Смягчающие обстоятельства при штрафах за нарушения законодательства о страховых взносах (Л. Чулкова, журнал "Налоговый вестник", N 3, март 2016 г.)

Смягчающие обстоятельства при штрафах за нарушения законодательства о страховых взносах

Л. Чулкова,

юрист

Журнал "Налоговый вестник", N 3, март 2016 г., с. 91-96.

В правоприменительной практике возник вопрос: должен ли орган контроля за уплатой страховых взносов при назначении наказания за совершение нарушений законодательства о страховых взносах учитывать наличие у плательщика страховых взносов смягчающих ответственность обстоятельств и снижать размер налагаемого штрафа?

Конституционный Суд РФ в постановлении от 19.01.2016 N 2-П признал не соответствующими Конституции РФ положения законодательства о страховых взносах, которые не позволяют учитывать смягчающие обстоятельства при назначении штрафов, и постановил, что федеральный законодатель должен установить порядок снижения штрафов. До принятия соответствующего закона при привлечении плательщиков страховых взносов к ответственности обстоятельства, смягчающие ответственность, могут быть учтены только судом при принятии судебного акта.

Предлагаем читателям ознакомиться с основными выводами и доводами, содержащимися в данном судебном акте Конституционного Суда РФ.

История вопроса

В производстве арбитражных судов на рассмотрении находились дела, в которых решениями управлений Пенсионного фонда РФ были оштрафованы федеральное казенное учреждение здравоохранения (медико-санитарная часть ФСИН) - за неполную уплату страховых взносов и образовательное учреждение (средняя школа) - за непредставление в установленный срок расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам. Оба эти учреждения обратились в арбитражные суды, оспаривая наложенные штрафы.

В делах заявителей (федеральное казенное учреждение здравоохранения, образовательное учреждение) имелись смягчающие обстоятельства: и федеральное казенное учреждение здравоохранения, и образовательное учреждение совершили правонарушения впервые. Кроме того, в образовательном учреждении шла реорганизация, в штате не было бухгалтера, и старое здание образовательного учреждения было снесено; а федеральное казенное учреждение здравоохранения незамедлительно и добровольно уплатило страховые взносы, начисленные по итогам проверки.

Однако, по мнению арбитражных судов, после внесения Федеральным законом от 28.06.2014 N 188-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного социального страхования" (далее - Федеральный закон N 188-ФЗ) изменений в Федеральный закон от 24.07.2009 N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" (далее - Федеральный закон N 212-ФЗ) у органов контроля за уплатой страховых взносов и судов отсутствует возможность принимать во внимание смягчающие ответственность обстоятельства при назначении наказания за нарушения законодательства о страховых взносах.

Так, нормами Федерального закона N 188-ФЗ:

- из п. 4 части 6 ст. 39 Федерального закона N 212-ФЗ было исключено положение об обязанности руководителя (заместителя руководителя) органа контроля за уплатой страховых взносов в ходе рассмотрения материалов проверки плательщика страховых взносов выявлять обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность за совершение правонарушения (подп. "а" п. 22 Федерального закона N 188-ФЗ);

- была признана утратившей силу ст. 44 Федерального закона N 212-ФЗ, которой были установлены обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность за совершение правонарушения, а также определено, что обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность за совершение правонарушения, устанавливаются судом или органом контроля за уплатой страховых взносов, рассматривающим дело, и учитываются при привлечении к ответственности (п. 24 ст. 5 Федерального закона N 188-ФЗ).

С учетом данных обстоятельств арбитражные суды приостановили производство по делам и обратились в Конституционный Суд РФ.

Обратите внимание! Исходя из положений ст.ст. 74, 101 и 102 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд РФ вправе по запросам судов проверить конституционность нормативных положений в той части, в какой они подлежат применению в находящемся в производстве суда деле, и принимает постановление, оценивая как буквальный смысл проверяемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм.

Позиция Конституционного Суда РФ

Федеральный закон N 212-ФЗ регулирует отношения, связанные с исчислением и уплатой (перечислением) страховых взносов в:

- Пенсионный фонд РФ на обязательное пенсионное страхование;

- Фонд социального страхования РФ на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством;

- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования на обязательное медицинское страхование; а также отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за исчислением и уплатой (перечислением) страховых взносов и привлечения к ответственности за нарушение законодательства РФ о страховых взносах.

Система обязательного социального страхования предполагает уплату лицами, признаваемыми страхователями, страховых взносов - обязательных платежей на обязательное социальное страхование (Федеральный закон от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования").

Неуплата или неполная уплата страхового взноса посягает на публичные имущественные отношения, связанные с формированием доходной части бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также на отношения, связанные с дальнейшей страховой выплатой застрахованному лицу, которая напрямую зависит от размера уплаченных страховых взносов и периода их уплаты.

