Роль территорий Российской Федерации опережающего социально-экономического развития в деофшоризации Российской Федерации (Л.Р. Идрисова, журнал "Экономика и право. XXI век", N 1, январь-март 2016 г.)

Роль территорий Российской Федерации опережающего социально-экономического развития в деофшоризации Российской Федерации

Л.Р. Идрисова,

аспирант Института экономики Российской академии наук

Журнал "Экономика и право. XXI век", N 1, январь-март 2016 г., с. 118-125.

В декабре 2014 г. Государственной Думой Российской Федерации был принят Федеральный закон N 473 "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации". Создающиеся территории опережающего социально-экономического развития являются российским аналогом офшорной зоны. Прежде чем начать говорить о новом Федеральном законе [6], рассмотрим, что такое деофшоризация, оффшоры и антиофшоры.

Деофшоризация в настоящее время является одной из самых актуальных тем для российской экономики. Ранее политические руководители страны неоднократно призывали прекратить вывод денежных средств за пределы государства, а выведенные вернуть обратно. Сейчас простые призывы перешли в реальные действия. Не только в теории, но и на практике проводится борьба с коррупцией, которая непосредственно связана и с офшоризацией, что свидетельствует о новом этапе антиофшорной политики государства.

А.С. Захаров, известный российский эксперт в области международного налогового права, 22 мая 2013 г. впервые дал определение понятия "деофшоризация". По его словам, "деофшоризация - проведение государством комплекса мероприятий в законодательной, правоприменительной и информационной областях для снижения или исключения впоследствии вовлеченности в национальный хозяйственный оборот резидентов под видом иностранных лиц или с использованием иностранных правовых конструкций, преследующих преимущественно незаконные или недобросовестные цели" [1].

Проблема офшоров рассматривалась намного ранее и по настоящее время продолжает исследоваться. По данной тематике выпущено множество специализированной литературы. Б.А. Хейфец - один из ведущих деятелей, который подробным образом рассматривает офшоры. По этой теме им опубликовано несколько работ, в том числе монографию "Офшорные юрисдикции в глобальной и национальной экономике" [8]. Помимо этого, он неоднократно направлял предложения в органы государственного управления, выступал на научных конференциях. В одной из своих работ, "Деофшоризация российской экономики: возможности и пределы" [7], он отметил, что в международном сообществе в 2000-е годы происходит активизация антиофшорной политики, значительно усложнились модели использования офшоров. "Связки" компаний из престижных юрисдикций и классических офшорных получили большое распространение из-за предоставления льгот по налогообложению с полученного дохода за рубежом; иначе их называют "спарринг-офшорами". Несмотря на дополнительные затраты, бизнес получал высокий статус. Профессионалы налогового планирования не напрасно нередко стали называть компании из престижных юрисдикций "компаниями-прокладками". Широкое распространение в научной литературе получил термин "Special Purpose Entity/Vehicle (SPE/SPV)", что в переводе означает "компания специального назначения". Такие компании созданы для конкретных целей и позволяют весьма эффективно управлять отдельными финансовыми потоками. Спаринг-офшорными юрисдикциями чаще всего выступают такие страны, как Великобритания и Дания, Нидерланды и Канада, Франция и Испания, Исландия и Италия, Греция и Австрия, Новая Зеландия и Венгрия, Ирландия и Соединенные Штаты Америки, Португалия и Люксембург, Ирландия. В некоторых спарринг-офшорных юрисдикциях компании специального назначения стали играть особую роль.

Приведем несколько примеров:

- 2011 год, Нидерланды: 3 207 млн. долларов - объем входящих ПИИ, из них для "SPE" предназначалось 2 625 млн. долларов; для исходящих инвестиций показания были следующие: 4 002 и 3 023 млн. долларов;

- Люксембург, тот же год. Входящие инвестиции составили 2 129 млн. долларов, из которых для "SPE" предназначалось 1 987 млн.; для исходящих ПИИ пришлось 2 140 и 1 945 млн. долларов соответственно (по данным OECD, 2013. Р. 18) [7].

Кроме того, цепочки компаний из менее престижных офшорных юрисдикций и более престижных получают все большее распространение. К классическим только в начале 2000-х годов относилось около 40-50 офшоров. Если учесть их количество в связке с другими юрисдикциями, то это число возрастает почти в два раза.

23 декабря 2014 г. Государственная Дума России приняла Федеральный закон "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" (сокращенно - ТОСЭР). 25 декабря того же года он был одобрен Советом Федерации. 29 декабря 2014 г. вышеуказанный Закон был подписан Президентом страны В.В. Путиным.

