Увеличение доходов бюджета без повышения налоговых ставок (А. Зрелов, журнал "Налоговый вестник", N 3, март 2016 г.)

Увеличение доходов бюджета без повышения налоговых ставок

А. Зрелов,

к.ю.н., налоговый юрист

Журнал "Налоговый вестник", N 3, март 2016 г., с. 66-74.

Наблюдающиеся в последние годы изменения общемировой экономической ситуации обусловили необходимость адекватной корректировки бюджетной и налоговой политики многих стран. Причем это касается не только государств с высокой степенью зависимости от экспортных поступлений от продажи ресурсов.

Во многих случаях суть изменений сводилась не только к сокращению государственных расходов и увеличению налоговых ставок, но и к поиску способов диверсификации доходной части государственного бюджета, выявлению новых источников таких поступлений, позволяющих не только ликвидировать существующий локальный финансовый дефицит, но и попутно решить иные важные задачи сбалансированного государственного и общественного развития.

О необходимости поиска подобных решений в очередной раз было заявлено и на январском правительственном совещании по финансово-экономическим вопросам под председательством Д.А. Медведева (18 января 2016 г., Московская область).

Задача разработки комплекса предложений о дополнительных источниках доходов федерального бюджета была поставлена перед Правительством, Президентом Российской Федерации еще в сентябре прошлого года на этапе подготовки бюджета 2016 года. При этом в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 3 декабря 2015 года В.В. Путин особо обратил внимание на то, что, несмотря на сложившуюся сложную экономическую ситуацию, "...в предстоящие годы налоговые условия для бизнеса меняться не должны...".

Какими же методами можно реально повысить уровень бюджетных поступлений, если не прибегать к увеличению ставок общеупотребимых налогов?

В рамках настоящей статьи представим несколько из возможных решений. Далеко не каждое из них способно дать сиюминутный эффект и, вполне возможно, не лишено определенных недостатков, но, на взгляд автора, все эти предложения вполне реализуемы в современных экономических условиях и способны не только принести в бюджет весьма существенные дополнительные доходы, но и оказать общее позитивное воздействие на ту или иную сферу экономической деятельности или общественной жизни.

1. Изменение системы наказаний за экономические и финансовые преступления.

Обеспечение эффективной борьбы с преступностью во всех сферах общественной жизни - одна из важнейших задач не только развития, но и существования любого государства. Поэтому, говоря о необходимости сохранения существующих условий ведения экономической деятельности и ее налогообложения, нет оснований считать, что эти гарантии должны в полной мере распространяться и на тех представителей бизнеса, которые допускают возможность достижения собственных целей противоправным (а уж тем более преступным) путем. Следует заметить, что помимо прямых негативных последствий таких противоправных посягательств, они сказываются и на общеэкономической обстановке в целом, в том числе и путем искажения баланса конкурентоспособности между хозяйствующими субъектами.

Таким образом, вполне объяснимо, что поиск дополнительных источников бюджетных доходов для государства, желающего создать или сохранить условия для последующего скорейшего экономического роста, необходимо начинать с ужесточения экономической ответственности в отношении лиц, уже сейчас наносящих ущерб своими умышленными противоправными деяниями.

В этом направлении представляются для рассмотрения следующие предложения:

1.1. Усиление роли штрафных санкций как меры наказания за совершение впервые преступления экономической, финансовой и налоговой направленности, не связанного непосредственно с угрозой жизни и здоровью граждан.

В отношении преступлений, повлекших причинение ущерба, подлежащего оценке, размер штрафа целесообразно установить в размере, кратном такому ущербу (по аналогии с уже существующей моделью ответственности за преступления, предусмотренные ст. 204 "Коммерческий подкуп", ст. 290 "Получение взятки", ст. 291 "Дача взятки" УК РФ).

В случае длительного (например, сроком свыше 6 месяцев) уклонения лица, признанного виновным в совершении преступления от уплаты назначенного штрафа, назначенное ему наказание должно быть изменено на предусмотренные УК РФ меры, связанные с выполнением обязательных работ, ограничением или лишением свободы. Причем такое наказание уже не может носить условный характер.

