К вопросу об ответственности государства за вред, причиненный производством по делу об административном правонарушении. Комментарий к определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 19.11.2015 N 305-ЭС15-8490 (А.А. Ягельницкий, О.Д. Петроль, журнал "Вестник экономического правосудия", N 1, январь 2016 г.)

К вопросу об ответственности государства за вред, причиненный производством по делу об административном правонарушении. Комментарий к определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 19.11.2015 N 305-ЭС15-8490

А.А. Ягельницкий,

магистр юриспруденции (РШЧП), ассистент кафедры

гражданского права МГУ им. М.В. Ломоносова, доцент РШЧП,

кандидат юридических наук

О.Д. Петроль,

магистр юриспруденции (РЧШп), частнопрактикующий юрист,

лектор факультета права Московской высшей школы

социальных и экономических наук

Журнал "Вестник экономического правосудия", N 1, январь 2016 г., с. 19-24.

Обстоятельства дела. Обстоятельства дела в той их части, которая в последующем рассматривалась Верховным Судом, таковы. Территориальный орган МЧС составил в отношении общества "Шатовка" (далее - общество) протокол по делу об административном правонарушении. Постановлением мирового судьи, оставленным без изменения решением районного суда, общество привлечено к административной ответственности в виде штрафа. Общество уплатило штраф в бюджет, однако в последующем постановление мирового судьи и решение районного суда были отменены, производство по делу прекращено ввиду отсутствия в действиях общества состава административного правонарушения. Общество обратилось с требованием о возврате ранее уплаченной в качестве административного штрафа суммы из бюджета.

Позиции нижестоящих судов. За рамками настоящего комментария остаются два вопроса: о возможности удовлетворить требование о возмещении расходов на представителя по делу об административном правонарушении и об органах, выступающих от имени РФ по деликтным требованиям. При рассмотрении спора нижестоящими судами большая часть судебных актов была посвящена именно этим вопросам, чем, видимо, обусловливается краткость аргументации судов относительно возврата уплаченного по отмененному постановлению штрафа.

Суды трех инстанций были единогласны, однако несколько разошлись в мотивах. Суд первой инстанции отметил, что истец не доказал наличие вины и причинно-следственную связь между действиями МЧС и уплатой административного штрафа, акцентировав внимание на том, что общество привлечено к ответственности постановлением мирового судьи. Также суд первой инстанции отметил, что отсутствуют основания требовать уплаты административного штрафа как неосновательного обогащения, но не объяснил, почему. Суд апелляционной инстанции указал лишь буквально следующее: "Требование истца о взыскании с ответчика вреда в размере 50 000 руб. оплаченного штрафа в рамках постановления мирового судьи... подлежит отклонению в связи с ненадлежащим способом защиты нарушенного права. В силу положений ст. 41, 49 АПК РФ право об изменении основания или предмета иска принадлежит только истцу и суд не вправе изменять предмет иска. Денежные средства в размере 50 000 руб. не являются вредом. Следовательно, требование истца о взыскании вреда в размере 50 000 руб. не подлежит удовлетворению". Окружной суд, видимо, согласился с позицией суда первой инстанции, отметив следующее: "...суды правомерно указали на то, что истцом не представлены доказательства причинно-следственной связи между действиями ответчика и понесенными истцом убытками в данной части".

Позиция Судебной коллегии. Комментируемым определением акты нижестоящих судов в описанной выше части отменены, требования общества удовлетворены, иск о возврате излишне уплаченного штрафа квалифицирован как требование об убытках, а сама сумма штрафа - как реальный ущерб.

1. Причинно-следственная связь

В комментируемом деле обращает на себя внимание следующая особенность. Окружной суд, традиционно выбирая наиболее сильное основание для оставления актов нижестоящих судов без изменения, сослался на единственное обстоятельство - отсутствие причинно-следственной связи между действиями МЧС и уплатой административного штрафа.

Суд первой инстанции, сделавший этот вывод, особо подчеркнул, что общество привлечено к ответственности постановлением мирового судьи. Логика суда первой инстанции, видимо, была примерно в следующем: да, территориальный орган МЧС составил протокол, но из протокола не возникает обязанность уплатить штраф, в нем не отражается сумма штрафа, он не является исполнительным документом и т.д. Возбуждая дело посредством составления протокола по делу об административном правонарушении, территориальный орган МЧС лишь констатирует наличие достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения (ст. 28.1 КоАП РФ). Решение же о том, имеется ли состав административного правонарушения и нужно ли привлекать лицо к административной ответственности, о виде и мере наказания принимает судья (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ).

