Социально-экономическое содержание, правовая регламентация, тенденции развития образовательных услуг (Н.А. Лосева, Н.П. Петрова, журнал "Аудитор", N 3, март 2016 г.)

Социально-экономическое содержание, правовая регламентация, тенденции развития образовательных услуг

Н.А. Лосева,

д-р экон. наук, профессор,

проректор по УМиНИР АНО ВО

"Сергиево-Посадский гуманитарный институт"

Н.П. Петрова,

декан юридического факультета АНО ВО

"Сергиево-Посадский гуманитарный институт"

Журнал "Аудитор", N 3, март 2016 г., с. 50-55.

В статье рассматривается социально-экономическое содержание образовательных услуг, требования к оказанию образовательных услуг, нормативно-правовое регулирование платных образовательных услуг в Российской Федерации, современные тенденции развития рынка образовательных услуг в мире.

Классики экономической теории определяли понятие "услуга" как "...полезное действие той или иной потребительной стоимости - товара ли, продукта ли" [11, c. 203-204].

Подобная наиболее общая трактовка понятия "услуга" применима к действию любой полезности. Эта трактовка способствует более четкому раскрытию специфических характеристик указанного понятия, а также имеет определенное методологическое значение для правильного понимания сущности услуги. Конкретизируя приведенное выше определение, можно утверждать, что услуга вообще означает полезное действие труда, выступающего в качестве деятельности.

Услуга - это... определенная целесообразная деятельность, существующая в форме полезного эффекта труда [8, c. 339].

Особенность потребительной стоимости труда в качестве услуги состоит именно в том, что труд выступает в этом случае полезностью для других членов общества, юридических и физических лиц в форме специфической деятельности.

Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) не дает определения "образовательная услуга", в то же время рассматривает образование как "единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов" [1].

В энциклопедии профессионального образования приводится следующее определение образовательной услуги - комплекс целенаправленно создаваемых и предлагаемых населению возможностей для приобретения определенных знаний и умений, для удовлетворения тех или иных образовательных потребностей. Большинство авторов, исследующих вопрос о сущности данных услуг, приходит к выводу, что под образовательной услугой следует понимать деятельность по передаче знаний, умений, формированию навыков [9, 10].

Основная цель деятельности любого вуза - оказание образовательных услуг. Данные услуги оказываются либо за счет средств федерального бюджета, либо за счет потребителей этих услуг, либо могут оплачиваться третьими лицами - заказчиками.

В названном аспекте единства цели всех вузов, с учетом единого российского образовательного пространства следует признать несколько некорректными термины "негосударственное образование" и "государственное образование". Образование как некая сумма научно обоснованных упорядоченных знаний, навыков, представлений о природе, обществе, человеке, мире в целом не может быть в принципе ни государственным, ни негосударственным. Другое дело, что оно может быть в соответствии с установленными требованиями высшим образованием различного уровня: бакалавриат, магистратура, подготовка научно-педагогических кадров высшей квалификации. При этом уровень образования - это завершенный цикл образования, характеризующийся определенной единой совокупностью требований.

Однако, не секрет, что определенная часть высших учебных негосударственных учреждений создавалась в откровенно корыстных целях их учредителей и руководителей извлечения прибыли за счет взимания платы за обучение и оказания иных платных услуг. Такой подход определил и своеобразие задач организации и содержания деятельности подобных негосударственных вузов, основной чертой которых явилась своего рода оптимизация дохода по минимуму затрат, особенно на обеспечение ресурсами (кадровыми, материальными, учебно-методическими) самого образовательного процесса. Прежде всего, это выражается в экономии на зарплате преподавателей, хотя на первом этапе становления негосударственных вузов она была существенно выше, чем в государственных вузах. Это давало возможность негосударственным вузам привлекать весьма квалифицированные кадры профессоров, доцентов, ученых академических институтов.

Государственные и негосударственные образовательные учреждения по Гражданскому кодексу РФ являются некоммерческими организациями и призваны удовлетворять потребности личности, общества, государства в организации образовательной деятельности.

Федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования обеспечивают:

1) единство образовательного пространства Российской Федерации;

2) преемственность основных образовательных программ;

3) вариативность содержания образовательных программ соответствующего уровня образования, возможность формирования образовательных программ различных уровня сложности и направленности с учетом образовательных потребностей и способностей обучающихся;

4) государственные гарантии уровня и качества образования на основе единства обязательных требований к условиям реализации основных образовательных программ и результатам их освоения [1, ст. 11].

Правовое регулирование возмездного оказания услуг регламентируется главой 39 Гражданского кодекса РФ. В статьях 779-783 рассматривается договор возмездного оказания услуг, исполнение договора, оплата услуг, односторонний отказ от исполнения договора, правовое регулирование договора возмездного оказания услуг, который распространяется на образовательные услуги.

С 1 сентября 2013 г. вступил в силу новый Закон об образовании. В связи с этим многие нормативные правовые акты в сфере образования приводятся в соответствие с действующим законодательством. Изменения коснулись и правил оказания платных услуг образовательными организациями.

Статья 101 Закона об образовании разрешает осуществление образовательной деятельности за счет средств физических и юридических лиц по договорам об оказании платных образовательных услуг. Платные образовательные услуги представляют собой образовательную деятельность по заданиям и за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам об оказании платных образовательных услуг. Доход от оказания платных образовательных услуг используется указанными организациями согласно уставным целям.

В п. 2 названной статьи оговорено, что платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов. Средства, полученные образовательными организациями при оказании таких услуг, возвращаются оплатившим эти услуги лицам.

Пунктом 3 ст. 101 установлено, что организации, осуществляющие образовательную деятельность за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, вправе осуществлять образовательную деятельность за счет средств физических и (или) юридических лиц на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

На основании п. 9 ст. 54 Закона об образовании с целью реализации данной нормы постановлением Правительства РФ от 15.08.2013 N 706 утверждены новые Правила оказания платных образовательных услуг (далее - Правила). Согласно указанным Правилам физическое или юридическое лицо, имеющее намерение заказать либо заказывающее платные образовательные услуги для себя или иных лиц на основании договора, является "заказчиком". Названное определение заменило понятие "потребитель", присутствовавшее в Правилах оказания платных образовательных услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 05.07.2001 N 505, действовавших до 1 сентября 2013 г.

Исполнитель - это организация (в соответствии с Законом об образовании исполнителем может быть как организация, так и индивидуальный предприниматель), осуществляющая образовательную деятельность и предоставляющая платные образовательные услуги обучающемуся.

Во исполнение пунктов 9-10 Правил до заключения договора и в период его действия исполнитель обязан предоставлять заказчику достоверную информацию о себе и оказываемых платных образовательных услугах, обеспечивающую возможность их правильного выбора, и иную необходимую информацию, предусмотренную Законом об образовании и Законом от 07.02.1993 N 2300-1 "О защите прав потребителей".

Эта информация предоставляется исполнителем в месте фактического осуществления образовательной деятельности, а также в месте нахождения филиала организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Статья 54 Закона об образовании посвящена форме и содержанию договора об образовании. Договор об образовании заключается в простой письменной форме между:

1) организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и лицом, зачисляемым на обучение (родителями (законными представителями) несовершеннолетнего лица);

2) организацией, осуществляющей образовательную деятельность, лицом, зачисляемым на обучение, и физическим или юридическим лицом, обязующимся оплатить обучение лица, зачисляемого на обучение.

В договоре об образовании должны быть указаны основные характеристики образования, в том числе вид, уровень и (или) направленность образовательной программы (часть образовательной программы определенных уровня, вида и (или) направленности), форма обучения, срок освоения образовательной программы (продолжительность обучения).

В договоре об образовании, заключаемом при приеме на обучение за счет средств физического и (или) юридического лица (далее - договор об оказании платных образовательных услуг), указываются полная стоимость платных образовательных услуг и порядок их оплаты. Увеличение стоимости платных образовательных услуг после заключения такого договора не допускается, за исключением увеличения стоимости указанных услуг с учетом уровня инфляции, предусмотренного основными характеристиками федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Сведения, указанные в договоре об оказании платных образовательных услуг, должны соответствовать информации, размещенной на официальном сайте образовательной организации в сети Интернет на дату заключения договора [1, ст. 54].

Правила оказания платных образовательных услуг утверждаются Правительством Российской Федерации [3].