Согласно данному Закону, на территории Российской Федерации будут создаваться особые площадки для развития инвесторов со значительными налоговыми и административными преференциями. По сообщению РИА "PrimaMedia" со ссылкой на официальный сайт Кремля, Дальний Восток станет пилотным регионом в создании ТОСЭРов. Вышеуказанный Закон определяет территорию опережающего социально-экономического развития как часть территории субъекта Федерации. На этой территории, согласно решению правительства страны, устанавливается особый правовой режим по осуществлению предпринимательской, любой другой деятельности с целью формирования наиболее благоприятных условий для привлечения инвесторов, ускорения процесса социально-экономического развития. Немаловажным фактором является и создание наиболее комфортных условий для полноценного обеспечения жизнедеятельности граждан. По решению Правительства Российской Федерации ТОСЭР создается на 70 лет. Уполномоченный федеральный орган (например, для ДФО им является Минвостокразвитие) для этого должен внести в кабинет министров соответствующее предложение. Перед этим данное предложение должно быть согласовано с региональными властями и местным самоуправлением. Финансирование создания инфраструктуры ТОСЭРов будет осуществляться за счет бюджетных средств местного и регионального, а также федерального уровня и со стороны внебюджетных источников. Для постоянного наблюдения за работой территории опережающего социально-экономического развития создаются наблюдательные советы. В их состав входят представители профсоюзов (которые, помимо выполнения различных функций, принимают непосредственное участие в решении вопросов, связанных с привлечением специалистов из-за границы) и всех уровней власти. В Законе нашла свое место и принципиальная позиция Юрия Трутнева (заместитель Председателя Правительства страны - полномочный представитель Президента в Дальневосточном федеральном округе), касающаяся приоритета граждан России при трудоустройстве. В предложении, которое подает уполномоченный федеральный орган в правительство, должны быть отражены потребности в привлечении иностранных специалистов для создания территории опережающего социально-экономического развития. Решение всех хозяйственных и административных вопросов на территории опережающего развития, в частности строительства дорог и их эксплуатации, организации транспортного обслуживания и электро-водо-газоснабжения, возлагает на себя специально созданная управляющая компания, которая наделяется широким перечнем полномочий. Другими словами, компания решает задачи многофункционального центра по предоставлению муниципальных и государственных услуг по так называемой системе одного окна. Индивидуальный предприниматель, юридическое лицо, решившие стать резидентом ТОР, должны подать заявку в управляющую компанию. Как говорилось выше, на территории опережающего социально-экономического развития действует для предпринимательской, любой другой деятельности особый правовой режим [6, ст. 17].

Преимущества, которые предоставляет такой режим:

- арендная ставка устанавливается по особым льготным ставкам;

- для резидентов - особое налогообложение;

- особые условия осуществления муниципального и государственного надзора, контроля;

- применяется процедура свободной таможенной зоны;

- приоритет при подключении к объектам инфраструктуры и многое другое.

Помимо вышесказанного, Федеральный закон "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" распространяется на аквакультурную деятельность и рыболовство, сохранение водных биологических ресурсов. Это закреплено в ст. 21 Закона [6, ст. 21]. Содержание данной статьи заключается в устранении возможных коллизий в правовом регулировании вопросов, связанных с рыбоводством и аквакультурной деятельностью, рыболовством и сохранением водных биологических ресурсов, с регулированием деятельности территории опережающего развития.

Для приморских регионов Дальнего Востока эти вопросы особенно актуальны. Приморские регионы дают свыше половины всех выловов водных биологических ресурсов России. Напомним, что еще в 2013 г., обращаясь к парламентариям, Президент Российской Федерации В.В. Путин ставил задачи по созданию сети территорий опережающего социально-экономического развития. Он акцентировал внимание на приоритетности решения данной задачи. ТОРы должны сыграть ключевую роль в поднятии дальневосточных регионов страны. Еще до подписания Закона "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации", 1 декабря прошлого года, Президент подписал Закон о внесении ряда поправок в Налоговый кодекс. Согласно внесенным поправкам, будущим резидентам ТОСЭР будут предоставляться налоговые льготы. В частности, документ дает субъектам Федерации право устанавливать по налогу на прибыль пониженную налоговую ставку в части, которая подлежит зачислению в бюджеты субъектов Федерации, а также возможность установить нулевую ставку в части налога, который зачисляется в федеральный бюджет. Нулевая ставка может быть применена на протяжении пяти налоговых периодов. Кроме того, на добычу полезных ископаемых устанавливается пониженный коэффициент к налоговой ставке сроком на 10 лет. Действие Закона "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" в течение первых трех лет будет распространяться только на территории субъектов Российской Федерации, которые входят в состав ДФО. По истечении трехлетнего периода действие Закона начнет распространяться и на территории всех остальных регионов.

