Бесплатная помощь в "интересах правосудия" (М. Сучкова, газета "Новая адвокатская газета", N 6, март 2016 г.)

Бесплатная помощь в "интересах правосудия"

М. Сучкова,

партнер юридической фирмы "Threefold Legal Advisors LLC",

магистр международного права в области прав человека

(Университет Эссекса, Великобритания)

Газета "Новая адвокатская газета", N 6, март 2016 г., с. 14-15.

ЕСПЧ о праве на бесплатную юридическую помощь по делам об административных правонарушениях.

19 ноября 2015 г. Европейский Суд по правам человека вынес постановление по делу "Михайлова против России" (N 46998/08), в котором впервые обозначил свою позицию по вопросу о праве на бесплатную юридическую помощь по делам об административных правонарушениях в России.

В декабре 2007 г. заявительница была привлечена к ответственности за участие в несанкционированном шествии и неповиновении законному распоряжению сотрудника милиции (ст. 19.3, 20.2 КоАП РФ). В совокупности ей был назначен административный штраф в размере 1000 руб.

В ходе производства по делам заявительница неоднократно ходатайствовала о предоставлении ей бесплатной юридической помощи. Она ссылалась на то, что является пенсионеркой, не имеет достаточных средств, чтобы оплатить услуги юриста, и не обладает юридическими знаниями для самостоятельного представления своих интересов. Суды отказали в удовлетворении этих ходатайств, отметив, что российское административное законодательство не предусматривает предоставления бесплатной юридической помощи.

Заявительница при поддержке региональной общественной организации "Сутяжник" обратилась в Европейский Суд с жалобой на нарушение ст. 6 Европейской конвенции по правам человека - о праве на справедливое судебное разбирательство.

"Уголовные" административные дела

В ст. 6 § 1 (с) Европейской конвенции предусмотрено право "пользоваться услугами назначенного <...> защитника бесплатно, когда того требуют интересы правосудия". Эта гарантия, как и ряд других норм указанной статьи, применима лишь в тех случаях, когда речь идет об "уголовном обвинении". Характеристика разбирательства в качестве уголовного является автономной концепцией в практике Европейского Суда и толкуется на основании выработанных Судом критериев. При этом классификация того или иного процесса как уголовного или административного в национальном праве не имеет решающего значения. Особенно это верно в тех случаях, когда согласно национальному праву административными признаются нарушения, которые по своему характеру являются "уголовными", но не характеризуются достаточной общественной опасностью, чтобы регулироваться уголовным правом. В таких делах Европейский Суд принимает во внимание характер нарушения и разбирательства, а также цель и тяжесть максимального наказания, которое может быть назначено.

Соответственно, в деле Михайловой для решения вопроса о наличии у заявительницы права на бесплатную юридическую помощь Суду было необходимо установить, можно ли рассматривать административные разбирательства по ст. 19.3, 20.2 КоАП РФ в качестве "уголовных" по смыслу Европейской конвенции.

Ранее Европейский Суд уже признавал, что дела по административным правонарушениям, предусматривающим в качестве наказания административный арест, считаются "уголовными" по смыслу ст. 6 Европейской конвенции ("Малофеева против России", N 36673/04, постановление от 13 мая 2013 г.). К аналогичному выводу Суд пришел и в деле заявительницы в отношении ст. 19.3 КоАП РФ.

Что касается ст. 20.2 КоАП РФ, которая в качестве максимальной меры ответственности предусматривает административный штраф, то и она, как отметил Европейский Суд, по своему характеру и цели наказания является "уголовной" по смыслу Европейской конвенции (подобный вывод содержится в деле "Каспаров и другие против России", N 21613/07, постановление от 3 октября 2013 г.). Так, запрет, предусмотренный в ст. 20.2 КоАП РФ, представляет собой норму общего характера, поскольку распространяется на широкий круг лиц, а не на определенную группу, как, например, в случае с дисциплинарным производством. Административная процедура возбуждается государственным органом, а дело рассматривается в судебном процессе, в ходе которого лицу, привлекаемому к ответственности, предоставляются некоторые процессуальные гарантии, характерные для уголовного разбирательства, например презумпция невиновности. Наказание в виде штрафа имеет целью не компенсацию ущерба, а предупреждение нарушений, что также свойственно уголовному процессу.

Таким образом, Европейский Суд пришел к выводу о том, что гарантии "уголовной" составляющей ст. 6 Европейской конвенции, в том числе право на получение в определенных случаях бесплатной юридической помощи, применимы в делах заявительницы о привлечении к административной ответственности.

Критерии предоставления бесплатной помощи

Как следует из текста ст. 6 § 1 (с) Европейской конвенции и прецедентной практики Европейского Суда, бесплатная юридическая помощь в случае "уголовного обвинения" должна предоставляться, когда:

а) у лица недостаточно средств для оплаты услуг защитника;

Российское законодательство и правоприменительная практика не предполагают предоставления бесплатной юридической помощи лицам, в отношении которых ведется производство об административном правонарушении, поэтому на национальном уровне не существовало процедуры, в рамках которой могло бы быть установлено, что заявительница не обладает достаточными средствами, чтобы оплатить услуги защитника.

б) этого требуют "интересы правосудия". При установлении наличия второго критерия Европейский Суд учитывает тяжесть правонарушения и максимального наказания, фактическую и правовую сложность дела, влияющую на возможность самостоятельно представлять свои интересы, не имея юридического образования и специальной подготовки, а также личную ситуацию заявителя. Если же лицу может быть назначено наказание, предполагающее лишение свободы, то согласно позиции Европейского Суда возможность получить юридическую помощь, в том числе бесплатно, должна быть обеспечена в любом случае.