Подобная модель ответственности может быть вполне ощутима и для лиц, совершивших преступления в крупном и особо крупном размере. А в отдельных случаях - стать достойной альтернативой такому наказанию, как конфискация имущества.

1.2. Отказ от системы альтернативного выбора (по усмотрению суда) между физическими и финансовыми мерами наказания за преступления экономической, финансовой и налоговой направленности, совершенные повторно или с непосредственной угрозой жизни и здоровью граждан. При этом при назначении наказания в виде обязательных или исправительных работ такое наказание, по общему правилу, должно сочетаться с назначением в качестве дополнительного наказания штрафных санкций (рассчитываемых, как было указано выше, исходя из кратного размера нанесенного ущерба). При выборе иных видов наказаний, связанных с физическим ограничением или принуждением виновного лица, такое наказание при установленных в законе условиях также может содержать дополнительные штрафные санкции.

1.3. Закрепление в УК РФ единой модели соотношения между возможными размерами физических и финансовых мер наказания за совершение преступления.

Как показали результаты проведенного недавно исследования "Цена свободы по российскому уголовному законодательству", условный показатель "стоимости одного дня свободы" за различные виды преступлений в настоящее время в России различается в 75 раз.

В рамках исследования предусмотренный УК РФ максимальный срок наказания в виде лишения свободы или ареста был соотнесен с размером максимального штрафа, который может быть назначен в качестве основного альтернативного наказания за тот же вид нарушения, квалифицированного по той же норме УК РФ. Результаты показали, что для современного законодательства этот показатель варьируется в диапазоне от 36 руб. 50 коп. до 2 740 руб.

Высокая степень вариативности данного показателя отмечается и в отношении преступлений против собственности (гл. 21 УК РФ) - от 55 до 1 370 руб., а также преступлений в сфере экономической деятельности (гл. 22 УК РФ) - от 55 до 2 778 руб.

При этом за налоговые преступления (ст.ст. 198-199.2 УК РФ) значение этого показателя составило от 228 руб. (ч. 2 ст. 199 и ч. 2 ст. 199.1 УК РФ) до 1 667 руб. (ч. 1 ст. 198, ч. 1 ст. 199 и ч. 1 ст. 199.1 УК РФ).

Совершенно логически не оправданное более высокое значение рассматриваемого показателя для преступлений меньшей степени тяжести прослеживается и в отношении некоторых иных категорий преступлений, предусмотренных УК РФ.

Подготовленный по итогам исследования доклад Центра перспективных правовых исследований и Российского юридического клуба был представлен в октябре 2015 года в рамках рабочей встречи с Председателем комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству.

В резолютивной части доклада были представлены аргументы в пользу перехода к модели единого соотношения в УК РФ между максимально возможными размерами назначаемых физических и финансовых наказаний. В качестве наиболее приемлемого был указан уровень, приближенный к современному максимальному значению показателя "стоимости одного дня свободы". Как один из вариантов - возможен и переход к модели, предполагающей использование не более четырех значений данного соотношения, адекватно существующей градации на 4 категории преступлений (небольшой тяжести, преступления средней тяжести, тяжкие преступления и особо тяжкие преступления).

2. Актуализация размеров штрафных санкций за экономические, финансовые и налоговые правонарушения.

Если обратиться к современному изложению раздела VI общей части Налогового кодекса РФ, устанавливающего ответственность за совершение налоговых правонарушений, то можно заметить, что по многим статьям, предусматривающим уплату штрафа в твердой сумме, размеры таких наказаний остаются неизменными более пяти лет. Аналогичная ситуация характерна и для Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Подобная "стабильность" становится проблемой не только в случае существенной корректировки курса национальной валюты (что весьма значимо для предприятий, получающих основные доходы в иностранной валюте). Даже если подобных колебаний курса валют не происходит, реальный размер штрафа сокращается за счет ежегодной инфляционной составляющей.

Получается, что устанавливая твердый размер штрафной санкции за конкретное правонарушение, само государство косвенно стимулирует правонарушителей откладывать его уплату на как можно более длительный срок.

Даже если в этот период будут приняты поправки в законодательство, ужесточающие ответственность за совершенное правонарушение, у налогоплательщика остается возможность требовать привлечения его к ответственности по прежним правилам, ссылаясь на п. 2 ст. 5 НК РФ, согласно которому акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, обратной силы не имеют.