В целях обеспечения исполнения плательщиками страховых взносов обязанности по уплате страховых взносов федеральный законодатель установил систему страховых сборов и предусмотрел меры государственного принуждения, которые могут быть как правовосстановительными (обеспечивают исполнение плательщиками страховых взносов их обязанности по уплате страховых взносов), так и штрафными (возлагают на нарушителей в качестве меры ответственности дополнительные выплаты).

Федеральный закон N 212-ФЗ:

- закрепляет понятие нарушения законодательства о страховых взносах, которым признается виновно совершенное противоправное деяние (действие или бездействие) плательщика страховых взносов или банка, за которое данным Федеральным законом установлена ответственность;

- определяет субъектов этой ответственности;

- устанавливает юридическую конструкцию субъективной стороны (форма вины при совершении правонарушения; обстоятельства, исключающие вину в совершении правонарушения);

- устанавливает сроки давности привлечения к ответственности и другие основные положения, необходимые для привлечения нарушителя к указанной ответственности. По мнению Конституционного Суда РФ, при привлечении к ответственности плательщиков страховых взносов необходимо учитывать следующие принципы:

- содержание конкретных составов правонарушений должно согласовываться с требованием справедливости;

- общепризнанным принципом привлечения к ответственности во всех отраслях права является наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения;

- федеральный законодатель, закрепляя и изменяя составы правонарушений и меры ответственности за их совершение, связан с критериями необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым целям;

- любое правонарушение и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе: так, чтобы исходя из текста соответствующей нормы (в случае необходимости с помощью толкования, данного норме судами) каждый мог предвидеть правовые последствия своих действий (бездействия);

- устанавливаемые федеральным законодателем размеры штрафов в совокупности с правилами их наложения должны позволять в каждом конкретном случае привлечения лица к ответственности обеспечивать адекватность применяемого государственного принуждения всем обстоятельствам, имеющим существенное значение для индивидуализации ответственности и наказания за совершенное правонарушение;

- юридическая ответственность должна назначаться в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при выборе той или иной меры государственного принуждения.

Привлечение к ответственности плательщиков страховых взносов и банков за совершение правонарушений, предусмотренных Федеральным законом N 212-ФЗ, осуществляется органами контроля за уплатой страховых взносов.

При этом привлечение плательщиков страховых взносов и банков к ответственности за нарушение положений Федерального закона N 212-ФЗ не освобождает их должностных лиц от административной ответственности за нарушение законодательства РФ о страховых взносах, которая осуществляется в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, а также от иных видов ответственности.

Нормы ст.ст. 46, 47 Федерального закона N 212-ФЗ устанавливают штрафы (санкции), призванные компенсировать причиненный государству имущественный вред (недополучение страховых взносов), а также стимулировать плательщика сборов к исполнению возложенных на них обязанностей по представлению соответствующих расчетов.

Наряду с вышеуказанной ответственностью Федеральный закон N 212-ФЗ предусмотрел ответственность плательщиков страховых взносов за нарушения, объектом которых являются отношения управленческого характера (часть 2 ст. 46 и ст. 48), штраф за которые установлен в твердом размере, не зависит от размера неуплаченных или подлежащих уплате страховых взносов и не имеет компенсационной функции, а также ответственность банков (ст.ст. 49-51).

Порядок производства по делам о нарушении законодательства РФ о страховых взносах предусматривает следующие этапы:

1) рассмотрение руководителем (заместителем руководителя) органа контроля за уплатой страховых взносов материалов проверки; в ходе рассмотрения устанавливается, совершало ли лицо, в отношении которого составлен акт проверки, нарушения законодательства РФ о страховых взносах, образуют ли выявленные нарушения состав правонарушения, имеются ли основания для привлечения лица к ответственности за совершение правонарушения, а также выявляются обстоятельства, исключающие вину лица в совершении правонарушения;

2) по результатам рассмотрения материалов проверки указанное должностное лицо выносит решение о привлечении к ответственности либо об отказе в привлечении к ответственности за совершение правонарушения.

До 1 января 2015 г. в Федеральном законе N 212-ФЗ была предусмотрена норма, которая предполагала при производстве по делам о нарушении законодательства о страховых взносах РФ установление руководителем (заместителем руководителя) органа контроля за уплатой страховых взносов обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность, и их учет при привлечении к ответственности.

Перечень смягчающих обстоятельств носил открытый характер: в нем, в частности, было предусмотрено совершение правонарушения вследствие стечения тяжелых личных или семейных обстоятельств, под влиянием угрозы или принуждения либо в силу материальной, служебной или иной зависимости, тяжелое материальное положение физического лица, привлекаемого к ответственности за совершение правонарушения. Кроме того, суд или орган контроля за уплатой страховых взносов могли признать в качестве смягчающих и иные обстоятельства.