Анализируя первый из указанных критериев, Европейский Суд отметил следующее. Российское законодательство и правоприменительная практика не предполагают предоставления бесплатной юридической помощи лицам, в отношении которых ведется производство об административном правонарушении, поэтому на национальном уровне не существовало процедуры, в рамках которой могло бы быть установлено, что заявительница не обладает достаточными средствами, чтобы оплатить услуги защитника. Однако для целей рассмотрения жалобы Михайловой Европейский Суд был готов презюмировать наличие этого критерия, учитывая обстоятельства дела и доводы сторон.

Переходя к вопросу об "интересах правосудия", Европейский Суд признал в отношении ст. 19.3 КоАП РФ, что сама возможность назначения заявительнице административного ареста в качестве наказания обусловливала необходимость предоставления ей бесплатной юридической помощи. Что касается ст. 20.2 КоАП РФ, то, по мнению Европейского Суда, хотя заявительнице грозил лишь сравнительно небольшой штраф, дело было относительно сложным. Так, для эффективной защиты требовалось знать законодательство о публичных собраниях и дать оценку обстоятельствам дела с точки зрения соблюдения правовых гарантий свободы собраний. Кроме того, Европейский Суд отметил, что процесс касался реализации заявительницей ее фундаментальных прав и, следовательно, был значимым для нее. Учитывая, что ни на одном из этапов разбирательства и обжалования Михайлова не имела доступа к юридической помощи, и никто из участников судебного рассмотрения дела не представлял ее интересы, Европейский Суд пришел к выводу, что и в рамках производства по ст. 20.2 КоАП РФ "интересы правосудия" требовали бесплатного предоставления заявительнице услуг юриста.

На основании изложенных соображений Европейский Суд признал, что имело место нарушение ст. 6 § 1, 3 (с) Европейской конвенции.

КС и ЕСПЧ: принципиальное совпадение позиций

Дело Михайловой примечательно и тем, что жалоба заявительницы на невозможность получить бесплатную юридическую помощь по административным делам была рассмотрена не только Европейским Судом, но и Конституционным Судом РФ, который вынес свое определение (от 5 февраля 2015 г. N 236-О) почти на год раньше постановления Европейского Суда.

КС РФ и Европейский Суд разошлись в оценке того, были ли права заявительницы нарушены в данном деле. Согласно позиции Конституционного Суда нет оснований полагать, что заявительница "реально была поставлена в положение, характерное для обвиняемых в уголовном судопроизводстве, и ей действительно угрожала опасность подвергнуться сопоставимым с мерами уголовно-правового воздействия наказаниям" (п. 4 определения). Приходя к такому выводу, КС РФ, однако, в отличие от Европейского Суда, исходил из реальных итогов судебного разбирательства, а не из максимальных наказаний, предусмотренных соответствующими статьями, и дополнительно отметил, что согласно правоприменительной практике арест назначается только в исключительных случаях.

КС РФ указал, что вопрос "о необходимости предоставления привлекаемому к административной ответственности лицу права на получение бесплатной юридической помощи может приобретать конституционное значение в тех случаях, когда обусловленная привлечением к такой ответственности степень реального вторжения в конституционные права и свободы данного лица сопоставима с мерами уголовно-правового воздействия" (п. 3.2 определения).

При этом позиции обоих Судов совпали в принципиальном вопросе о необходимости бесплатной юридической помощи по некоторым административным делам. Так, КС РФ указал, что вопрос "о необходимости предоставления привлекаемому к административной ответственности лицу права на получение бесплатной юридической помощи может приобретать конституционное значение в тех случаях, когда обусловленная привлечением к такой ответственности степень реального вторжения в конституционные права и свободы данного лица сопоставима с мерами уголовно-правового воздействия" (п. 3.2 определения). Кроме того, Суд отметил, что его вывод об отсутствии нарушения прав заявительницы в данном деле "не препятствует федеральному законодателю конкретизировать условия обеспечения юридической помощью лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе посредством определения для отдельных категорий административных дел критериев необходимости предоставления привлекаемому к административной ответственности лицу бесплатной юридической помощи в ходе судебного производства по таким делам" (п. 5 определения).

* * *

Постановление по делу "Михайлова против России" имеет большое значение как для развития практики Европейского Суда по ст. 6 Европейской конвенции, так и для российской правовой системы. Несмотря на то что Европейский Суд воздержался от прямого указания в резолютивной части постановления на необходимость внесения в российское законодательство изменений, направленных на обеспечение права на бесплатную юридическую помощь по некоторым делам об административных правонарушениях, исполнение данного постановления (в случае его вступления в силу)*(1) потребует принятия так называемых мер общего характера. Эти меры должны быть направлены на предотвращение новых нарушений, аналогичных тем, которые уже были выявлены Европейским Судом. Определение содержания мер общего характера и конкретного механизма обеспечения конвенционных прав остается на усмотрение государства, но они в любом случае должны соответствовать стандартам Европейской конвенции в ее толковании Европейским Судом.

Примечание. 2 февраля 2016 г. состоялся вебинар Института права и публичной политики в рамках серии "Современное конституционное и международное правосудие", посвященный постановлению по делу "Михайлова против России". На вебинаре был представлен обзор постановления и рассмотрены правовые и практические последствия выводов Европейского Суда для российской правовой системы. Материалы вебинара доступны на веб-сайте Института права и публичной политики.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление вступает в силу через три месяца после вынесения, если коллегия из пяти судей не удовлетворит обращение стороны о передаче дела в Большую палату для нового рассмотрения (ст. 43 Европейской конвенции).