Для решения существующей проблемы представляется целесообразным:

2.1. В действующем российском законодательстве максимально сократить количество возможных составов правонарушений налоговой, финансовой и экономической направленности, за совершение которых предусмотрено взыскание штрафа, установленного в твердой сумме.

Применительно к случаям противоправных действий, приводящих к возникновению реального ущерба, гораздо эффективнее использовать модель определения штрафа в кратном (в том числе и в многократном) размере от установленного ущерба.

2.2. Применительно к правонарушениям, характер которых не предусматривает возможности точного определения размера нанесенного ущерба, штраф может исчисляться от единой базовой суммы, установленной в твердом размере, но с обязательной корректировкой на инфляционный коэффициент, рассчитываемый на день реальной уплаты штрафа.

При этом по примеру, уже реализованному в общей части Налогового кодекса, законодателю следует полностью отказаться от установления штрафа в диапазонном значении (например, когда штраф установлен "в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей").

Действующее российское законодательство, как правило, не содержит четких разъяснений, при каких условиях в таких случаях штраф обязательно должен быть назначен в своем максимальном или минимальном значении. Конкретное количество установленных обстоятельств, отягчающих вину правонарушителя, не является безусловным фактором для пропорционального приближения размера штрафа к своему максимальному пороговому значению. Равно как и наличие смягчающих обстоятельств может привести к назначению штрафа в размере даже меньшем, чем это предусмотрено соответствующей статьей закона.

В таких условиях существенно возрастает риск субъективного подхода и коррупционного воздействия на лицо, выносящее решение по конкретному делу.

Определение же применимого размера штрафа с учетом конкретных обстоятельств дела может производиться и в отношении правонарушений, штраф за которые установлен в твердой сумме без указания его допустимого диапазона.

2.3. Пересмотр в сторону увеличения установленных в твердой сумме базовых значений штрафных санкций.

Размеры базовой суммы штрафа по любому правонарушению должны определяться в размере, безусловно покрывающем все расходы государства на его выявление, расследование и привлечение виновного лица к ответственности.

И на этапе их введения, и уж тем более в современных условиях представляется весьма сомнительным, что такие государственные расходы могли быть в полной мере компенсированы штрафами, установленными в размере от 100 до 500 руб. (подобный размер санкций до настоящего времени сохраняется, к примеру, за совершение административных правонарушений в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг, квалифицированных по ст. 15.5 и ч. 1 ст. 15.6 КоАП РФ).

Реализация данной меры может вполне органично сочетаться с предложенной 19 января 2016 г. в рамках предпринимательского форума "Малый бизнес - национальная идея?" моделью, когда штрафные санкции назначаются только лицам, совершившим нарушение повторно либо проигнорировавшим предупреждение органов государственного контроля о допущенном нарушении.

2.4. Гармонизация системы наказаний за сходные типы правонарушений.

Сложившаяся в течение более чем десятилетнего периода нормативная система, предусматривающая за сходные виды нарушений штрафы, отличающиеся в разы, представляется также объективно необоснованной и требующей скорейшего исправления.

К примеру, нарушение порядка постановки на учет в налоговом органе, квалифицированное по ст. 15.3 КоАП РФ, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятисот до одной тысячи рублей, в то время как за сходное налоговое правонарушение размер штрафа по п. 1 ст. 116 НК РФ определен в 10 тыс. руб.

Представляется, что степень тяжести этих правонарушений не может отличаться в 10, а уж тем более - в 20 раз! Соответственно, размер штрафа за предусмотренное ст. 15.3 КоАП РФ правонарушение вполне может быть увеличен до уровня, сопоставимого со ст. 116 НК РФ.

