Защита прокурором прав граждан - участников долевого строительства многоквартирных домов (Т. Сушина, журнал "Законность", N 3, март 2016 г.)

Защита прокурором прав граждан - участников долевого строительства многоквартирных домов

Т. Сушина,

старший преподаватель кафедры уголовно-процессуального права

Московского государственного университета имени О.Е. Кутафина

(МГЮА), кандидат юридических наук

Журнал "Законность", N 3, март 2016 г., с. 21-25.

Долевое строительство стало в последние годы наиболее доступным и распространённым способом решения жилищного вопроса для большинства экономически активных и работоспособных граждан, желающих улучшить свои жилищные условия, но не обладающих доходами, которые позволили бы приобрести жильё по текущим рыночным ценам. При этом долевое строительство - наиболее рискованный способ приобретения квартир.

Многие дольщики стали жертвами злоупотреблений застройщиков, связанных с нецелевым использованием полученных денежных средств, "двойными" продажами квартир, незаконным строительством, изменением проектной документации в процессе возведения объекта, некачественным выполнением строительных работ, нарушением сроков сдачи домов в эксплуатацию.

Сегодня даже на бытовом уровне прочно вошло в обиход словосочетание "обманутый дольщик". Таковым принято называть гражданина, вложившего свои денежные средства в строительство жилья, но не получившего взамен обещанной квартиры.

Массовое нарушение прав долевых участников строительства многоквартирных домов, имевшее место в 2004-2013 гг., повлекло рост социальной напряжённости. Для стабилизации ситуации потребовалось вмешательство государства.

Следует отметить, что долевое строительство - одно из приоритетных направлений жилищной политики многих зарубежных стран. К примеру, в США, Канаде, ФРГ, Австрии, Швейцарии, Испании, Франции оно активно развивается, будучи связующим звеном между ограниченными финансовыми возможностями граждан и их потребностями в жилище. В свою очередь, государство в целях предупреждения нарушении жилищных прав граждан играет важную роль в сфере регулирования строительной отрасли*(1).

В результате совместных действий органов власти, бизнеса и общественных организаций, активизации прокурорского надзора удалось пресечь незаконную деятельность нескольких строительных компаний, снизить степень криминализации рынка первичного жилья, достроить "проблемные" объекты и вселить в них обманутых дольщиков.

Начиная с 2005 г. прокуроры ежегодно обобщают состояние законности и надзорную практику исполнения законов о долевом строительстве многоквартирных домов, анализируют результативность принимаемых мер по восстановлению нарушенных прав граждан, привлечению виновных к ответственности. Эти вопросы хорошо проработаны в теории и практике прокурорского надзора*(2).

Однако все проблемы, с которыми сталкиваются дольщики, пока решить не удалось.

По данным статистики, в конце 2014 г. доля обеспеченных доступным жильём семей от семей, желающих улучшить свои жилищные условия, составила всего 18,53%, средняя обеспеченность населения жилой площадью хотя и увеличилась до 23,0 кв. м на человека, но этот показатель в 2 раза меньше аналогичного показателя в странах Евросоюза*(3).

Государственной программой "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" предписано увеличение к 2020 г. масштабов жилищного строительства преимущественно за счёт привлечения денежных средств граждан.

Указанное позволяет сделать вывод о том, что долевое строительство многоквартирных домов имеет долгосрочную перспективу.

Вместе с тем законодательство о долевом строительстве остаётся запутанным и противоречивым, что создаёт объективные предпосылки для фактического нарушения жилищных прав граждан даже при формальном исполнении законов.

Так, сегодня дольщики столкнулись с неожиданными трудностями, связанными с невозможностью оформления в собственность своих жилых помещений и, следовательно, невозможностью распорядиться жилыми помещениями.

Это привело к тому, что в местный бюджет не поступают налоги на имущество физических лиц, подлежащие уплате собственниками жилых помещений. Дольщики и члены их семей, в том числе несовершеннолетние дети, престарелые, инвалиды, без правоустанавливающих документов не могут зарегистрироваться по месту жительства в квартирах-новостройках, а потому не получают социальные и иные государственные услуги.

Другими словами, после ввода в эксплуатацию многоквартирных домов граждане, вложившие в их строительство денежные средства, ремонтируют свои квартиры, вселяются в них, проживают, оплачивают коммунальные услуги, но лишены возможности в установленном законом порядке зарегистрировать право собственности на жилые помещения.

В связи с этим дольщики при отсутствии спора вынуждены обращаться в суды с исками о признании права их собственности на жилые помещения.

Бесспорно, гарантированная ст. 46 Конституции РФ судебная защита - эффективный способ восстановления нарушенных прав.

Вместе с тем "судебные тяжбы" воспринимаются многими дольщиками болезненно, так как они чувствуют себя опять-таки обманутыми со стороны застройщиков, не исполнивших в полном объёме свои обязательства.

Кроме того, подача иска в суд является хлопотной и затратной процедурой. Истцы должны уплатить государственную пошлину, размер которой, исходя из требований подп. 1 п. 1 ст. 333.19 и п. 3 ст. 333.36 НК РФ, может составлять до 60 тыс. руб. К иску прикладывается выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним об отсутствии зарегистрированных прав на квартиру, которая выдаётся территориальными органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии на возмездной основе.