Несомненно, большинству российских регионов жизненно необходима комплексная программа их экономического развития, но послужит ли Закон "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" этим целям, пока не ясно. Не будет ли способствовать принятый 20 декабря 2014 г. ФЗ N 473 превращению выбранной территории в своеобразные анклавы для использования иностранцами в ущерб местным жителям?

Рассмотрим некоторые особенности принятого Федерального закона, которые вызывают настороженность и заставляют задуматься.

Статья 2 п. 3 вышеуказанного Федерального закона гласит: "Территория опережающего социально-экономического развития - часть территории субъекта Российской Федерации, включая закрытое административно-территориальное образование, на которой в соответствии с решением Правительства Российской Федерации установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения".

Как говорилось выше, первоначальным этапом развития данного Закона становится экономическое развитие Дальнего Востока. Напомним, что со дня вступления Закона в силу и на протяжении трехлетнего периода создаваться территории опережающего социально-экономического развития могут лишь в тех регионах, которые входят в состав Дальневосточного Федерального округа. ТОР могут создаваться в моногородах, где социально-экономическое положение наиболее сложное. Они включены в перечень и утверждены Правительством Российской Федерации. На первый взгляд это звучит весьма логично. Здесь можно долго рассуждать о пользе такого нововведения. Но в то же время возникает несколько "но".

Вопрос о том, кто же будет создавать привлекательные условия в регионе, напрашивается сам собой. Например, рассмотрим ст. 18 Закона "Особенности трудовой деятельности у резидентов территорий опережающего социально-экономического развития". Выделим основные моменты, на которые здесь необходимо обратить особенно пристальное внимание. Резиденты на территории опережающего социально-экономического развития выполняют функции работодателя. Они наделены правом привлекать и использовать иностранных граждан для выполнения ими трудовой деятельности на территории опережающего социально-экономического развития, согласно Трудовому кодексу РФ. Однако на территории государства действует не противоречащий ТК РФ Федеральный закон N 115 от 25.07.2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" [5]. Согласно данному Закону, не требуется получать разрешение на привлечение и использование для работы иностранцев. Далее. Согласно действующему на территории Российской Федерации законодательству, иностранным гражданам, которые прибыли на территорию опережающего социально-экономического развития по приглашению на въезд для осуществления трудовой деятельности, разрешение выдается без учета квот на их выдачу, установленных правительством в соответствии с действующим Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Итак, можно сделать элементарный вывод, что работодатель имеет полное право привлекать к работе на территориях опережающего социально-экономического развитии столько иностранцев, сколько ему заблагорассудится. На территориях Дальнего Востока основной рабочей силой будут выходцы из Китайской Народной Республики. Их почасовая заработная плата на порядок ниже, чем среднероссийская ставка. Появления такой проблемы на Севере и Дальнем Востоке опасаются и некоторые члены Комитета ГД, депутаты "Справедливой России". В частности, Федот Тумусов говорил: "А не превратятся ли территории опережающего развития в некие взрывоопасные этнические анклавы? Понятно, что это будет рабочая сила из-за границы, а продукция, вырабатываемая там, будет ориентирована только на экспорт. А как же внутренний рынок?" [4] Можно с большой долей уверенности сказать, что жители Якутска хорошо знакомы с проблемой трудовых мигрантов, пришедших на Дальний Восток из Китая. Еще раз напомним, что при трудоустройстве на территориях опережающего социально-экономического развития граждане Российской Федерации будут иметь преимущество перед иностранцами. Кроме того, резиденты ТОР, чтобы привлечь иностранных работников, должны направить в Правительство России обоснования для их привлечения. Но мы все далеко не глупые люди, в большинстве своем реалисты. Даже в пресловутой Европе, если возникает необходимость составить подобное обоснование, это не вызовет особого труда. Оно будет изложено таким образом, что претендентом на ту или иную должность является конкретный работник. В случае с Дальневосточным федеральным округом, несомненно, ими станут выходцы из Китая в силу вопросов, связанных с оплатой их труда, которая для работодателя наиболее предпочтительна и выгодна с финансовой точки зрения.