Из комментируемого определения с необходимостью вытекает, что Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ (далее - Коллегия) не считает последующее рассмотрение протокола об административном правонарушении судьей обстоятельством, разрывающим причинно-следственную связь между составлением протокола и уплатой административного штрафа. Иными словами, Коллегия, видимо, исходит из того, что привлечение к административной ответственности судьей при рассмотрении протокола является обычным, типовым развитием событий.

Такой подход заслуживает поддержки. Поскольку причинно-следственная связь установлена Коллегией между протоколом по делу об административном правонарушении и последующими убытками, возникающими вследствие признания судьей протокола обоснованным и назначения судьей наказания, а не между постановлением судьи и наказанием, при установлении вины применяется стандартный подход ст. 1069 и 1064 ГК РФ, а не более жесткое правило о необходимости установления вины судьи вступившим в законную силу приговором либо установления очевидно неразумного поведения судьи.

Следовательно, если нижестоящие суды воспримут изложенную в комментируемом определении позицию, то при взыскании убытков, причиненных назначением судом административного наказания, противоправность и вина будут устанавливаться в отношении протокола, а не в отношении судебного акта, т.е. требование п. 2 ст. 1070 ГК РФ приниматься во внимание не будет.

2. Противоправность и вина

Суды нижестоящих инстанций не сказали прямо, противоправно и виновно ли составление протокола при имевшемся наборе обстоятельств. По всей вероятности, причиной этому послужило то, что аргументы об отсутствии причинно-следственной связи и ненадлежащем способе защиты, при своей простоте, достаточным образом объясняли отказ в иске.

Коллегия, вновь имплицитно и, возможно, с выходом за пределы полномочий суда кассационной инстанции установила два обстоятельства: составление протокола по делу об административном правонарушении признано и противоправным, и виновным действием территориального органа МЧС. Наличие указанных двух фактов в тексте комментируемого определения отражается следующей фразой: "При этом доводы МЧС России об отсутствии его вины в возникновении у общества убытков не могут быть приняты во внимание. Производство по делу об административном правонарушении прекращено Нижегородским областным судом. за отсутствием состава административного правонарушения, что свидетельствует о составлении протокола об административном правонарушении без законных оснований".

Таким образом, комментируемое определение подразумевает следующее: если производство по делу об административном правонарушении в дальнейшем прекращено в результате отсутствия состава административного правонарушения либо если в привлечении к ответственности отказано, действия органа, составившего протокол, являются виновными. Из этого можно сделать вывод, что действия являются также и противоправными: бессмысленно устанавливать виновность в отношении непротивоправных действий.

Представляется, что комментируемое определение подразумевает отход от применяемых ранее арбитражными судами критериев вины и противоправности действия по составлению протокола по делу об административном правонарушении. В п. 8 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами" устанавливалось, что законное проведение производства по делу об административном правонарушении и законное применение в отношении истца мер обеспечения такого производства, повлекшие для него неблагоприятные имущественные последствия, не являются основанием для возмещения вреда в соответствии со ст. 1069 ГК РФ. Центральная идея этого пункта такова: "Доказательства того, что изъятие произведено таможенным органом с нарушением преследуемых изъятием целей, без учета принципа соразмерности или иных заслуживающих внимания обстоятельств, сопровождалось злоупотреблением со стороны таможенного органа, в материалах дела отсутствуют".

Таким образом, Президиум ВАС РФ не считал противоправным само по себе производство по делу об административном правонарушении, если отсутствовали доказательства несоразмерности или злоупотребления со стороны органа, составляющего протокол по делу об административном правонарушении, из чего очевидно, что бремя доказывания несоразмерности и злоупотребления возлагалось на истца.