Примерные формы договоров об образовании [4-7] утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, а именно - Министерством образования и науки РФ.

Следует отметить, что в России, как и во всем мире, происходит коммерциализация (товаризация) образования. Образование становится услугой, которая имеет все необходимые свойства товара и, следовательно, как любой объект рынка, оценивается. Идет процесс транснационализации образования, автономизации образовательных учреждений, формирования подходов к становлению транспарентного образования, включения образовательных учреждений в цепочки ценностей, которые сформированы на рынке товаров и услуг сектора образовательных услуг, становления внутри общества, основанного на знаниях, своего рода рынка знаний и компетенций [12].

Государство на рынке образовательных услуг выполняет разнообразные функции. После вступления России на международный рынок образовательных услуг в соответствии с подписанными различного рода соглашениями происходит некоторая модификация систем взаимодействия государства и негосударственных институтов оценки гарантий качества образования. Возможно несколько механизмов этого взаимодействия. Некоторые вузы готовы работать по показателям госаккредитации, но по-своему. Этот механизм имеет конкурентный характер, например, возможна конкуренция между Рособрнадзором, который по факту выполняет функции аккредитационного агентства, и некой государственной организацией, которая делает то же самое с теми же экспертами и пытается получить какие-то иные показатели.

Другой механизм - механизм признания. Он отличается от предыдущего, где господствует конкуренция, тем, что здесь имеет место совместная эволюция сторон, которая базируется на взаимной интеграции, когда стороны, имея взаимный интерес, движутся вместе. По мнению многих авторов, механизм признания является наиболее адекватным на сегодняшний день в нашей стране в сфере оценки качества и оценки гарантий качества.

Механизм признания доминирует за рубежом в процессе оценки качества образовательных услуг как на программном, так и на институциональном уровне. Главное - добиться признания применяемых методик и результатов оценки от всех заинтересованных сторон рынка образовательных услуг (образовательных учреждений, работодателей, потребителей, самого государства как проводника образовательной политики). Каждая из этих сторон во всем мире стремится выстроить собственное понимание качества образования. Например, работодателей интересуют, прежде всего, профессиональные компетенции выпускников, и именно профессиональные компетенции рассматриваются как свидетельство качества образования, как фактор конкурентоспособности всех участников рынка образовательных услуг: и самого вуза, и выпускников, и тех, кто проводит эту оценку качества. Подходы государства более разносторонние - важным признается также формирование у учащихся социально значимых качеств, гибкость и доступность образования, макроэкономические факторы.

Основной эффект оценки качества образования заключается в том, что создаются условия, в которых все заинтересованные стороны находятся в режиме постоянного мониторинга и взаимодействия с учебными заведениями, фиксируются и наблюдаются закономерности и тренды - позитивные и негативные - развития учебного заведения, составляется мнение о том, что оно собой представляет в статическом и динамическом формате.

Возвращаясь к вопросу транснационализации, нельзя не сказать о болонских преобразованиях, которые вызывают неоднозначные мнения среди ученых. В российском академическом сообществе высказывается озабоченность относительно присоединения России к GATS - Генеральному соглашению по торговле услугами, инициированному Всемирной торговой организацией (ВТО).

В Генеральном соглашении о торговле услугами (GATS) 1994 г., действующем в системе ВТО, определения понятия услуги не содержится, но для целей Соглашения используется специальный классификатор, содержащий перечень 160 видов услуг, сгруппированных по следующим 12 разделам: деловые услуги (46 видов); услуги связи (25); строительство и инженеринг (5); дистрибьюторские услуги (5); общеобразовательские услуги (5); услуги по окружающей среде (4); финансовые услуги, включая страхование (17); услуги по охране здоровья и социальные (4); услуги в области туризма и путешествий (11); организация досуга, культуры и спорта (5); транспорт (33); прочие услуги.

