно регламентирующего правотворческий процесс во всех его разновидностях в форме именно Кодекса свидетельствуют и такие факторы:

- особая важность регулируемых общественных отношений. В юридической литературе отмечается: "...несмотря на значительное число разработок по различным аспектам законотворчества и усилий законодателя, направленных на совершенствование законодательства, законотворческая деятельность продолжает оставаться неэффективной"*(17). Н.А. Власенко достаточно эмоционально замечает: "Поразительно, что в нашей стране за последние 15 лет принято свыше 4 тысяч федеральных законов, то есть избыточность правового регулирования приобретает гипертрофированный характер, но при этом рост правонарушений не снижается", что, по мнению автора, говорит о кризисе права и правового регулирования в современный период*(18). Об актуальности и важности проблемы качественного формирования правовой системы пишет и А.В. Дербина: "В современной Российской Федерации созрела крайняя необходимость выработки комплексного нормативного блока, направленного на четкое регулирование правотворческой деятельности всех без исключения субъектов правотворчества"*(19). Таким образом, юридическая наука дает адекватную оценку значения теории правотворчества в формировании эффективной правовой системы, рассматривая в то же время эту задачу как одну из самых актуальных и востребованных практикой;

- слабая правовая урегулированность правотворческой деятельности всех ее субъектов. Так, А.С. Борисов и П.А. Меркулов пишут: "Анализ правовых положений, регулирующих правотворческую деятельность в Российской Федерации, позволяет сделать вывод, что в настоящее время есть только отдельные законодательные нормы, касающиеся порядка подготовки, принятия и оформления нормативных актов. Эти нормы, содержащиеся в отдельных законодательных актах, фрагментарны, не сведены воедино"*(20). Имеющиеся нормативные акты, регулирующие правотворчество, касаются в основном порядка создания законодательных актов на уровне Федерации и самостоятельно действующих актов на уровне ее субъектов. Все они направлены на издание отдельных нормативных актов, т.е. не имеют системообразующего значения*(21). Это обусловлено неясностью концепции правовых преобразований, множественностью субъектов правотворческой деятельности, не имеющих достаточных профессиональных знаний в сфере юриспруденции. Подзаконное правотворчество имеет еще более низкий уровень качества, что требует не только его универсализации, но и конкретизации применительно к каждому виду и субъекту, что, по нашему мнению, наиболее эффективно возможно осуществить в рамках кодифицированного законодательства и при наличии единой, общей теории правотворчества;

- незначительное влияние юридической науки на правотворческую деятельность ее субъектов. Складывается впечатление, что наука действует сама по себе, а субъекты правотворчества то ли игнорирует ее, то ли не знают о ее существовании. Не учитываются даже положения постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"*(22), которые содержат полезные обобщения судебной практики по делам о признании недействующими нормативных правовых актов*(23). Для усиления влияния науки на правотворческую деятельность необходимо создать при субъектах правотворчества специализированные комитеты по изучению и использованию в процессе создания проектов нормативных актов рекомендаций ученых и судебных органов. Это не только повысит качество правотворчества, но и создаст основу системного изучения и развития общей теории правотворчества. Постепенно будут найдены и научно обоснованы наиболее оптимальные решения правотворческих проблем по всем его видам и по всем отраслям права. При этом базовым элементом такого познания будет служить Кодекс правотворческой деятельности, который определит и круг проблем научного поиска, и их практическую обусловленность;

- большой объем и многообразие регулируемых областей общественных отношений, характерные для правотворчества, одновременно тяготеют и к четкому делению на виды, что дает возможность их урегулирования путем создания правовых норм общего назначения и специализированных норм, отражающих имеющиеся особенности создания норм отраслей права. Эти обстоятельства также свидетельствуют в пользу издания Кодекса правотворческой деятельности, а не какого-либо иного законодательного акта меньшего правового потенциала. Следует учитывать также, что кодификация правотворчества позволит свести воедино все ныне действующие разрозненные нормативные акты в данной сфере как федерального масштаба, так и субъектов Федерации. Больше того, наличие единого федерального Кодекса правотворческой деятельности положит конец правотворческому многообразию на местах, что несомненно повысит качество издаваемых нормативных актов на всех уровнях правовой системы страны. Этот Кодекс станет законодательной основой интенсивно развивающейся сейчас общей теории правотворчества, что позволит выделиться ей в самостоятельную юридическую науку. И чем быстрее это произойдет, тем благотворнее скажется не только на повышении качества правотворчества, но и на дальнейшем совершенствовании всей правовой системы страны.

Имеются и другие предпосылки создания Кодекса правотворческой деятельности, упоминаемые в юридической литературе (например, необходимость установления ответственности за нарушение сроков и процедуры принятия нормативных правовых актов*(24), устранение конкуренции нормативных актов*(25) и т.д.), которые нуждаются в более глубоком изучении, но могут быть учтены и реализованы в рамках достаточно основательного и детального законодательного акта.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

- законодательное урегулирование правотворчества является основной задачей дальнейшего развития всей правовой системы в стране;

- объективная оценка сложившейся ситуации в данной сфере общественных отношений показывает необходимость издания законодательного акта максимально возможного правового потенциала, а именно специализированного Кодекса правотворческой деятельности в Российской Федерации;

- дальнейшие научные исследования правотворчества должны ориентироваться на создание общей теории правотворчества как единой юридической науки, выделившейся из теории права, в результате естественного эволюционного развития, обусловленного резким возрастанием количества издаваемых нормативных актов в России;

- общая теория правотворчества уже сейчас обладает всем присущим самостоятельной научной дисциплине понятийно-категориальным аппаратом, имеет свой предмет изучения, систему принципов и методов правового регулирования, присущие только ей цели и задачи, развивающуюся систему законодательства, четко очерченные теоретические и практические связи с другими отраслями права и юридическими науками;

- общая теория правотворчества, объединив в себе все существующие способы выработки норм права, даст мощный толчок для их системного и функционального осмысления (научного познания), что позволит перейти от выборочного, стихийного формирования правовой системы в Российской Федерации к построению ее на основе науки и требований юридической практики.