Рассмотрим еще одно "но". Статья 28 Федерального закона "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" под названием "Особенности принудительного отчуждения земельных участков (изъятия земельных участков) и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, иного имущества для государственных нужд".

Чтобы было наглядно видно, приведем текст статьи:

"1. Принудительное отчуждение земельных участков (изъятие земельных участков) и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, иного имущества для государственных нужд в целях размещения объектов инфраструктуры территорий опережающего социально-экономического развития осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством и земельным законодательством, с учетом особенностей, предусмотренных настоящей статьей.

2. Решение о принудительном отчуждении земельных участков (изъятии земельных участков) и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, иного имущества на территории опережающего социально-экономического развития принимается уполномоченным федеральным органом по ходатайству управляющей компании.

3. Управляющая компания обеспечивает все мероприятия, необходимые для исполнения решения о принудительном отчуждении земельных участков (изъятии земельных участков) и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, иного имущества, в том числе проведение по поручению уполномоченного федерального органа оценки изымаемого недвижимого имущества, осуществление необходимых кадастровых работ, проведение переговоров с правообладателями изымаемого недвижимого имущества.

4. Отчет об оценке подготавливается оценщиком по заказу уполномоченного федерального органа, принявшего решение об изъятии недвижимого имущества".

Из смысла приведенной статьи следует вывод, что "счастливчики" из Дальневосточного федерального округа лишены права собственности. Другими словами, у человека в собственности находится земельный участок, недвижимое имущество на нем. Он за всем этим смотрит, ухаживает, возводит, но в один момент принято решение о принудительном изъятии, и все его имущество передается в аренду для создания на нем и последующего развития объектов инфраструктуры! Там, где он долгие годы трудился, создавал, теперь будут жить иностранные работники, которые приехали на территорию опережающего социально-экономического развития в качестве дешевой рабочей силы. Ни для кого не секрет, что в настоящее время не только на Дальнем Востоке, но и в целом по стране проживают множество нелегальных трудовых мигрантов. В данном случае, если бы Закон полностью гарантировал права и свободы легально проживающих в России трудовых мигрантов, то это полбеды. Однако нынешняя формулировка может дать дополнительный толчок для притяжения на территории опережающего социально-экономического развития не только легальную рабочую силу из-за рубежа, но и огромный приток нелегальных трудовых мигрантов. А это совсем другая проблема, которая касается не только принудительного отчуждения у собственника земельного участка и имущества, но и трудоустройства.

Еще одно, тоже немаловажное "но", которое исходит из Федерального закона от 29.12.2014 N 473, касается управляющих компаний. Для управления территориями опережающего развития создаются управляющие компании, которые создаются в форме ОАО, где уставный капитал на 100 процентов государственный. Такие компании наделяются наиболее широкими компетенциями: обеспечение функционирования инфраструктуры и оказание различного рода услуг резидентам, которые включают в себя бухгалтерские и таможенные, юридические и технического подключения к сетям общего пользования услуги многофункциональных центров и т.д. Кроме этого, согласно Закону "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации", будут создаваться уполномоченные органы. В обязанности этих органов будет входить выдача разрешений на строительство и согласование схем территорий развития, контроль над уплатой налогов резидентами ТОЭСР и правильностью их начисления, предоставлением земель и их принудительным изъятием для нужд территорий опережающего развития и другие полномочия, которые закреплены в вышеуказанном Законе. Помимо проблем, связанных с использованием на территории опережающего социально-экономического развития иностранной рабочей силы, принудительного изъятия для нужд ТОЭСР земельных участков, речь идет и о фактическом монополизме (в одних руках будут сосредоточены одновременно функции регулятора и участника отношений в строительной сфере деятельности), а также о разрыве связей между федеральным чиновником и управляющим, гражданами, которые проживают на территории опережающего развития.

