Гарантии прав граждан - вкладчиков банков и других кредитных организаций в Российской Федерации (С.А. Устимова, журнал "Экономика и право. XXI век", N 4, октябрь-декабрь 2015 г.)

Гарантии прав граждан - вкладчиков банков и других кредитных организаций в Российской Федерации

С.А. Устимова,

кандидат юридических наук, старший преподаватель

кафедры гражданского права и процесса Московского

университета МВД Российской Федерации

Журнал "Экономика и право. XXI век", N 4, октябрь-декабрь 2015 г., c. 133-140.

Во многих странах накоплен немалый опыт защиты вкладчиков. Старейшая система защиты вкладчиков (страхования депозитов) действует в США. Она построена на ведущей роли государства при сравнительно пассивной роли банков. Федеральная корпорация страхования вкладов - квазиправительственный орган, государство принимает на себя юридическую ответственность за сохранность подавляющей части вкладов. Федеральная корпорация существует на доходы, получаемые за счет выплат застрахованных банков по своим вкладам. Федеральная корпорация страхования вкладов оценивает учреждения, которые она страхует, банки получают сертификат [10, с. 57]. Названная корпорация проводит ревизии и принуждает банки к исполнению. Она принимает следующие меры для защиты интересов вкладчиков:

- не допускает банкротства банка путем оказания ему помощи, используя, например, приобретение части его капитала, предоставление ему ссуд, размещение в нем вкладов, покупку его активов;

- сменяет руководство банка;

- проводит реорганизацию банка путем его слияния с другим банком, передачи ему активов и пассивов неплатежеспособного банка;

- приобретает разорившийся банк.

Таким образом, если один банк не сможет вернуть деньги вкладчикам, это сделает за него Федеральная корпорация страхования вкладов.

Если вдруг почти все банки Америки обанкротятся одновременно и у Корпорации не хватит денег на всех, правительство придет на помощь, взяв деньги из казны, пополняемой налоговыми сборами. Подобным образом системы страхования вкладов организованы в Канаде, Индии и некоторых других странах.

Основным механизмом защиты депозитов в Великобритании является Страховой фонд депозитов. Суть системы состоит в следующем:

- компенсируются депозиты, открытые во всех западноевропейских отделениях банков, расположенных на территории Англии;

- компенсируются депозиты, открытые не только в фунтах стерлингах, но и в других валютах;

- вкладчики иностранного банка получают компенсации, предусмотренные системой защиты вкладов, которая теперь получила возможность подключиться к английскому Фонду защиты депозитов с целью получения повышенной компенсации в случае ее недостаточности в стране местонахождения банка.

В Германии сложилась система, в основе которой лежит солидарность и сотрудничество банков при ограниченной роли государства. Государство в Германии не имеет прямого отношения к страховым фондам, принадлежащим банкам-участникам, которые действуют в тесном сотрудничестве с центральным банком и государственными органами контроля. Системой страхования по группам банков занимаются союзы германских банков.

Более двух третей сводных активов кредитной системы Германии приходится на так называемые универсальные банки, которые, в свою очередь, делятся на три группы: кредитные банки, институты сберегательного сектора, институты кооперативного сектора.

Одной из особенностей функционирования системы защиты банковских вкладов в Германии является выделение в составе банковской системы института страхования. Подобные системы защиты вкладчиков существуют в Австрии, Франции, Швейцарии.

Зарубежный опыт создания систем защиты вкладов граждан показывает разные подходы к этой проблеме: формирование системы страхования вкладов с государственным капиталом, с государственным капиталом и капиталом коммерческих банков, только с капиталом коммерческих банков. Оценка систем защиты вкладов граждан за рубежом должна быть использована в совершенствовании системы защиты вкладов граждан в Российской Федерации.

Однако существует несколько серьезных аргументов против введения систем защиты вкладов. Во-первых, это высокая стоимость систем защиты прав вкладчиков. При этом расходы на их поддержание финансовые институты стараются переложить на плечи государства либо непосредственно на вкладчиков.