Библиография

Бондаренко О.В. Судебная практика и уголовное правотворчество: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2013.

Борисов А.С., Меркулов П.А. Некоторые проблемы современного правотворчества в России // Социум и власть. 2015. N 3 (53).

Власенко Н.А. Разумность, право, правотворчество // Юридическая техника. 2012. N 6.

Дербина А.В. Правосознание как элемент правовой позиции субъекта правотворчества: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2011.

Желдыбина Т.А. О судебном правотворчестве // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. N 2 (103).

Каменская Е.В. Региональное правотворчество в Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2005.

Липень С.В. Идеи правотворчества и правореализации в политико-правовой мысли России XIX - начала XX в.: автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - М., 2013.

Мартьянов Г.А. Теория и методика оптимизации участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2010.

Павлушкин А.В., Павловский А.С. Современное правотворчество: новые возможности для общества и государства // Журнал российского права. 2015. N 3.

Попов О.В. Теоретико-правовые вопросы судебного правотворчества в РФ: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Тольятти, 2004.

Рыбаков В.А. Правотворчество в переходной период развития права // Юридическая техника. 2015. N 9.

Синюков С.В. Механизм правотворчества: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2013.

Соловьев О.Г. О нормативном закреплении основных требований и правил законодательной техники // Вестник ЯрГУ. Сер. "Гуманитарные науки". 2010. N 4 (14).

Уголовный закон. Опыт теоретического моделирования / под ред. В.Н. Кудрявцева и С.Г. Келиной. - М., 1987.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Липень С.В. Идеи правотворчества и правореализации в политико-правовой мысли России XIX - начала XX в.: автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. - М., 2013. С. 14.

*(2) Желдыбина Т.А. О судебном правотворчестве // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. N 2 (103). С. 26.

*(3) Мартьянов Г.А. Теория и методика оптимизации участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2010. С. 15.

*(4) Синюков С.В. Механизм правотворчества: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2013. С. 5.

*(5) Выступление Л.В. Андриченко на круглом столе 26 января 2015 г. по теме "Актуальные проблемы правотворчества и проект федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" // Павлушкин А.В., Павловский А.С. Современное правотворчество: новые возможности для общества и государства // Журнал российского права. 2015. N 3. С. 151.

*(6) Там же. С. 146, 147 (выступление Ю.А. Тихомирова).

*(7) Там же. С. 148 (выступление Т.А. Петровой).

*(8) Там же. С. 149 (выступление С.В. Бошно).

*(9) Рыбаков В.А. Правотворчество в переходной период развития права // Юридическая техника. 2015. N 9. С. 654.

*(10) Соловьев О.Г. О нормативном закреплении основных требований и правил законодательной техники. // Вестник ЯрГУ. Сер. "Гуманитарные науки". 2010. N 4 (14). С. 43.

*(11) Соловьев О.Г. Указ. соч. С. 43.

*(12) Каменская Е.В. Региональное правотворчество в Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук.- М., 2005. С. 12.

*(13) Палушкин А.В., Павловский А.С. Указ. соч. (выступление Л.В. Андриченко и Ю.А. Тихомирова).

*(14) Бондаренко О.В. Судебная практика и уголовное правотворчество: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2013, С. 11; Попов О.В. Теоретико-правовые вопросы судебного правотворчества в РФ: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Тольятти, 2004, С. 10.

*(15) Уголовный закон. Опыт теоретического моделирования / под ред. В.Н. Кудрявцева и С.Г. Келиной. - М., 1987.

*(16) Цит. по: Павлушкин А.В., Павловский А.С. Современное правотворчество: новые возможности для общества и государства // Журнал российского права. 2015. N 3. С. 152.

*(17) Желдыбина Т.А. Указ. соч. С. 26.

*(18) Власенко Н.А. Разумность, право, правотворчество // Юридическая техника. 2012. N 6. С. 125.

*(19) Дербина А.В. Правосознание как элемент правовой позиции субъекта правотворчества: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Самара, 2011. С. 15.

*(20) Борисов А.С., Меркулов П.А. Некоторые проблемы современного правотворчества в России // Социум и власть. 2015. N 3 (53). С. 67.

*(21) Рыбаков В.А. Указ. соч. С. 654.

*(22) Бюллетень Верховного Суда РФ. http://xn--b1azaj.xn--p1ai/2007/postanovlenie-plenuma-vs-rf/N48-ot-29.11. 2007.html.

*(23) См. выступление С.В. Бошно на круглом столе 26 января 2015 г.

*(24) Борисов А.С., Меркулов П.А. Некоторые проблемы современного правотворчества в России // Социум и власть. 2015. N 3 (53). С. 68; выступление К.В. Всеволжского на круглом столе 26 января 2015 г.

*(25) Дербина А.В. Указ. соч. С. 12.