Следует гармонизировать и сами правила расчета штрафов за сходные виды правонарушений. Так, согласно современному изложению ст. 15.5 КоАП РФ последствием нарушения установленных законодательством о налогах и сборах сроков представления налоговой декларации в налоговый орган по месту учета может стать предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трехсот до пятисот рублей. Сходное правонарушение, квалифицированное по п. 1 ст. 119 НК РФ, повлечет ответственность куда более серьезную: непредставление в установленный законодательством о налогах и сборах срок налоговой декларации в налоговый орган по месту учета влечет взыскание штрафа в размере 5 процентов не уплаченной в установленный законодательством о налогах и сборах срок суммы налога, подлежащей уплате (доплате) на основании этой декларации, за каждый полный или неполный месяц со дня, установленного для ее представления, но не более 30 процентов указанной суммы и не менее 1 000 рублей.

По данной категории правонарушений выбор законодателя вполне целесообразно сделать именно в пользу алгоритма определения размера штрафа, исчисляемого от суммы нанесенного ущерба или противоправного посягательства.

Причем размер штрафа за подобные налоговые правонарушения может исчисляться не только в процентах от суммы сокрытого налогового платежа (5% - п. 1 ст. 119 НК РФ или от 20% до 40% неуплаченной суммы налога (сбора) - ст. 122 НК РФ). Зарубежный опыт показывает, что за совершение подобных нарушений размер штрафа может быть приравнен к самой сумме сокрытого налогового платежа или даже кратно превышать ее.

Так, согласно п. 3 ст. 142 Налогового кодекса Кыргызской Республики от 17 октября 2008 года, если сумма налога, указанная в налоговой отчетности, занижена по сравнению с суммой налога, которая в ней должна была быть указана, на сумму свыше 5% к совокупному годовому доходу за год, предшествующий проверяемому календарному году, к виновному налогоплательщику применяется налоговая санкция в размере 100 процентов от суммы занижения налога.

В соответствии со ст. 121 Налогового кодекса Республики Узбекистан от 25 декабря 2007 года использование земельных участков без документов либо в большем размере, чем это указано в документах, подтверждающих право на земельный участок, влечет наложение штрафа в размере, эквивалентном сумме земельного налога: с юридических лиц - в двукратном размере; с физических лиц - в полуторакратном размере.

В случае если в соответствии со ст. 157 и ст. 158 Налогового кодекса Азербайджанской Республики от 11 июля 2000 г. регистрация для целей НДС не вступила в действие либо аннулирована за представление электронного налогового счета-фактуры по НДС, к налогоплательщику на основании п. 58.5 указанного Налогового кодекса применяется финансовая санкция в размере 100 процентов от налоговой суммы, указанной в представленном электронном налоговом счете-фактуре.

3. Активизация и расширение системы косвенного налогообложения.

Активизация профессиональной дискуссии о возможном расширении перечня товаров, подлежащих акцизному налогообложению, на наш взгляд, также не противоречит заявленной гарантии о неизменности налоговых условий для российского бизнеса. Во-первых, как известно, косвенные формы налогов практически полностью перелагаются на конечного потребителя, а значит, не оказывают существенного влияния на производителей (за исключением определенной корректировки спроса на конкретную продукцию). Во-вторых, при грамотном выборе категорий товаров, подлежащих включению в подакцизный список, возможно решение иных, социально значимых задач развития государства и общества, в том числе и стимулирование национальных производителей к выпуску конкурентоспособной качественной продукции. При поставке товаров на экспорт такие производители могут быть от уплаты акцизов освобождены.

Учитывая вышеизложенное, в список подакцизных товаров в России могут быть дополнительно внесены:

3.1. Отдельные категории товаров, относящиеся к "предметам роскоши".

К примеру, ювелирные изделия из драгоценных металлов и драгоценных камней, а также их части из драгоценных металлов и (или) покрытых драгоценными металлами в настоящее время включены в перечень подакцизных товаров в Республике Таджикистан и Республике Молдова. Ввозимые на территорию Республики Азербайджан платина, золото, изготовленные из них ювелирные и другие бытовые изделия, обработанные, сортированные, вставленные в оправу и закрепленные в них алмазы также подвергаются акцизному налогообложению. Подакцизным товаром в Республике Молдова признается и меховая одежда, изготовленная из норки, песца, лисы или соболя. К подакцизным товарам в Республике Азербайджан отнесены яхты.

3.2. Требующие особого контроля в распространении лекарственные средства при их безрецептурном отпуске.