Рассмотрение судами гражданских дел по искам дольщиков к застройщикам о признании права собственности на квартиры длится не менее 2-3 месяцев, а при подаче застройщиком апелляционной жалобы на решение суда в части взыскания с него понесённых истцами судебных расходов - затягивается ещё на несколько месяцев.

Сложившаяся в стране ситуация, обусловленная распространённостью новых проблем в долевом строительстве и необходимостью их быстрого решения, требует дополнительных усилий со стороны прокуроров.

При этом следует принять во внимание то обстоятельство, что, с одной стороны, прокуроры не вправе вмешиваться в деятельность хозяйствующих субъектов, связаны требованиями ст. 45 ГПК, не могут подменять государственные органы в рамках отведённых им полномочий и предмета ведения. С другой стороны, согласно п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре органы прокуратуры обязаны защищать права значительного числа участников долевого жилищного строительства, так как нарушения их прав приобрели особое общественное значение.

Для надлежащей организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов в нынешних условиях следует, в первую очередь, расширить представление о предмете прокурорского надзора.

Так, согласно п. 2 ст. 81 ГК РФ права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр.

Право собственности участника долевого строительства на объект долевого строительства (многоквартирный дом) подлежит государственной регистрации в общем порядке. Основанием для государственной регистрации служат документы, подтверждающие факт постройки многоквартирного дома, а именно: разрешение на ввод дома в эксплуатацию, акт или иной документ о передаче жилого помещения в доме дольщику.

Со дня передачи построенной квартиры дольщик вправе обратиться в регистрирующие органы с заявлением о регистрации права собственности на жилое помещение.

В то же время на практике при наличии только указанных документов зарегистрировать право собственности на квартиру не всегда возможно. Есть "подводный камень", который пока остаётся вне поля зрения прокуроров.

По смыслу ст. 24.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", государственная регистрация права собственности на объект недвижимого имущества, созданный по договору, указанному в этой статье, осуществляется при наличии подписанного властями и застройщиком акта реализации инвестиционного проекта.

В этом документе стороны сделки определяют, какая недвижимость передается в муниципальную или государственную собственность, а какая - в частную собственность застройщика и привлечённых им инвесторов.

Тем самым акт реализации инвестиционного проекта фактически подтверждает прекращение всех обязательств, следующих из инвестиционного контракта, и отражает итоговое распределение площадей в построенном доме. До подписания акта реализации инвестиционного проекта застройщик считается не выполнившим свои обязательства и право на получение помещений, которые он по договору долевого участия в строительстве обязан передать дольщикам, у него не возникло.

Как показывает практика, процесс согласования акта реализации инвестиционного проекта сильно затягивается. Это происходит потому, что зачастую при заключении инвестиционных контрактов изначально причитающаяся процентная доля города не обозначается или обозначается неоднозначно.

Поэтому между участниками инвестиционного проекта возникают серьёзные разногласия по этому вопросу. Органы власти под разными предлогами, в том числе из-за коррупционной составляющей, длительное время не подписывают акты реализации инвестиционных проектов без объяснения причин.

Сложившаяся судебная практика пока защищает дольщиков, удовлетворяя их иски о признании права собственности на квартиры при отсутствии актов реализации инвестиционных проектов. Суды при вынесении решений не учитывают, что в такой ситуации требования дольщиков следуют из обязательственных отношений по инвестиционному контракту. Поэтому они не могут быть удовлетворены путём подачи вещных исков о признании права собственности, так как объект долевого строительства (многоквартирный дом) до государственной регистрации права собственности не входит в предмет гражданского оборота.

В свою очередь, дольщик стороной инвестиционного контракта не указан и не имеет обязательств перед другими участниками инвестиционной деятельности. При отсутствии подписанного акта реализации инвестиционного проекта именно дольщик, для которого квартира в построенном доме является, как правило, единственным жильём, остаётся незащищённым и бессильным, чем создаётся реальная угроза реализации его конституционного права на жилище.

Эта проблема требует от прокурора неординарных решений, принимаемых в рамках предоставленных ему полномочий.

Думается, что вполне уместно здесь внедрить в практику подачу прокурором на основании п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре и ч. 1 ст. 46 ГПК исков в защиту интересов определённого круга лиц о понуждении сторон подписать акт реализации инвестиционного проекта.

Обоснованием таких исков будет аргумент о том, что уклонение стороны инвестиционного контракта от подписания акта его реализации представляет собой неисполнение договорного обязательства, препятствующее другим участникам инвестиционной деятельности, в том числе гражданам, вложившим свои сбережения в строительство дома, оформить права на помещения в доме.

Указанный иск станет надлежащим способом защиты нарушенных прав большой группы дольщиков, к примеру участников долевого строительства конкретного многоквартирного дома, оказавшихся в одинаковой юридико-фактической ситуации.

