Ковалева О.А. О контроле предпринимательской деятельности управляющих компаний являющихся субъектами рынка оказания услуг в жилищно-коммунальной сфере (под общ. ред. С.Д. Могилевского, М.А. Егоровой) // Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Юридический факультет им. М.М. Сперанского. - "Юстицинформ", 2016 г.

О контроле предпринимательской деятельности управляющих компаний являющихся субъектами рынка оказания услуг в жилищно-коммунальной сфере

Ковалева О.А.,

доцент кафедры гражданского права и процесса

Оренбургского государственного университета,

кандидат юридических наук, доцент

Год за годом, гражданское и жилищное законодательство Российской Федерации подвергается интенсивному реформированию. Так в 2014-2015 годах было принято целых восемь федеральных законов, повлекших за собой изменения в Жилищном кодексе РФ. Значительным изменениям подверглись нормы, регулирующие отношения в жилищно-коммунальной сфере.

Одной из главных целей реформирования отношений в жилищно-коммунальной сфере является усиление контроля деятельности управляющих компаний по управлению многоквартирными домами. И это не случайно, так как необходимость контроля деятельности в сфере управления многоквартирными домами вызвана многими причинами: в частности, отсутствием четких правил в ведении данной деятельности и отсутствием ответственности за некоторые нарушения, совершаемые в данной сфере. Все это привело к снижению качества предоставляемых услуг и появлению недобросовестной конкуренции, что лишний раз показывает нецелесообразность самоорганизации данного вида деятельности.

Контроль предпринимательской деятельности управляющих компаний, являющихся субъектами рынка оказания услуг в жилищно-коммунальной сфере, со стороны государства становится необходимым. Одной из форм контроля управляющих компаний считается получение ими лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами.

Впервые 21 июля 2014 г. законодатель Федеральным Законом N 255-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс РФ, отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ" обязал юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами, до 1 мая 2015 года получить лицензию на ее осуществление.

Получается, что лицензирование деятельности управляющих организаций было введено с 1 мая 2015 г. После указанной даты осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами без лицензии запрещается. Получение лицензии не потребуется для товариществ собственников жилья, жилищных кооперативов или иных специализированных потребительских кооперативов. Органы государственного жилищного надзора выдают лицензии на основании решения лицензионной комиссии субъекта РФ. Лицензия предоставляется без ограничения срока её действия и действует только на территории того субъекта РФ, в котором она выдана. Для получения лицензии её соискатель должен зарегистрироваться в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя, а также выполнить ряд других лицензионных требований (отсутствие неснятой или непогашенной судимости за экономические преступления, преступления средней тяжести или особо тяжкие преступления, а также отсутствие сведений о данном лице в реестре дисквалифицированных лиц, наличие у должностного лица квалификационного аттестата). Сведения о выданных лицензиях будут включаться в реестр лицензий субъекта РФ и сводный федеральный реестр лицензий. Например, на территории Оренбургской области (по данным Государственной жилищной инспекции по Оренбургской области) на 1 мая 2015 года получили лицензии 112 управляющих компаний. 8 управляющим компаниям было отказано в их получении по причине нарушения требований Жилищного кодекса РФ к раскрытию информации о деятельности управляющей компании.

Кроме этих требований предусмотрено, что при наличии у лицензиата или у его должностного лица в течение календарного года двух или более административных наказаний, назначенных судом за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания, выданного органом государственного жилищного надзора, в отношении конкретного многоквартирного дома, такой дом может быть исключен из реестра лицензий субъекта Российской Федерации. Таким образом, в настоящее время, началась наработка опыта правового регулирования отношений, касающихся лицензирования деятельности управляющих компаний и задача законодателя - анализировать этот опыт и реагировать путем внесения соответствующих изменений в законы и подзаконные акты.