Как известно, в настоящее время рецептурный отпуск ряда лекарств в России обусловлен исключительно возможностью нецелевого использования содержащихся в них компонентов. Относительная дешевизна таких лекарств делает их привлекательными для целей кустарного изготовления наркотических или иных опьяняющих препаратов. В то же время увеличение стоимости таких лекарств за счет акцизной составляющей практически свело бы на нет целесообразность их приобретения в нелечебных целях.

На следующем этапе система акцизов могла быть распространена и на безрецептурный отпуск иных сильнодействующих лекарственных препаратов. Соответственно, предъявление рецепта врача полностью исключало бы необходимость уплаты акциза.

Таким образом, при сохранении возможности приобретения лекарств населением в экстренных случаях фактически сводились бы на нет риски нецелевого использования лекарственных препаратов и их приобретения для бесконтрольного самолечения.

3.3. Пищевая продукция, содержащая ГМО или компоненты искусственного происхождения.

Одной из основных причин включения в состав пищевой продукции подобных компонентов обычно является стремление производителя удешевить ее себестоимость. Однако далеко не всегда уровень таких добавок в конечном продукте сохраняется на безопасном уровне. В условиях отказа большинства современных стран от тотального контроля безопасности пищевой продукции представляется, что активное бремя доказывания качества продукции должно быть переложено на конкретных производителей. Причем их уклонение от процедуры представления доказательств натуральности используемых компонентов и безопасности конечной продукции должно повлечь для них не только репутационные, но и финансовые издержки. За счет введения необходимости уплаты акцизов в отношении продукции, безопасность которой не подтверждена, снизятся и экономические выгоды от ее производства и реализации. Дополнительным стимулом к этому может быть и необходимость обязательной маркировки подобной продукции. Тем самым повысится конкурентоспособность продукции, произведенной с соблюдением установленных требований по безопасности.

4. Расширение сферы применения утилизационного сбора.

В настоящее время на основании ст. 24.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" утилизационный сбор в России применяется исключительно в отношении "колесных транспортных средств (шасси), ввозимых на территорию или произведенных в Российской Федерации". Однако, вполне очевидно, что это далеко не единственная категория товаров массового производства и спроса, которая без соблюдения специальных правил ее утилизации способна нанести экологический вред. Причем вследствие производства ряда таких товаров в гораздо большем количестве, чем автомобилей, экологический вред при их ненадлежащей утилизации может быть вполне сопоставимым и даже большим.

К примеру, в 2012 году в Швейцарии введен утилизационный сбор с продажи всех типов батареек и аккумуляторов.

Отдельную проблему вызывает и сложившаяся в последние годы модель потребления, нацеленная на поощрение замены технически сложной бытовой аппаратуры не по причине ее выхода из строя или выработки ресурса, а в связи с появлением новой модели этого товара. Также следует учитывать, что подобные товары и приборы зачастую содержат в своем составе достаточно дорогостоящие металлы и сплавы, ресурсы добычи которых из природных источников также небесконечны.

Размер утилизационного сбора в отношении таких товаров представляется целесообразным увязать со среднестатистическим сроком службы такой модели, установленной ее производителем. После истечения половины от данного срока товар может быть заменен на новый без уплаты повторного утилизационного сбора.

Сумма утилизационного сбора должна быть распределена в определенной пропорции между производителем и конечным покупателем. Причем для производителей сумма подлежащего уплате сбора должна уменьшаться на расходы, затраченные им на создание системы приема и утилизации ранее произведенной продукции у населения.

Во многих странах Европы такие пункты приема есть практически во всех крупных торговых центрах.

В современных экономических условиях от уплаты утилизационного сбора в России на начальном этапе могут быть освобождены все те производители, которые представят собственные или совместные программы по созданию центров приема и утилизации собственной продукции представят доказательства начала реализации таких программ.

5. Дополнительные гарантии лицам, обладающим правом на пенсионное обеспечение.

Как неоднократно отмечалось, система подоходного налогообложения в России одна из немногих, показывающих стабильный рост поступлений в бюджет. В этих условиях любая дискуссия о возможности коренного пересмотра существующей системы (в том числе путем введения прогрессивной шкалы налогообложения) представляется деконструктивной и преследующей сугубо популистские сиюминутные цели.