Во-вторых, в случае системного банковского кризиса названные системы защиты сами оказываются в состоянии неплатежеспособности. Так, в США в период банковского кризиса с 1980 по 1992 гг. было закрыто 1617 банков. Большинство вкладчиков получили компенсацию Федеральной корпорации гарантирования вкладов, в результате чего ее средства были исчерпаны, и Конгресс был вынужден принять решение о выделении Корпорации 70 млрд. долл. из бюджета. Более крупные затраты стали следствием банкротства Федеральной корпорации страхования депозитов ссудно-сберегательных ассоциаций. В Венесуэле в 1994 г. в результате банковского кризиса центральному банку пришлось профинансировать расходы фонда гарантирования в сумме, превышающей 10% от ВВП страны.

Несомненно, при создании системы гарантирования следует учитывать мировой опыт, позитивные и негативные последствия введения системы, а также принимать во внимание состояние банковской и в целом финансовой системы.

Создание российской системы обязательного страхования вкладов населения является специальной программой, реализуемой государством и банковским сообществом в целях укрепления доверия граждан к банковской системе, стимулирования привлечения сбережений населения в экономику, поддержания внутренней устойчивости банковского сектора.

Итак, одной из наиболее экономически незащищенных сторон в правоотношениях с кредитными организациями при их банкротстве являются вкладчики. В связи с этим защита их прав и законных интересов требует дополнительных гарантий, что неоднократно подчеркивалось Конституционным Судом РФ. Так, в Постановлении от 3 июля 2001 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан" Суд указывает: "Конституционная свобода договора, провозглашаемая и в числе основных начал гражданского законодательства (пункт 1 статьи 1 ГК Российской Федерации), и лежащее в ее основе юридическое равенство сторон не исключают предоставление определенных гарантий экономически слабой стороне, каковой в договоре банковского вклада обычно является гражданин-вкладчик, с тем, чтобы реально обеспечивалось соблюдение принципа равенства сторон в договоре в соответствии со статьями 19 и 34 Конституции Российской Федерации" [11]. Об этом также свидетельствует статистика обращений граждан в Европейский суд по правам человека [19, с. 7].

Стабильность отношений кредитных организаций с вкладчиками имеет большое значение для экономики страны. Это отметил в Постановлении от 22 июля 2002 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобами граждан, жалобой региональной общественной организации "Ассоциация защиты прав акционеров и вкладчиков" и жалобой ОАО "Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств" Конституционный Суд РФ: "...банковские вклады являются источником долгосрочных инвестиций, и данная экономическая деятельность вкладчиков, осуществляемая в частных интересах, имеет вместе с тем и публичное значение, а потому государство, обеспечивая проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, вправе в случае возникновения неблагоприятных экономических условий осуществлять публично-правовое вмешательство в частноправовые отношения в кредитной сфере" [13].

Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года" [16], помимо укрепления стабильности банковской системы, ставит своей целью защитить законные интересы вкладчиков и кредиторов банков при наличии признаков неустойчивого финансового положения банков, выявление ситуаций, угрожающих стабильности банковской системы и законным интересам вкладчиков и кредиторов банков. С целью обеспечения защиты вкладчиков Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" [14] (далее - Закон о страховании вкладов физических лиц) в банках России была введена система обязательного страхования вкладов физических лиц. Таким образом, была реализована предусмотренная в ст. 840 ГК РФ обязанность банков обеспечить возврат вкладов граждан путем обязательного страхования вкладов, осуществляемого в соответствии с законом [6, с. 17].

До принятия Закона о страховании вкладов физических лиц правовую основу гарантий возврата привлекаемых банками денежных средств граждан составляли, главным образом, четыре нормы банковского законодательства: ст. 13 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", ст. 28 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", ст. 840 Гражданского кодекса РФ и ст. 38 Закона о банках, предусматривающие обязанность банков обеспечить возврат вкладов граждан путем обязательного страхования, создание федерального фонда обязательного страхования вкладов в порядке, определенном соответствующим (так и не принятым) федеральным законом, субсидиарную ответственность Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований как гарантию возврата вкладов граждан в банках, ст. 39 Закона о банках, в соответствии с которой банки вправе создавать фонды добровольного страхования вкладов. Федеральный фонд обязательного страхования вкладов так и не был создан, поскольку не был принят соответствующий федеральный закон, а фонды добровольного страхования не получили распространения [3, с. 57, 58].