Актуальность вопроса лицензирования деятельности управляющих организаций предопределила появление большого количества научных работ, посвященных данной теме. Новеллы жилищного законодательства, касающиеся данного вопроса достаточно хорошо освещены в работах таких ученых-цивилистов как С.Э Маслей, Т.П. Ослопова, Т.В. Лаврентьева, А.В. Асташкина, В.Б. Тасеев и др. А закрепление в законодательстве лицензирования предпринимательской деятельности управляющих компаний как новой формы государственного контроля уже не вызывает сомнений.

Кроме этого, предпринимательская деятельность управляющих компаний в сфере оказания ими услуг в жилищно-коммунальной сфере подвергается государственному жилищному надзору, муниципальному жилищному контролю и общественному жилищному контролю. Не будем останавливаться на дискуссиях ученых-правоведов административного права о тождественности или отличительных чертах понятий "надзор" и "контроль", а сразу рассмотрим разграничение этих понятий в жилищном законодательстве.

Безусловно, вызывает интерес вопрос о сущности понятий "надзор" и "контроль" вообще и применительно к жилищной сфере, в частности. Следует отметить, что действующее законодательство не позволяет провести достаточно четкого разграничения между этими двумя понятиями. В частности, Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" слова "контроль" и "надзор" зачастую использует как тождественные, помещая один термин после другого в скобках.

Анализ ЖК РФ приводит к выводу, что данный нормативный акт проводит разграничение между контролем и надзором в жилищной сфере, прежде всего, не с точки зрения объема полномочий проверяющих органов и перечня подконтрольных субъектов, как это делается в теории, а в зависимости от тех органов, которые осуществляют соответствующую деятельность: согласно ст. 20 ЖК РФ жилищный надзор осуществляется исключительно органами исполнительной власти субъектов РФ, а жилищный контроль в принципе может производиться как государственными органами, так и органами местного самоуправления.

Из определений, закрепленных в ст. 20 ЖК РФ понятий государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля следует, что деятельность по надзору предполагает проведение проверок соблюдения соответствующих обязательных требований применительно к жилищному фонду независимо от формы собственности, а муниципальный жилищный контроль касается лишь проверок соблюдения требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда. И из буквального прочтения данных определений также следует, что деятельность в сфере государственного жилищного надзора, помимо собственно проверок соблюдения законодательства, охватывает еще и работу по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния их исполнения.

Статья 20 Жилищного кодекса РФ, предусматривает осуществление органами публичной власти и общественными организациями мероприятий, направленных на предупреждение, выявления и пресечение нарушений в жилищно-коммунальной сфере, в том числе и сфере создания и деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами*(1). Соответственно, для реализации указанных мероприятий осуществляются государственный жилищный надзор, муниципальный жилищный контроль и общественный жилищный контроль.

Государственный жилищный надзор осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Для регулирования вопросов, возникающих в сфере нарушения жилищных прав граждан, Правительством РФ было принято Постановление Правительства РФ от 11 июня 2013 г. N 493 "О государственном жилищном надзоре" (вместе с "Положением о государственном жилищном надзоре"), устанавливающее порядок осуществления жилищного надзора, во исполнение которого были созданы соответствующие службы и инспекции*(2).

Инспекция государственного жилищного надзора выполняет сразу несколько задач. Она может быть и органом надзора и органом контроля. В соответствии с п. 2.3 ст. 20 ЖК РФ Главный государственный жилищный инспектор Российской Федерации осуществляет координацию деятельности органов государственного жилищного надзора и органов муниципального жилищного контроля при осуществлении ими государственного жилищного надзора, лицензионного контроля, муниципального жилищного контроля, а также иные полномочия, установленные Правительством Российской Федерации. В первую очередь, деятельность службы направлена на выявление нарушений в работе юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, которые осуществляют управление многоквартирными домами, отвечают за их содержание, ремонт и корректную эксплуатацию инженерного оборудования. Государственная жилищная инспекция как орган государственного контроля фактически формирует выбор собственниками той или иной управляющей организации посредством выдачи им лицензий и их аннулирования, что мы считаем новой формой государственного контроля.