В качестве отягчающих ответственность обстоятельств Федеральный закон N 212-ФЗ рассматривал только одно обстоятельство - совершение правонарушения лицом, ранее привлекаемым к ответственности за аналогичное правонарушение. При этом лицо, привлеченное к ответственности за совершение правонарушения, считалось привлеченным к ответственности за это правонарушение в течение 12 месяцев со дня вступления в законную силу решения суда или органа контроля за уплатой страховых взносов.

С принятием Федерального закона N 188-ФЗ вышеуказанные положения Федерального закона N 212-ФЗ претерпели изменения: руководитель (заместитель руководителя) органа контроля за уплатой страховых взносов и суд вправе устанавливать только обстоятельства, исключающие вину лица в совершении правонарушения.

Однако выявление руководителем (заместителем руководителя) органа контроля за уплатой страховых взносов обстоятельств, исключающих вину лица в совершении правонарушения, не позволяет учесть затруднительное финансовое и имущественное положение лица, совершившего нарушение законодательства РФ о страховых взносах, и иные смягчающие ответственность обстоятельства.

Данный правовой механизм не способен в каждом конкретном случае привлечения лица к ответственности в полной мере обеспечить адекватность применяемого государственного принуждения всем обстоятельствам, имеющим существенное значение для индивидуализации ответственности и наказания за совершенное правонарушение.

Вместе с тем Федеральным законом N 188-ФЗ введены правила предоставления плательщикам страховых взносов отсрочки (рассрочки) по уплате страховых взносов.

Однако согласно позиции Конституционного Суда РФ предоставление плательщикам сборов отсрочки (рассрочки) по уплате штрафов является условием исполнения решения органа контроля за уплатой страховых взносов и не влияет на размер штрафа, налагаемого на лицо, совершившее нарушение законодательства РФ о страховых взносах. Следовательно, данный механизм не может выступать в качестве средства, позволяющего обеспечить индивидуализацию ответственности и соразмерность назначаемого наказания.

Выявлять обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность за совершение правонарушения, и учитывать их при назначении наказания руководитель (заместитель руководителя) органа контроля за уплатой страховых взносов не должен, в связи с чем и суд при проверке законности и обоснованности решения о привлечении к ответственности также не может учесть такие обстоятельства и снизить размер назначенного наказания. Таким образом, действующие нормы Федерального закона N 212-ФЗ делают невозможным назначение справедливого штрафа, соразмерного обстоятельствам правонарушения.

Отмена положений Федерального закона N 212-ФЗ о смягчающих обстоятельствах привела к отсутствию в действующей системе правового регулирования ответственности плательщиков страховых взносов какой бы то ни было возможности снизить размер штрафа, что не позволяет индивидуализировать наказание, учесть характер и степень вины нарушителя, иные обстоятельства, заслуживающие внимания, и тем самым приводит к нарушению прав плательщиков страховых взносов.

Конституционный Суд РФ указал, что ответственность должна быть соразмерна совершенному правонарушению, что подразумевает в качестве общего правила дифференциацию ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении наказания.

Штрафы, установленные Федеральным законом N 212-ФЗ, ограничены максимальным пределом, и они могут достигать значительных размеров.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ установление в качестве наказания штрафа, размер которого является значительным, требует введения правил его дифференциации в зависимости от характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных имеющих существенное значение обстоятельств; установление нижнего и верхнего размера штрафа.

Данное правило не исключает возможности назначения наказания ниже низшего предела с учетом существенных обстоятельств: характера и последствий правонарушения, личности и имущественного (финансового) положения привлекаемого к ответственности лица.

Выводы Конституционного Суда РФ

1. Признать подп. "а" п. 22 и п. 24 ст. 5 Федерального закона N 188-ФЗ исключающими возможность при применении ответственности, установленной Федеральным законом N 212-ФЗ, индивидуализировать наказание за нарушение установленных им требований с учетом смягчающих ответственность обстоятельств и тем самым приводящими к нарушению прав плательщиков страховых взносов, не соответствующим Конституции РФ. Однако данный вывод не означает восстановления действия положений Федерального закона N 212-ФЗ в том виде, в котором он применялся до утраты силы.

2. Федеральному законодателю внести в законодательство РФ о страховых взносах изменения, позволяющие индивидуализировать наказание (ответственность), учесть характер и степень вины нарушителя, иные заслуживающие внимание обстоятельства. Федеральный законодатель обязан определить порядок снижения размера штрафа; установить органы, имеющие право снижать размер штрафа; условия снижения размера штрафа; правила учета отягчающих и смягчающих ответственность обстоятельств при определении окончательного размера наказания, а также минимальный размер штрафа, ниже которого при любых обстоятельствах наказание назначено быть не может.

3. До внесения вышеуказанных изменений в законодательство о страховых взносах только суд (независимый и беспристрастный арбитр, компетентный в сфере определения правовой справедливости) по заявлению привлекаемого к ответственности лица вправе принять решение об учете смягчающих ответственность обстоятельств и снизить размер назначенного должностным лицом фонда штрафа, установленного Федеральным законом N 212-ФЗ.