Однако, несмотря на очевидную значимость обеспечения прав вкладчиков при банкротстве кредитных организаций, на практике возникает значительное количество проблем, вызванных пробелами в правовом регулировании.

В настоящее время существует несколько основных форм обеспечения прав вкладчиков, например, функционирование системы обязательного страхования вкладов, суть которой состоит в сокращении рисков наступления неблагоприятных последствий для вкладчиков в случае неисполнения банками своих обязательств за счет возмещения им Агентством по страхованию вкладов суммы вклада в банке, но не более 700 000 рублей.

Основу закрепленной в Российской Федерации модели участия государства в системе страхования вкладов составляет Фонд обязательного страхования вкладов, источниками формирования которого в соответствии со ст. 34 Закона о страховании вкладов физических лиц являются: страховые взносы банков, пени за несвоевременную и (или) неполную уплату страховых взносов, денежные средства и иное имущество, которое получено от удовлетворения прав требования Агентства по страхованию вкладов, приобретенных в результате выплаты им возмещения по вкладам, средства федерального бюджета, доходы от инвестирования временно свободных средств фонда обязательного страхования вкладов, первоначальный имущественный взнос Российской Федерации и другие доходы, не запрещенные законодательством Российской Федерации.

Финансовая устойчивость страхования вкладов обеспечивается также самим государством: устанавливается право Правительства РФ выдавать беспроцентные бюджетные ссуды и осуществлять заимствования, предельный объем указанных заимствований, а также предельный объем расходов федерального бюджета [18].

В соответствии со ст. 44 Закона о страховании вкладов физических лиц в систему страхования вкладов допускаются только финансово устойчивые банки. Необходимо отметить, что недостаточно определенными являются некоторые условия, при наличии которых банк признается не отвечающим требованиям системы страхования вкладов, последствия признания его таковым. Так, отрицательное заключение о соответствии кредитной организации требованиям, предъявляемым к участию в системе страхования вкладов, не содержит каких-либо оснований его вынесения, что затрудняет для кредитной организации подготовку заявления об обжаловании решения Банка России о вынесении отрицательного заключения, а также проведение судебного процесса по делу об оспаривании данного решения Банка России [2].

При реализации положений системы страхования вкладов возникает вопрос в связи с ограничением видов и размеров вкладов, которые являются застрахованными. Согласно ст. 11 Закона о страховании вкладов физических лиц, размер возмещения по вкладам каждому вкладчику устанавливается исходя из суммы обязательств по вкладам банка, в отношении которого наступил страховой случай, перед этим вкладчиком. Возмещение по вкладам в банке, в отношении которого наступил страховой случай, выплачивается вкладчику в размере 100% от суммы вкладов в банке, но не более 700 000 рублей. Если вкладчик имеет несколько вкладов в одном банке, суммарный размер обязательств которого по этим вкладам перед вкладчиком превышает 700 000 рублей, возмещение выплачивается по каждому из вкладов пропорционально их размерам. Если страховой случай наступил в отношении нескольких банков, в которых вкладчик имеет вклады, размер страхового возмещения исчисляется в отношении каждого банка отдельно.

Как замечает И.Г. Ленева, некоторые правительственные чиновники и банкиры полагают, что страховое возмещение в 700 000 руб. - слишком большая сумма. В то же время страховое возмещение в других странах мира имеет более значительные размеры. Так, в США предельная сумма компенсации составляет 100 000 долл. США, а в странах Европейского союза - 20 000 евро. Некоторые страны, такие, как Япония, Бельгия, обеспечивают своему населению стопроцентный возврат вкладов. Однако, поскольку система страхования вкладов в Российской Федерации построена по принципу накопления фонда обязательного страхования вкладов за счет регулярных страховых взносов банков, есть вероятность повышения компенсационных выплат в будущем [7, с. 21].