Инспекция жилищного надзора регулярно проводит проверки, по результатам которых нарушители привлекаются к административной ответственности. Если управляющая компания лишается лицензии, то соответствующая информация направляется собственникам помещений дома, которые вправе в течение 2 месяцев со дня информирования об основаниях исключения сведений о многоквартирном доме из реестра лицензий субъекта Российской Федерации принять решение о продолжении управления их многоквартирным домом организацией, которая ранее управляла домом. Копия протокола общего собрания собственников с таким принятым решением должна быть направлена в органы государственного жилищного надзора в течение 3 рабочих дней со дня оформления протокола. Полученная лицензия может быть аннулирована и по решению суда на основании заявления органа государственного жилищного надзора, составленного по решению лицензионной комиссии.

Организация и проведение проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей органами государственного жилищного надзора производится в соответствии с положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей, установленных частями 4.1-4.3 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации*(3).

Наряду с государственным жилищным надзором законодательством предусмотрен также муниципальный жилищный контроль, осуществляемый органами местного самоуправления, уполномоченными на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда.

В соответствии со статьей 165 Жилищного кодекса Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе провести внеплановую проверку деятельности управляющей организации на основании обращения собственников помещений в многоквартирном доме, председателя совета многоквартирного дома, органов управления товарищества собственников жилья либо органов управления жилищного кооператива или органов управления иного специализированного потребительского кооператива о невыполнении управляющей организацией обязательств, предусмотренных договором управления многоквартирным домом.

Собственники помещений в многоквартирном доме вправе обратиться в адрес органа местного самоуправления с обращением о невыполнении управляющей организацией обязательств, предусмотренных Жилищным кодексом РФ. В ответ на поступившее обращение орган местного самоуправления в пятидневный срок обязан провести проверку деятельности управляющей организации, и в случае, если по результатам указанной проверки будет выявлено невыполнение управляющей организацией условий договора управления многоквартирным домом, орган местного самоуправления не позднее чем через 15 дней со дня соответствующего обращения обязан созвать собрание собственников помещений в многоквартирном доме для решения вопросов о расторжении договора с такой управляющей организацией и о выборе новой управляющей организации или об изменении способа управления данным домом.

Субъектами общественного жилищного контроля могут являться общественные объединения, иные некоммерческие организации, советы многоквартирных домов, другие заинтересованные лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В настоящее время Минстрой России осуществляет развитие сети региональных центров общественного контроля в сфере ЖКХ, которые созданы уже в 83 субъектах Российской Федерации*(4).

Предусмотрены следующие формы общественного контроля:

- анализ и мониторинг правоприменительной практики в сфере ЖКХ;

- осуществление проверок по обращению граждан;

- проведение акций по анализу отдельных проблем в сфере ЖКХ, в целом по стране и по регионам;

- помощь в защите интересов в суде;

- проведение общественной экспертизы нормативных правовых актов федерального и регионального уровней;

- формирование общественных рейтингов управляющих организаций;

- осуществление мониторинга реализации региональных программ по переселению из аварийного жилья и реализации региональных программ капитального ремонта в многоквартирных домах.

За первое полугодие 2015 года в приемные региональных центров поступило 16 тысяч обращений, на их основе составляется рейтинг проблем в сфере ЖКХ. Если рассматривать общественный контроль в рамках нашей темы исследования, то осуществляются следующие мероприятия по контролю предпринимательской деятельности управляющих компаний:

- организована работа по общественному контролю программ капитального ремонта (выборочная проверка сведений, размещаемых региональными органами власти на сайте "реформа ЖКХ", выборочное анкетирование собственников в домах, которых прошел капитальный ремонт);

- введена практика проведения он-лайн семинаров, в ходе которых федеральные эксперты освещают наиболее актуальные вопросы организации управления жилищным фондом, осуществления общественного контроля в сфере ЖКХ, разъясняются новеллы федерального законодательства за 2014 и 2015 года; проведено 36 таких семинаров.

