Контроль и надзор за качеством и безопасностью медицинской деятельности (А. Зорькина, журнал "Законность", N 3, март 2016 г.)

Контроль и надзор за качеством и безопасностью медицинской деятельности

А. Зорькина,

старший прокурор отдела по надзору за соблюдением

прав и свобод человека и гражданина управления

по надзору за исполнением федерального

законодательства прокуратуры Санкт-Петербурга

Журнал "Законность", N 3, март 2016 г., с. 16-18.

В последнее время ввиду значительного количества медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь, а также увеличивающегося числа обращений о нарушениях при её оказании особую актуальность в Санкт-Петербурге приобрели вопросы контроля и надзора в сфере охраны здоровья.

Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ) и подзаконными нормативными правовыми актами определён порядок осуществления контроля и надзора за качеством и безопасностью медицинской деятельности.

Задача прокурорского надзора в указанной сфере - устранение нарушений и предупреждение их впредь посредством проверок деятельности контролирующих органов и медицинских организаций.

Следует отметить, что ст. 87 Федерального закона N 323-ФЗ предусмотрены формы контроля качества и безопасности медицинской деятельности: государственный, ведомственный и внутренний.

Как показывает практика прокурорского надзора в этой сфере, обязанности по контролю за деятельностью медицинских организаций исполняются уполномоченными органами неэффективно.

В ходе проверок установлено, что территориальным органом Росздравнадзора по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, являющимся органом государственного контроля, проверки по обращениям граждан о нарушениях при оказании медицинской помощи в государственных учреждениях здравоохранения, подведомственных органам исполнительной власти Санкт-Петербурга, не проводились. Обращения со ссылкой на ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" необоснованно направлены в комитет по здравоохранению и администрации районов для осуществления ведомственного контроля.

В нарушение ст. 10, 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", пп. 25, 28, 60 Административного регламента, утверждённого приказом Министерства здравоохранения РФ от 23 января 2015 г. N 13н, контроль за исполнением выданных должностным лицам администраций районов Санкт-Петербурга предписаний об организации ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности в подведомственных учреждениях здравоохранения не осуществлялся, внеплановые проверки по истечении сроков исполнения предписаний не проводились, соответственно, вопрос о привлечении к ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ не решался.

При этом в ходе проведённых прокуратурой города и прокуратурами районов Санкт-Петербурга проверок во всех администрациях районов установлены нарушения порядка организации и проведения ведомственного контроля, утверждённого приказом Минздрава России от 21 декабря 2012 г. N 1340н.

Указанные факты нашли отражение в представлении прокуратуры города, внесённом в адрес руководителя территориального органа Росздравнадзора.

Ненадлежащее осуществление контрольных полномочий установлено и в деятельности комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга.

При наличии полномочий на проведение лицензионного контроля комитет длительное время уклонялся от проведения проверок по обращениям о нарушениях лицензиатами порядка предоставления платных медицинских услуг.

Эти нарушения были устранены только после внесения представления прокуратурой города.

Особый вид контроля качества медицинской помощи - вневедомственный контроль, осуществляемый в рамках законодательства об обязательном медицинском страховании (далее - ОМС).

Согласно ст. 38-40 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" на ГУ "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга" и страховые медицинские организации возложены обязанности по экспертизе качества оказанной медицинской помощи, контролю за объёмами, сроками и условиями её предоставления, применению финансовых санкций.

Согласно законодательству страховые медицинские организации обязаны осуществлять защиту прав и законных интересов граждан в сфере обязательного медицинского страхования.

В силу приведённых норм жалобы граждан на некачественное оказание медицинской помощи по договору платных услуг в частной медицинской организации могут быть проверены только органом Росздравнадзора, тогда как подобные обращения в отношении государственных учреждений здравоохранения могут быть рассмотрены как органом исполнительной власти в рамках ведомственного контроля, так и органом Росздравнадзора. В случае же, если медицинская организация (независимо от формы собственности и ведомственной подчинённости) участвует в системе ОМС, жалобы вправе рассмотреть также страховая медицинская организация и территориальный фонд ОМС.

К сожалению, Федеральным законом N 323-ФЗ не урегулированы вопросы очерёдности рассмотрения обращений, относящихся к компетенции одновременно различных органов контроля, а также взаимодействия таких органов при выявлении нарушений.

Практика прокуратуры Санкт-Петербурга свидетельствует о том, что есть сложности с оценкой доводов заявителей об оспаривании актов территориального органа Росздравнадзора по случаям некачественного, по мнению заявителей, оказания медицинской помощи.

В соответствии с ч. 3 ст. 58 Федерального закона N 323-ФЗ гражданам гарантировано право на проведение независимой медицинской экспертизы на условиях и в порядке, установленных положением о независимой экспертизе, утверждаемым Правительством РФ. Однако такое положение до настоящего времени не утверждено, что препятствует реализации гражданами предоставленного права.

С учётом этого обстоятельства при обращении граждан в органы прокуратуры в некоторых случаях в бюро судебно-медицинской экспертизы направляются поручения с вопросами, подлежащими оценке по приложенной медицинской документации с учётом доводов заявителей о допущенных дефектах. На основании ответов экспертов решается вопрос о возможности применения мер прокурорского реагирования.

Отдельным блоком в Федеральном законе N 323-ФЗ регулируются вопросы создания условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг медицинскими организациями (далее - независимая оценка).

Показатели, характеризующие критерии независимой оценки, и требования к информации, размещаемой в сети "Интернет", установлены приказами Министерства здравоохранения РФ от 28 ноября 2014 г. N 787н и от 30 декабря 2014 г. N 956н. Однако в ходе проверки комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга был выявлен факт неразмещения на официальном сайте требуемой информации, что нашло отражение в представлении в адрес вице-губернатора Санкт-Петербурга. В настоящее время приняты организационные меры в целях проведения независимой оценки.

Прокуратуры районов, в свою очередь, провели проверки учреждений здравоохранения, оказывающих медицинскую помощь в рамках программы государственных гарантий, по обеспечению размещения на сайтах в сети "Интернет" информации, необходимой для независимой оценки. По выявленным нарушениям внесены представления руководителям медицинских организаций.

Результаты проверок свидетельствуют о том, что вопросы контроля за качеством медицинской деятельности требуют постоянного внимания со стороны органов прокуратуры.

С учётом изложенного представляется необходимым: принятие Правительством РФ положения об условиях и порядке проведения независимой медицинской экспертизы; определение в Федеральном законе N 323-ФЗ очерёдности рассмотрения обращений граждан, когда оценка доводов относится к компетенции одновременно различных органов контроля; установление порядка взаимодействия между различными органами контроля.