Коллегия, по всей видимости, отступает от этого подхода, вводя сугубо формальный критерий противоправности и вины: если протокол по делу об административном правонарушении завершился прекращением производства либо отказом в привлечении к ответственности ввиду отсутствия состава административного правонарушения, действия органа или должностного лица, составивших протокол, являются противоправными и виновными*(1). С точки зрения наиболее полной защиты интересов физических и юридических лиц от действий органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, такой подход Коллегии также представляется обоснованным.

3. Надлежащий способ защиты

Коллегия повторила позицию, согласно которой правовая квалификация иска как требования о взыскании убытков либо неосновательного обогащения не является элементом основания иска. Таким образом, была поддержана практика окружных судов, прекращавших производство по делу, когда истец проигрывал требование об убытках, а после проигрыша иска заявлял требование о взыскании тех же сумм в качестве неосновательного обогащения (и наоборот). Отказ в требовании, которое было сформулировано истцом как деликтное, в последующем мог привести к отказу в иске о взыскании суммы штрафа как неосновательного обогащения, что едва ли можно было бы признать справедливым.

Вместе с тем есть определенные сомнения в том, является ли верной избранная Коллегией квалификация требования как иска о возмещении реального ущерба. В практике арбитражных судов вопрос о возврате штрафа, уплаченного по впоследствии отмененному судебному постановлению, разрешается через институт поворота исполнения*(2), а если возникает вопрос о природе соответствующего требования, арбитражные суды высказываются в пользу кондикции*(3).

Не вдаваясь в вопросы о существовании конкуренции исков в российском праве в целом и о конкуренции деликтного и кондикционного требований в частности, можно отметить, что Коллегия вполне могла бы удовлетворить заявленный иск, квалифицировав его как требование о компенсации неосновательного обогащения, и тем самым обойти вопросы о причинно-следственной связи, вине и противоправности. Однозначная квалификация требования как деликтного (в отдельный абзац вынесено категоричное суждение: "Денежные средства, уплаченные обществом в качестве штрафа, относятся к убыткам в форме реального ущерба") наталкивает на то, что описанные выше импликации о причинно-следственной связи и вине государственных органов при возбуждении дела об административном правонарушении вряд ли можно считать obiter dicta.

4. Вопрос о процентах на сумму штрафа

В рассматриваемом деле не возник вопрос о том, возможно ли начисление процентов на сумму уплаченного по впоследствии отмененному штрафу и если возможно, то за какой период. В связи с этим интересно соотношение комментируемого определения с определением ВС РФ от 14.09.2015 N 305-КГ15-3882 по делу N А40-65467/2014. В нем обсуждался вопрос о том, должны ли начисляться проценты на сумму добровольно уплаченного административного штрафа. Коллегия поставила под сомнение конституционность отсутствия в КоАП РФ положения о начислении процентов на такую сумму и направила запрос в Конституционной Суд.

Представляется, что квалификация в комментируемом деле требования о возврате штрафа как деликтного может обострить вопрос о том, допускается ли начисление процентов на сумму убытков до вынесения судебного акта об их присуждении, а также способствовать установлению положительного ответа на него как господствующего мнения.

Вывод

Таким образом, хотя и не с абсолютной прямолинейностью, в комментируемом определении продемонстрирован подход, ведущий к ужесточению ответственности органов и должностных лиц, составляющих протоколы по делам об административных правонарушениях, если в последующем совершение административного правонарушения в судебном порядке не подтвердится. Представляется, что этот подход распространяется не только на реальный ущерб в виде уплаченного штрафа, но и на более сложные рубрики убытков.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Комментируемое определение можно истолковать как продолжающее тенденцию установления строгой (безвиновной) ответственности государства за действия органов, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении, за убытки, выразившиеся в расходах на представителей (см. п. 26 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и последовавшую практику окружных судов, по существу исключившую необходимость вины и какой-либо особенной противоправности должностного лица или органа, кроме того, что дело об административном правонарушении не завершилось постановлением о привлечении к ответственности).

*(2) См., напр.: постановление Арбитражного суда Московского округа от 25.12.2014 N Ф05-15985/2014 по делу N А40-78651/14. 

*(3) См., напр.: постановление Арбитражного суда Уральского округа от 12.10.2015 N Ф09-7508/15 по делу N А60-58232/2014. Иное мнение, кажется, у Судебной коллегии ВС РФ по гражданским делам (см.: определение ВС РФ от 12.10.2015 N 16-КГ15-22).