Такое нововведение вызывает больше вопросов, чем открывает пути разрешения существующих проблем. Многие представители общественно-политических организаций говорят о том, что Закон о ТОСЭР угрожает национальной безопасности страны. Его принятие грубейшим образом нарушает основной закон государства - Конституцию, поскольку:

- на территории России создаются анклавы, наделенные правами субъектов РФ, которые не только выводятся из-под действия законов Российской Федерации, но и могут быть переданы под управление иностранных субъектов (гл. 4 ст. 3); - под видом ТОР фактически формируются новые субъекты РФ, что противоречит ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования нового субъекта Федерации" (ст. 5, п. 1; ст. 11 п. 1, ст. 12, п. 2);

- нарушаются границы субъектов Федерации, которые могут быть изменены только с взаимного согласия субъектов (ст. 67, п. 3 Конституции РФ), через волеизъявление граждан этих субъектов;

- обеспечивается произвольный захват территорий ныне существующих субъектов Федерации решениями руководства ТОРов и распространение на них особого порядка управления, не предусмотренного Конституцией РФ;

- произвольно вводятся гражданские права для неграждан-гастарбайтеров - избираться и быть избранными, что нарушает Конституцию, предполагающую это право только для граждан (ст. 32, п. 2 Конституции РФ), а также вводится понятие "резидент территории опережающего развития" в ранге частного предпринимателя, что нарушает принцип равенства прав и обязанностей граждан (ст. 6, п. 2 Конституции РФ);

- вопреки основополагающим конституционным нормам и зафиксированным в них правам граждан, Закон о ТОР обеспечивает государству возможность принудительного изъятия собственности граждан по первому требованию управляющих компаний. Таким образом, государственные интересы подменяются интересами коммерческими [3].

Помимо подписания Закона, В.В. Путин подписал Указ о прохождении военной службы в мирное время лицами, имеющими гражданство иностранного государства. Другими словами, иностранцы будут проходить военную службу в армии наравне с гражданами России. Еще можно много и очень долго говорить о Законе "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации", рассматривать его преимущества и недостатки, но только время покажет, как на самом деле будут обстоять дела на территории Дальневосточного федерального округа.

Возможно, Россия в отношении Дальнего Востока пойдет по пути Республики Беларусь и обложит налогом безработных? На Дальнем Востоке найдется немало людей, которые нелегально получают неплохой доход. Но они-то смогут откупиться, а что делать другим? В любой демократической стране безработным платит государство, чтобы они не воровали, не грабили. Например, в Норвегии пособие безработным составляет более 1 500 долларов [2], а белорусский народ будет нести в казну 260 долларов! Предполагаю, что власти России не поступят так со своим народом.

Конечно, новый Закон о территориях опережающего социально-экономического развития требует немалых доработок. В частности, это касается службы в армии и трудоустройства. Не секрет, что сегодня работодателю выгоднее взять на работу человека из-за границы (например, из Китая), чем своего гражданина. Помимо прочего, в столь сложном вопросе важен дифференцированный подход, например, к тому, что касается страны, откуда приехал работник, его квалификации и пр. Но, чтобы ограничить число трудовых мигрантов в целом, государство должно обложить их большим налогом. А работодателю, который будет трудоустраивать своих граждан, ввести льготы. В этом случае ему будет выгоднее взять на работу гражданина России. Это должно стать конкурентным преимуществом территорий опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации, закон о которых требует внесения поправок, отражающих мнение о том, что, стремясь к экономическому прогрессу, государство должно стоять на стороне своих граждан.

Список литературы:

[1] Вебинар по теме "Деофшоризация" с участием Александра Захарова // URL: http://www.youtube.com/watch?v=PeH1N5QVPnM от 06.03.2015 г.).

[2] В Скандинавии выплачивают самые большие пособия по безработице // URL: http://www.rg.ru/2013/10/17/bezrabotica-site-anons.html от 20.03.2015 г.

[3] Конституция Российской Федерации, с изменениями и дополнениями // Российская газета. 2009. 21 января. Федеральный выпуск N 4831.

[4] Тумусов Ф. Выступление // URL: http://www.qwas.ru/russia/sr/Fedot-Tumusov-o-territorijah-operezhajuwego- socialno-ehkonomicheskogo-razvitija-v-RF/ от 11.03.2015 г.

[5] Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" с изменениями и дополнениями по состоянию на 22.12.2014 г. // Российская газета. 2002. N 140 (3008).

[6] Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" // Российская газета. 2014. N 299.

[7] Хейфец Б.А. Деофшоризация российской экономики: возможности и пределы. М.: Экономика, 2013 // URL: http://knigilib.net/book/223-deofshorizaciya-rossijskoj-yekonomiki-vozmoz hnosti-i-predelyyu-xejfec-ba/1-soderzhanie.html стр. 8 от 06.03.2015 г.

[8] Хейфец Б.А. Офшорные юрисдикции в глобальной и национальной экономике". М.: Экономика, 2008 // URL: http://bookre.org/reader?file=671908&pg=1 от 06.03.2015 г.).