В течение десяти лет в рамках Болонского процесса неоднократно обсуждалась тема распространения GATS на высшее образование. Следует отметить, что тревожные оценки высказываются академическими деятелями государств, уже давно являющихся членами ВТО. На болонском семинаре в Афинах "Исследование социальных аспектов Европейского пространства высшего образования" (2003 г.) его участники договорились о принципах, которыми необходимо руководствоваться в переговорах с Всемирной торговой организацией:

1) "любые переговоры по торговле образовательными услугами не должны ставить под угрозу финансирование государственного образовательного сектора";

2) они не могут подвергать сомнению соглашение о признании "права каждой страны реализовывать соответствующие механизмы обеспечения качества";

3) необходимо гарантировать возможность для создания новых и поддержке уже имеющихся способов и инструментов регулирования и финансирования на национальном и международном уровнях;

4) допускается разработка альтернативных структур "для интернационализации в рамках болонского процесса и на международной арене" на основе академического сотрудничества, доверия и уважения к многообразию;

5) требуется "оценить воздействие GATS на системы образования с правовой точки зрения, учитывая при этом роль высшего образования в обществе";

6) необходимо обеспечить прозрачность переговоров и вовлечение в процесс переговоров всех заинтересованных сторон.

Организация Education International (EI), членами которой являются более одного миллиона профессоров и исследователей, в Меморандуме о Болонском процессе (2005 г.) заявила: "Не рынок и связанные с ним кратковременные тенденции, не коммерческие интересы, а прежде всего стремление к знаниям должно определять цели и содержание академических курсов и научных исследований. Поэтому необходимо приостановить все переговоры о включении высшего образования в Генеральное соглашение по торговле услугами, а контроль над транснациональным образованием во всех секторах возложить на ЮНЕСКО" [13]. Далее в меморандуме можно прочитать: "Генеральное соглашение по торговле услугами (GATS) не уделяет должного внимания вопросам обеспечения качества, поэтому существует реальная угроза, что оно откроет рынок неконтролируемым провайдерам высшего образования, единственная цель которых - увеличение прибыли" [13, с. 4].

Современные российские негосударственные вузы, оказывая своим студентам платные образовательные услуги, часто оправдывают опасения ученых, высказывающихся об опасности коммерциализации образования. Следует согласиться с мнением В.И. Байденко [14], что "Болонский процесс в России, как, впрочем, и вся программа развития образования, не может находиться в тесном туннеле экономических интересов пока еще социально не ориентированного отечественного бизнеса".

К сожалению, можно констатировать, что в настоящее время появляются новые позиции относительно роли и задач высшего образования, согласно которым ценности социальной справедливости перемещаются на второй план, уступая место экономическим интересам.

Литература

1. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

2. Закон РФ от 07.02.1993 N 2300-1 "О защите прав потребителей".

3. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2013 г. N 706 "Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг".

4. Приказ Министерства образования и науки РФ от 13 января 2014 г. N 8 "Об утверждении примерной формы договора об образовании по образовательным программам дошкольного образования".

5. Приказ Министерства образования и науки РФ от 9 декабря 2013 г. N 1315 "Об утверждении примерной формы договора об образовании по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования".

6. Приказ Министерства образования и науки РФ от 21 ноября 2013 г. N 1267 "Об утверждении примерной формы договора об образовании на обучение по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования".

7. Приказ Министерства образования и науки РФ от 25 октября 2013 г. N 1185 "Об утверждении примерной формы договора об образовании на обучение по дополнительным образовательным программам".

8. Большая советская энциклопедия: том 27. - третье издание. - М.: Изд-во "Советская энциклопедия", 1977. - 623 с.

9. Куров С.В. Образовательные услуги: гражданско-правовой аспект: учебное пособие. М.: РАГС, 1999. - 120 с.

10. Владыкина Т.А. К понятию образовательной услуги высшего учебного заведения / Юрист ХХ века: реальность и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (19-20 апреля 2001 года). - С. 86.

11. Маркс К., Энгельс Ф. Полное собрание сочинений. Т. 23 / К. Маркс, Ф Энгельс. - М.: Политиздат, 1981. - 907 с.

12. Рубин Ю.Б. Формирование эффективных стратегий взаимодействия в сфере оценки гарантий качества образования в мировой и российской практике // Высшее образование в России. - 2009. - N 2.

13. Болонский процесс: Бергенский этап / Под науч. ред.: В.И. Байденко. - М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов: РосНОУ, 2005.

14. Болонские преобразования: проблемы и противоречия // Высшее образование в России. - 2009. - N 7.