В 54 регионах созданы Общественные советы при органах исполнительной власти, в которые вошли представители региональных центров. Представители профильных некоммерческих организаций также вошли в состав лицензионных комиссий.

Таким образом, на сегодняшний день можно говорить о закреплении в законодательстве и начале развития новых форм жилищного контроля деятельности управляющих компаний, являющихся субъектами рынка оказания услуг в жилищно-коммунальной сфере. Прежде всего, это: государственный жилищный надзор, лицензионный контроль, муниципальный жилищный контроль и общественный жилищный контроль.

Несмотря на законодательное закрепление норм о лицензионном контроле, такая форма государственного контроля не всеми учеными была воспринята положительно. Например, Н.В. Субанова и С.Г. Хусяйнова отмечают, что установление такого дополнительного способа регулирования лицензирования деятельности управляющих компаний препятствует унификации лицензионного законодательства и противоречит принципу единства порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории РФ, тем более что лицензии, выданные организациям, осуществляющим деятельность по управлению многоквартирными домами, действуют только в субъекте, на территории которого они выданы*(5). И это при том, что выдача лицензий осуществляется на всей территории РФ по единым правилам, лицензионные требования, предъявляемые к соискателям, одинаковые, и не совсем ясно, зачем введено такое территориальное ограничение*(6).

Кроме того, можно выделить ряд негативных моментов, которые могут наступить в дальнейшем в связи с изменениями в жилищно-коммунальной сфере:

- угроза ухудшения состояния жилфонда, в частности старых домов, где необходим капитальный ремонт. Раньше такие дома были фактически навязаны управляющим организациям. Сейчас же они автоматически попадут в зону риска и могут остаться без управления;

- угроза разрушения института товарищества собственников жилья. Законопроект приравнивает к управляющим компаниям ТСЖ, обслуживающие большое количество домов, являющиеся некоммерческими организациями и не имеющие серьезных оборотных средств;

- возможное увеличение коррупции. Получение лицензии станет предметом торга и рычагом для удаления с рынка неугодных организаций;

- ослабление конкуренции и освобождение рынка управляющих компаний из-за невозможности соответствовать всем предъявленным Жилищными инспекциями требованиям.

В заключение следует отметить, что наиболее эффективными формами контроля предпринимательской деятельности управляющих компаний являются государственный жилищный надзор и муниципальный жилищный контроль, реализуемые путём проведения плановых и внеплановых проверок организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами. При этом деятельность органов публичной власти, как правило, осуществляется уже по фактам нарушения прав и законных интересов граждан. Конечно, кроме такого внешнего контроля необходим внутренний контроль (таковым можно считать общественный жилищный контроль), который должен действовать уже на этапе допуска управляющих компаний к деятельности по управлению многоквартирным домом.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) ФЗ от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (с изм. и доп. от 21 июля 2014 г.) // СЗ РФ. - 2005. - N 1 (ч. I). - Ст. 20.

*(2) О государственном жилищном надзоре: Постановление Правительства РФ от 11 июня 2013 г. N 493 (ред. от 29.10.2014).

*(3) О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: ФЗ от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (ред. от 13.07.2015).

*(4) Официальный сайт Минстроя России: http://www.minstroyrf.ru/trades/zhilishno-kommunalnoe-hozyajstvo/23/.

*(5) Субанова Н.В., Хусяйнова С.Г. К вопросу о лицензировании управляющих компаний в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Юрист. - 2014. - N 19.

*(6) С.Э. Маслей Лицензирование деятельности по управлению многоквартирными домами как форма реализации государственного контроля за деятельностью управляющих организаций / Маслей С.Э. // Вестник Омского университет. - Омск: 2015. - N 2.