К сожалению, прокуроры групповые (коллективные) иски не предъявляют. Однако подача прокурором коллективных исков, относящихся к категории публичных исков, не запрещена законом и позволила бы существенно сократить процессуальные сроки рассмотрения гражданских дел судами, минимизировать судебные издержки, облегчить исполнение вступивших в законную силу решений судов, в которых при удовлетворении исков будет содержаться указание о распределении площадей между участниками инвестиционной деятельности.

Предлагаемый вариант решения проблемы согласуется с позицией Конституционного Суда РФ, который не подверг сомнению полномочия прокурора по защите прав граждан в ситуации серьёзных нарушений, имеющих важное общественное значение*(4).

При проверке инвестиционных контрактов прокурор на основании ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вправе обязать стороны изначально определить причитающиеся им площади в многоквартирном доме.

Указанными полномочиями прокурор наделён при осуществлении прокурорского надзора за законностью регионального и местного нормотворчества, поскольку вопросы реализации инвестиционных проектов, связанных со строительством многоквартирных домов, регламентируются правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Федерации или органов местного самоуправления.

При неисполнении требований прокурора об уточнении до начала строительства так называемой "доли города" в результате реализации инвестиционного проекта необходимо возбуждать дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ.

Также необходимо обратить внимание на то, что контрольно-надзорные и административные полномочия в сфере долевого строительства многоквартирных домов переданы с федерального уровня органам исполнительной власти субъектов Федерации.

Поэтому предметом прокурорского надзора остаются вопросы соответствия законам действий, а в некоторых случаях и бездействия указанных органов и должностных лиц, изданных ими правовых актов.

В заключение отметим, что при реализации полномочий по надзору за исполнением законов об участии в долевом строительстве многоквартирных домов, соблюдению жилищных прав граждан и участию в рассмотрении судами дел основная нагрузка возлагается по-прежнему на прокуратуры субъектов Федерации. В связи с этим результативность прокурорского надзора будет определяться правильной организацией работы прокуратур субъектов Федерации во взаимодействии с городскими и районными прокуратурами, на поднадзорных территориях которых ведётся долевое строительство многоквартирных домов.

Пристатейный библиографический список

1. Ашурбеков Т.А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности: Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2009.

2. Бессарабова Т.В. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере реализации права на жилище в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008.

3. Гребенюк О. Правозащитная деятельность прокуратуры по восстановлению жилищных прав обманутых дольщиков // Законность. - 2013. - N 1-2.

4. Ершов О.Г. О необходимости прокурорского реагирования при банкротстве застройщика // Арбитражный и гражданский процесс. - 2013. - N 11.

5. Зимина А.А., Давыдов Ф.Ф. Модели развития жилищной сферы за рубежом // Семейное и жилищное право. - 2013. - N 4.

6. Кундалев-Лычковский Е. Надзор за исполнением законодательства в сфере реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" // Законность. - 2013. - N 7.

7. Летуновский А.С. Доля в стройке - без обмана! Об организации работы органов прокуратуры по восстановлению прав обманутых дольщиков и недопущению нарушений законности в этой сфере // Прокурор. - 2013. - N 2.

8. Терентьева Е. Надзор за соблюдением прав граждан при участии в долевом строительстве многоквартирных домов // Законность. - 2014. - N 7.

9. Шелудякова Т.В., Соломаха Д.В. Право на жилище и государственная жилищная политика в Российской Федерации и зарубежных странах: конституционно-правовой аспект // Семейное и жилищное право. - 2012. - N 6.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Шелудякова Т.В., Соломаха Д.В. Право на жилище и государственная жилищная политика в Российской Федерации и зарубежных странах: конституционно-правовой аспект. - Семейное и жилищное право, 2012, N 6, с. 43-47; Зимина А.А., Давыдов Ф.Ф. Модели развития жилищной сферы за рубежом. - Семейное и жилищное право, 2013, N 4, с. 35-38.

*(2) См.: Бессарабова Т.В. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере реализации права на жилище в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Ашурбеков Т.А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2009; Кундалев-Лычковский Е. Надзор за исполнением законодательства в сфере реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". - Законность, 2013, N 7, с. 22-24; Ершов О.Г. О необходимости прокурорского реагирования при банкротстве застройщика. - Арбитражный и гражданский процесс, 2013, N 11, с. 48-52; Летуновский А.С. Доля в стройке - без обмана! Об организации работы органов прокуратуры по восстановлению прав обманутых дольщиков и недопущению нарушений законности в этой сфере. - Прокурор, 2013, N 2, с. 90-93; Гребенюк О. Правозащитная деятельность прокуратуры по восстановлению жилищных прав обманутых дольщиков. - Законность, 2013, N 1, с. 27-29, N 2, с. 10-14; Терентьева Е. Надзор за соблюдением прав граждан при участии в долевом строительстве многоквартирных домов. - Законность, 2014, N 7, с. 7-9.

*(3) Федеральный портал государственных программ Российской Федерации // http://programs.gov.ru/Portal/programs/passport/5 (дата обращения: 07.05.2015).

*(4) См. об этом: Определение Конституционного Суда РФ от 6 июля 2000 г. N 132-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гришина Геннадия Федоровича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 41 ГПК РСФСР".