Тем более что и у существующей системы есть объективный потенциал роста.

5.1. Налоговая амнистия для граждан, получающих "серую" заработную плату.

Согласно недавней статистике, озвученной представителями Пенсионного фонда, до настоящего времени к ним так и не начали поступать данные о каких-либо отчислениях около 20 млн. россиян (а это 1/5 всего трудоспособного населения страны). Фактически это означает, что ни один из таких граждан на протяжении более 10 лет ни разу не получал заработную плату или ее часть официально.

Возврат этой части населения и их работодателей к законопослушному поведению может осложняться объективной боязнью быть привлеченными к ответственности за ранее сокрытые трудовые доходы.

Наиболее очевидным способом решения этой проблемы может быть не только активизация розыска контролирующими органами подобных уклонистов, но и проведение налоговой амнистии. Причем ее условиями может быть предусмотрено не только освобождение от ответственности тех лиц, которые обязались компенсировать государству сокрытые ранее налоговые отчисления (в том числе на условиях рассрочки платежа). Право на амнистию могут получить и лица, заявившие об уровне своего дохода за предыдущий период и обязующиеся на протяжении последующих нескольких лет не совершать противоправных действий в налоговой сфере. Для работников, выполнивших данное условие, по истечении установленного срока государством может быть гарантировано восстановление части их пенсионных отчислений.

5.2. Вовлечение лиц, достигших пенсионного возраста и сохранивших трудоспособность в дальнейшую трудовую деятельность.

В условиях сохраняющегося в России относительно низкого уровня как безработицы, так и производительности труда, государство и работодатели должны быть заинтересованы не только в увеличении сроков осознанного выхода на пенсию своих работников, но и в создании условий для посильного участия в работе организации тех сотрудников, которые уже получают пенсию по старости, но сохранили возможность и желание продолжать работу. Их участие в трудовом процессе может быть организовано на условиях неполного рабочего времени либо в форме наставничества, нацеленного на передачу опыта молодым специалистам. Конечно же, таким лицам должны быть предоставлены абсолютно все без исключения гарантии, что и лицам, прекратившим трудовую деятельности и получающим пенсию. Это касается и права на своевременную индексацию их пенсионных поступлений. Более того, в силу объективных причин страховые взносы на пенсионное обеспечение для таких лиц могут быть снижены законодательно. Не стоит забывать, что отсутствие стимулов к продолжению трудовой деятельности данной категорией лиц лишит государственный бюджет и внебюджетные фонды дополнительных выгод.

5.3. Распространение государственных гарантий полной сохранности вкладов граждан, размещенных на длительный срок.

В кризисный период и банковская система, и само государство заинтересованы в увеличении долгосрочных финансовых вложений. Одними из таких источников традиционно считаются пенсионные накопления (формируемые как путем обязательных отчислений, так и добровольно, самими гражданами). Планируемый и фактический размер таких накоплений в каждом конкретном случае обычно превышает накопления, формируемые на краткосрочные нужды.

Вместе с тем в современных условиях именно такой вид накоплений следует отнести к категории высокорисковых для его потенциальных участников.

При формировании таких накоплений гражданином путем добровольных отчислений в негосударственный пенсионный фонд в случае банкротства фонда ему гарантирован возврат только самой суммы вклада, но не накопленных по нему процентов.

Полное возмещение по банковским вкладам граждан в настоящее время ограничено суммой в 1,4 млн. руб. Подобный лимит охватывает значительную часть уже имеющихся вкладов, но вполне очевидно, что для целей формирования альтернативных источников дохода на период нетрудоспособности его также будет недостаточно.

В связи с вышеизложенным в рамках настоящей статьи и в дополнение к предложенным альтернативным мерам краткосрочного и среднесрочного увеличения налоговых поступлений в бюджет предлагается также распространить действие Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" на долгосрочные (свыше 10 лет) банковские вклады граждан, без ограничения предельной суммы по такому вкладу, подлежащей возмещению в полном объеме.

Подобная мера способна стимулировать внутренние вложения в национальную банковскую систему, что может улучшить условия кредитования реального сектора экономики, а значит, уже в скором времени также повысит и налоговые поступления из несырьевых источников.