О направлениях деятельности прокуратуры (О.А. Кожевников, журнал "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2016 г.)

О направлениях деятельности прокуратуры

О.А. Кожевников,

кандидат юридических наук, доцент УрГЮУ (Екатеринбург)

Журнал "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2016 г., с. 109-114.

Концепция судебной реформы в Российской Федерации, одобренная постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г., Концепция развития прокуратуры Российской Федерации (на переходный период) 1994 г. и не обсуждавшаяся Концепция развития прокуратуры Российской Федерации 1998 г. не дали четкого ответа на многие вопросы об организации и деятельности отечественной прокуратуры. В результате после 1995 г. в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) не менее 22 раз вносились изменения (последние - в 2015 г.). К тому же Закон дополнили 20 новыми статьями, две статьи (20.1 и 31) исключили. Наиболее часто пересматривались ст. 43 и 44 (по шесть раз), 40.1 и 48 (по четыре раза). Наибольшее количество изменений было внесено в 1999, 2007 и 2010 гг. (16, 19 и 26 соответственно). В первоначальном виде остались лишь 16 статей*(1).

Изменения и дополнения коснулись и направлений деятельности российской прокуратуры, закрепленных в ст. 1 Закона о прокуратуре*(2). Остановимся на некоторых из них.

1. Надзор за исполнением законов. В абз. 1 п. 2 ст. 1 указано, что прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Однако законодатель даже не попытался исправить логическую ошибку, допущенную им в первоначальной редакции: поставил в одну плоскость общее (надзор за исполнением законов) и частное (надзор за соответствием законам издаваемых правовых актов), что, на наш взгляд, недопустимо. Правильнее было бы указать лишь надзор за исполнением законов.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (абз. 2 п. 2 ст. 1, ст. 26-28). Мы полагаем, что так как все права человека и гражданина закрепляются Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, то любое нарушение закона неизбежно влечет нарушение прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, данное направление (гл. 3) было выделено искусственно, что подтверждается следующим.

Во-первых, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - это основа деятельности прокуратуры, обеспечивающей исполнение законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; исполнение законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. В соответствии с п. 3 ст. 1 прокуроры "участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами".

Во-вторых, указанный в ст. 21 и 26 состав органов, надзор за законностью деятельности которых осуществляет прокуратура, один и тот же.

В-третьих, в двух рассмотренных направлениях прокуратуре отводятся одинаковые полномочия.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (абз. 3 п. 2 ст. 1, ст. 29-30). С нашей точки зрения, ни название направления, ни его содержание не отражают сущности деятельности прокурора в этой сфере. Данное направление следует разделить на два: 1) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и 2) надзор за исполнением законов в досудебном производстве по уголовному делу. Здесь нужно было бы учесть опыт других государств (например, Казахстана, Беларуси), в законы которых введены две главы, посвященные отдельно надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности и надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.

В первом направлении, имеющем свои задачи и предмет, прокурор обладает особыми полномочиями, обусловленными его спецификой.

Во втором направлении, мы полагаем, Закон должен учитывать не только правоохранительные органы, но и широкий круг иных субъектов, принимающих участие в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Отметим, что УПК РФ выделяет участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения, где кроме прокурора, следователя, начальника следственного отдела, органа дознания, дознавателя упоминает потерпевшего, частного обвинителя, гражданского истца, их представителей (гл. 6), участников уголовного судопроизводства со стороны защиты (гл. 7), иных участников уголовного судопроизводства (гл. 8). Данные субъекты также могут нарушать правовые нормы.

Изложенное, с нашей точки зрения, необходимо принять во внимание при разработке нового Закона о прокуратуре.

4. Надзор за исполнением законов судебными приставами (абз. 4 п. 2 ст. 1). Ни одной нормы, регламентирующей полномочия прокурора в данном направлении, в Законе не установлено. Это, видимо, связано с тем, что структура Федеральной службы судебных приставов РФ (ФССП) неоднородна. В нее включены подразделения по обеспечению установленного порядка деятельности судов, судебные приставы-исполнители, а также в соответствии со ст. 40 УПК РФ - государственные гражданские служащие-дознаватели, а потому деятельность прокурора неоднородна. В зависимости от того, какое подразделение службы проверяется, прокурор применяет нормы федеральных законов или "О судебных приставах", или "Об исполнительном производстве" либо нормы УПК РФ. Так как ФССП является одной из федеральных служб, т.е. находится в числе органов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокуратура, подобная детализация, как нам представляется, нецелесообразна.

5. Уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ (абз. 6 п. 2 ст. 1). Если до издания Федерального закона от 5 мая 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" можно было говорить об уголовном преследовании как праве прокурора на возбуждение уголовного дела и производство предварительного следствия, а также о наличии следственного аппарата в структуре органов прокуратуры, то с принятием Указа Президента РФ от 27 сентября 2010 г. N 1182 о создании на базе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации Следственного комитета Российской Федерации прокурор утратил это право. Понимать же под преследованием лишь поддержание государственного обвинения по уголовным делам, на наш взгляд, не совсем правильно, ибо поддержание обвинения есть элемент другого направления деятельности прокурора - участия в рассмотрении дел судами. В связи с указанным мы полагаем, что законодатель в УПК и Законе о прокуратуре должен разъяснить, что входит в понятие "уголовное преследование", касающееся деятельности прокурора.

6. Участие прокуроров в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (п. 3 ст. 1). Важно учитывать, что данное направление включает в себя несколько участков деятельности, связанных со спецификой видов судопроизводства (гражданского, арбитражного, административного, конституционного, уголовного), что тоже должно найти отражение в Законе.

7. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (абз. 7 п. 2 ст. 1 и ст. 8). В 1988 г. В.М. Савицкий ставил вопрос: почему координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью не распространяется на разработку мер предупреждения преступлений, ведь такие меры разрабатывают не только правоохранительные органы, но и иные органы (просвещения, здравоохранения и т.п.), а координировать их усилия в этом направлении особенно важно*(3)? Для эффективного осуществления такой координации, а также надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокуратуре необходимо иметь информационную базу о преступности, ее состоянии и динамике. В связи с этим Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 4-ФЗ на Генеральную прокуратуру Российской Федерации возложено ведение государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора (ст. 51 Закона). Задача нового регистрационно-аналитического направления - создание единой, независимой от ведомственной принадлежности статистической отчетности по борьбе с преступностью*(4). Отметим, что упоминания об этом направлении в ст. 1 Закона о прокуратуре до сих пор нет.

8. Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 9.1). Данной статьей прокуратура наделяется новым видом деятельности, который, несомненно, требует внесения в ст. 1 Закона.

К сожалению, в Законе о прокуратуре не нашли отражения и новые полномочия прокурора, закрепленные в других законах, в частности в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Так, ст. 9 этого Закона предписывает в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органам государственного контроля (надзора), органам муниципального контроля направлять проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры, которые их рассматривают на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля и вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля о проведении совместных плановых проверок.

Названные органы рассматривают предложения органов прокуратуры и по их итогам направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы.

Органы прокуратуры в срок до 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, которая формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на своем официальном сайте в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года.

В Законе о прокуратуре не нашли отражения и положения Федерального закона от 22 апреля 2004 г. N 19-ФЗ о том, что компетентным органом Российской Федерации по Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения, подписанной в Москве 28 марта 1997 г., является Генеральная прокуратура Российской Федерации. Действует также Федеральный закон от 13 июня 1996 г. N 66-ФЗ, в котором установлено, что для ратификации Договора между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о выдаче компетентными органами со стороны Российской Федерации являются Генеральная прокуратура РФ и Министерство юстиции РФ. Как представляется, в Законе о прокуратуре необходимо указать, что Генеральная прокуратура:

компетентный орган Российской Федерации по Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения;

один из субъектов воздействия на организации, посягающие на права и свободы российских граждан в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2008 г. N 272-ФЗ "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации".

9. Право прокурора на возбуждение дел об административных правонарушениях и на проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами (абз. 8 п. 2 ст. 1). Однако, как нам кажется, выделение этой нормы в качестве отдельного направления вряд ли оправданно, ибо подобные нормы уже есть в Законе. Так, в ст. 25 указано, что "прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении". Данное постановление подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме. Часть 3 ст. 27 говорит о том, что "в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушения". Кроме того, это полномочие не имеет самостоятельного значения, так как проведение административного расследования и возбуждение дел об административных правонарушениях есть реагирование на административный проступок, выявление которого происходит в рамках надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, действующих на территории РФ (гл. 1), и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (гл. 2).

В силу ст. 12 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц (их супруги или супруга и несовершеннолетних детей) их доходам может осуществляться Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами по решению Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации либо должностного лица, определяемого Президентом Российской Федерации в порядке, предусмотренном данным Законом, и нормативными правовыми актами Президента РФ. Думается, что эти нормы с оговорками о надзоре (а не контроле) должны быть включены в Закон о прокуратуре и быть указаны в ст. 1 как одно из направлений ее деятельности.

Список литературы

Винокуров А.Ю., Васъкина И.А. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации": 20 лет правового регулирования прокурорской деятельности в современной России // Вестн. Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2012. N 4.

Кожевников О.А. О некоторых вопросах государственной регистрации преступлений // Состояние и перспективы развития правового государства в Российской Федерации: материалы Всерос. науч.-практ. конф. Челябинск, 2001.

Кожевников О.А. О новом направлении деятельности органов прокуратуры // Рос. юрид. журн. 2009. N 2.

Кожевников О.А. Сокрытие преступлений от учета как правовая проблема и пути ее разрешения" // Актуальные проблемы реформирования экономики и законодательства России и стран СНГ: материалы Междунар. науч.-практ. конф. Челябинск, 2002.

Савицкий В.М. Об основных направлениях деятельности советской прокуратуры // Вопросы теории и методов следственной работы: сб. ст. Иркутск, 1988.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Винокуров А.Ю., Васькина И.А. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации": 20 лет правового регулирования прокурорской деятельности в современной России // Вестн. Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2012. N 4. C. 26-31.

*(2) О том, что выделение различных направлений деятельности прокуратуры носит произвольный, не поддающийся единой классификации характер, говорил в 1988 г. В.М. Савицкий (подробнее см.: Савицкий В.М. Об основных направлениях деятельности советской прокуратуры // Вопросы теории и методов следственной работы: сб. ст. Иркутск, 1988. С. 37-41).

*(3) Савицкий В.М. Указ. соч. С. 39-40.

*(4) Предложения об этом были высказаны нами еще в начале 2000-х гг. Из 274 анкетированных прокуроров и следователей их поддержал 31%. Подробнее см.: Кожевников О.А. О некоторых вопросах государственной регистрации преступлений // Состояние и перспективы развития правового государства в Российской Федерации: материалы Всерос. науч.-практ. конф. Челябинск, 2001; Его же. Сокрытие преступлений от учета как правовая проблема и пути ее разрешения // Актуальные проблемы реформирования экономики и законодательства России и стран СНГ: материалы Междунар. науч.-практ. конф. Челябинск, 2002; Его же. О новом направлении деятельности органов прокуратуры // Рос. юрид. журн. 2009. N 2.