Помимо суммы возмещения, ограничения касаются и субъектов, на которые оно распространяется. В соответствии с п. 4 ст. 2 Закона о страховании вкладов физических лиц застрахованными являются только вклады физических лиц - граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. Страхование не распространяется на вклады (депозиты) индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. За рубежом, однако, ситуация иная: страхование распространяется на депозиты индивидуальных предпринимателей и юридических лиц - субъектов малого предпринимательства. Так, согласно Директиве Европарламента и Совета от 16 мая 1994 г. N 94/19/EC "О системах гарантирования депозитов", гарантии сохранности сбережений распространяются на депозиты как физических, так и юридических лиц. В США застрахованы депозиты равным образом физических и юридических лиц в сумме до 100 000 долларов США в одном банке [9]. Сумма гарантируемых обязательств (не только граждан, но и компаний) в Норвегии перед каждым кредитором составляет 2 млн. норвежских крон [5].

В настоящее время в банках - участниках системы страхования вкладов сосредоточено 99,7% всех вкладов населения [4]. Остальные сбережения обеспечиваются нормами Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 96-ФЗ "О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" [15]. В соответствии с этим Законом Банк России осуществляет выплаты по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках. Размер выплат Банка России определяется исходя из 100% суммы признанных в соответствии с законодательством о несостоятельности (банкротстве) требований вкладчика, но не более 700 000 рублей, за вычетом сумм предварительных выплат кредиторам первой очереди, осуществленных конкурсным управляющим. Выплаты Банка России осуществляются отдельно в отношении каждого признанного банкротом банка, не участвующего в системе страхования вкладов, в котором вкладчик имеет вклад (вклады).

В соответствии со ст. 56 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" [12] Банк России является органом банковского надзора и осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банками банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. Целями банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Обеспечение прав вкладчиков Центральным банком РФ происходит через реализацию деятельности по:

- выявлению проблемных кредитных организаций (анализ финансового состояния кредитных организаций, причин, вызвавших изменения в состоянии отдельных показателей, в изучении и оценке банковских рисков и другие) [1, с. 131, 132];

- предупреждению банкротства проблемных кредитных организаций. Непосредственная работа с проблемными банками и их выявление осуществляется территориальными учреждениями Банка России в рамках надзорного реагирования;

- участию в процедуре банкротства (ЦБ РФ вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании кредитной организации банкротом наряду с самой кредитной организацией, кредитором кредитной организации, уполномоченными органами).

Особое место в процессе обеспечения прав вкладчиков при банкротстве кредитных организаций занимают некоммерческие организации, созданные в целях защиты прав граждан, группы граждан без объединения в организации.

Так, созданная в 2007 г. Общероссийская общественная организация "Союз заемщиков и вкладчиков России" в рамках работы по обеспечению прав вкладчиков:

- проводит информационно-разъяснительную работу с гражданами по вопросам оказания кредитно-финансовых услуг;

- осуществляет мониторинг законодательства на предмет выявления норм, способствующих нарушению прав вкладчиков;

- ведет мониторинг ситуации в банковской сфере на предмет выявления случаев недобросовестной работы, собирая жалобы граждан и анализируя ситуации;

- сотрудничает с кредитными организациями в вопросах обеспечения прав вкладчиков;

- взаимодействует с иными организациями по вопросам обеспечения прав вкладчиков (государственной корпорацией "Агентство по страхованию вкладов", ОАО "Русская страховая компания") [8].

Сотрудничество между Агентством по страхованию вкладов и Общероссийской общественной организацией "Союз заемщиков и вкладчиков России" направлено на формирование партнерских отношений в сфере информирование граждан о системе страхования вкладов. В нем говорится, что стороны совместными усилиями намерены улучшить механизм защиты прав и законных интересов вкладчиков банков, повысить доверие населения к банковской системе Российской Федерации. В частности, предусмотрено проведение мероприятий, обеспечивающих выявление случаев неисполнения банками своих обязательств перед вкладчиками, постоянный обмен информацией о таких случаях и разработке эффективных мер их недопущения (Соглашение о сотрудничестве Агентства по страхованию вкладов и Общероссийской общественной организации "Союз заемщиков и вкладчиков России").

Итак, основная цель гарантированной государственной системы защиты прав в банковской системе страны - это сохранение и возврат населению вкладов и процентов по вкладам при любых условиях, включая форс-мажорные обстоятельства. Структурная схема государственной гарантированной системы защиты прав и свобод граждан в банковской системе Российской Федерации формируется на основании требований к функциональным обязанностям каждого участника системы, а также их взаимоотношений.

Российская банковская система начинает сталкиваться с негативными последствиями введения системы страхования вкладов, связанными с тем, что основным критерием выбора банка для вкладчиков теперь становится уровень процентной ставки, а не надежность банка.

В такой ситуации на первое место выходит проблема обеспечения эффективного банковского надзора и своевременного вмешательства в деятельность рискованных банков, принятых в систему страхования вкладов. Таким образом, необходима комплексная проработка концепции развития системы страхования вкладов, а также определение законодательных актов Российской Федерации, в том числе нормативных актов Банка России [17].

Система защиты прав вкладчиков дает должный эффект только при создании адекватной системы надзора и контроля над деятельностью участников рынка, охватываемых этой системой. В связи с этим необходимо создать жесткую систему контроля и надзора за деятельностью финансовых институтов и их клиентами со стороны государственных органов.

Отсутствие гарантированной защиты вкладов населения в банковской системе приводит к недоверию населения к ней. Недоверие населения к банковской системе влечет за собой отток средств из банковской системы, в результате чего прекращаются инвестиции в развитие страны.

Вопрос о сохранности банковских вкладов - один из ключевых для развития российской экономики.

Список литературы

[1] Бакулина Т.С. Организация деятельности центрального банка: Учеб. пособие. Ульяновск: УлГТУ, 2009.

[2] Гутников О.В. Совершенствование законодательства о системе страхования вкладов и об отзыве лицензии у кредитных организаций с учетом проблем, возникающих в правоприменительной практике // Вестник Арбитражного суда города Москвы. 2006. N 3.

[3] Жихарева А.В. Система страхования вкладов: история и перспективы // Банковское дело. 2007. N 9.

[4] Интервью с председателем Комиссии Ассоциации юристов России по законодательству в сфере деятельности кредитных организаций и финансовых рынков, генеральным директором ГК "Агентство по страхованию вкладов" доктором юридических наук Александром Владимировичем Турбановым // Юридический мир. 2011. N 7.

[5] Кряжков А.В. Система гарантирования вкладов в Королевстве Норвегия (организационно-правовые основы и отличия от российской модели страхования вкладов) // Банковское право. 2008. N 1.

[6] Лаутс Е.Б. Страхование вкладов граждан как средство обеспечения стабильности банковской системы // Предпринимательское право. 2005. N 1.

[7] Ленева И.Г. Система страхования вкладов физических лиц в банковской системе Российской Федерации // Финансовое право. 2010. N 1.

[8] О союзе заемщиков и вкладчиков России // ФинГрамота.com. http://www.fingramota.com/szvr/about.

[9] Плохута-Плакутина Ю.И. Принципы системы страхования вкладов // Банковское право. 2008. N 1.

[10] Поллард А.М., Пассейк Ж.Г., Эллис К.Х., Дейли Ж.П. Банковское право США. М., 1992.

[11] СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3058.

[12] СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

[13] СЗ РФ. 2002. N 31. Ст. 3161.

[14] СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5029.

[15] СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3232.

[16] СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4981.

[17] Ульянова В.А. Обеспечение прав вкладчиков при банкротстве кредитных организаций.

[18] Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", ч. 2 ст. 41.

[19] Федотов И. Гарантии гарантиями, а денежки врозь // ЭЖ-Юрист. 2010. N 17.